论我国社会安全治理现代化的推进路径——以矛盾论为分析工具

彭向刚，刘振军

(1.对外经济贸易大学 公共管理学院，北京100029；2.广东警官学院 治安系，广州510230)

一、文献回顾

社会安全治理既是社会治理的重要领域，也是国家安全体系的重要组成部分。党的十九届四中全会强调指出，必须“坚持专群结合、群防群治，提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平，形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性”[1]。这为我国推动和创新社会安全治理指明了方向。当前，如何推进传统社会安全管理模式向现代社会安全治理模式转变，已成为学术界和实践部门共同关注的重要课题。从既有的文献来看，有关社会安全治理的探讨可从决策和执行两个维度进行梳理。

社会安全治理是一种组织化和社会化的行政行为，研究社会安全决策对于社会安全治理现代化建设具有直接的启示意义。Aniello Amendola早在2002年就提出基于风险评估的风险治理决策范式[2]。Siddharth Kaza 和 Hsinchun Chen通过对美国公共安全机构体系中信息系统的深入研究，提出信息共享机制和利用MIMapper技术工具的优化方式[3]。Ove Ditlevsen以经典决策理论为范本，通过建立模型发现决策质量与技术风险分析的关联性[4]。Hans Bohnenblust 和 Paul Slovic认为，简单的技术分析无法反映社会和个人的真实偏好，主张采用技术分析和公共价值的双维度进行公共安全决策框架设计[5]。国内学者也从不同角度探讨了有关社会安全决策问题。庄海燕通过分析国外公共安全数据状况，提出中国社会安全决策的数据治理模式，即创新技术与人才培训[6]。丁波涛在城市公共安全应急管理研究中提到完善社会安全决策的技术路线[7]。可以说，尽管上述研究是基于不同角度，提出关于社会安全决策的不同主张，但最终的研究目的是一致的，即都是为了维护公共安全秩序、降低公共风险、提升公共安全指数。

社会安全决策需要有效执行才能得以实现。国外对于社会安全治理的具体执行研究提出了很多有益观点。Vanessa Verdeyen等人基于社会治理的模式起源，对比公司治理的本质和措施，认为实施社会安全治理主要应完善社会安全的各类制度与政策[8]。Paul Henman认为，信息技术对于完善社会安全治理具有非常重要的保障作用，信息技术手段是加强内部人员控制、现代理念培育的有效手段[9]。Ahmadou Yéri Diop通过对塞内加尔社会安全治理的经验分析，认为加强社会安全治理创新应从职权分配、执法质量和信息技术等三个维度予以思考[10]。国内学者也从不同研究角度提出了一些成熟的观点主张。薛澜结合国家治理体系和治理能力现代化的战略背景，重点探讨了国家应急管理能力问题，主张通过理念强化、机构改革、人才提升、技术变革等维度改善社会治理水平，进而提升社会安全指数[11]。彭向刚、程波辉基于新制度主义的理论视角，建构了一种适合中国社会治理本土化的框架，即“观念—结构—行为”的社会管理制度创新的分析范式，这种分析范式对社会安全治理研究具有重要的启示意义[12]。闪淳昌认为，加强社会安全治理应从树立新理念、强化信息手段和安全文化培育、加强执法队伍能力建设等方面入手[13]。王龙、霍国庆通过实证研究推导出影响社会安全感的本源因素，并为社会安全治理现代化建设提供了政策建议[14]。谢贵平从认同建构的视角，探究边疆民族地区社会安全的主要驱动力变量并建构其关系模型[15]。

综上所述，有关社会安全治理的研究比较丰富，这对本文研究提供了重要的理论基础和指导借鉴，但应看到，既有的研究仍存在不足。现有研究主要关注的是社会安全治理的技术变革，尤其是信息技术在社会安全治理中的应用，较为微观，难以回应社会环境、时代变化对社会安全治理的影响和挑战。当前，中国特色社会主义进入新时代，如何回应新时代的社会变化对社会安全治理的要求，这是一项重要的研究课题。社会安全治理的核心在于化解与调处社会矛盾，因此，运用马克思主义的“矛盾论”的分析方法对社会安全治理进行研究，具有科学性、合理性和显著优势性。

二、矛盾论：社会安全治理现代化的理论工具

基于党的十九届四中全会对社会治理新格局的规定，创新社会安全治理的核心在于坚持“共建共治共享”的治理理念，它是对传统社会安全治理的威权制、官僚制、等级制的彻底摒弃。具体而言，“共建”强调的是在社会安全治理决策中充分重视人民群众意见，克服传统主观的“唯命令论”；“共治”重点解决的是治理能力有限性和人民需求无限性之间的供需关系；“共享”是按劳分配社会生产思想的新型反映，通过共建共治凝聚智慧和力量，再根据治理权限分配享用治理资源的权利表现。可以说，“共建共治共享”与“矛盾论”的理论精髓具有明显的契合性。

运用矛盾分析方法是加强社会安全治理现代化建设的根本思路。马克思主义认为，事物的联系和发展总是按照一定规律进行的，其中最基本的规律有对立统一规律、质量互变规律和否定之否定规律。对立统一规律是唯物辩证法的核心，它揭示了事物普遍联系和发展变化的内在联系，而这种对立统一的主要表现形式为矛盾[16]。加强社会安全治理现代化正是回应中国改革发展过程中的矛盾与问题，营造共建共治共享的社会安全治理格局则指明了正确处理社会矛盾与问题的思路与方法。唯物辩证法认为，矛盾体系中的多种矛盾在事物发展过程中占有不同的地位且发挥不同的作用，主要矛盾及矛盾的主要方面在其中起到决定性作用。概言之，正确区分主要矛盾和次要矛盾，以及矛盾的主要方面和次要方面，是决定事物发展方向和质量的前提条件。加强社会安全治理现代化建设的根本思路在于分析当前制约社会安全治理的矛盾要素。由于这种矛盾表现形式具有动态性特征，因此，把握主要矛盾和矛盾主要方面的精准性和动态性是加强社会安全治理现代化建设的关键任务。本文正是以“矛盾论”为理论工具，着力挖掘制约社会安全治理的矛盾性要素并提出有针对性的对策建议。

三、社会安全治理矛盾分析：基于广东的深度访谈

广东作为改革开放的前沿省份，在我国改革全局中具有一定的代表性和典型性，尤其在社会安全治理方面更具代表性。据相关数据统计，近三年来，广东省经济发展不均衡引发的社会安全指数差异过大问题十分突出，群体性事件、维权事件、新型犯罪案件等影响社会安全稳定的事件发生率较高，反映社会安全状况的涉黑问题、毒品问题、诈骗问题等仍是政府加强社会安全治理的重要工作。作为社会安全治理的主要力量，公安机关由于受体制掣肘，难以输出与人民群众对“安全感”期待相吻合的安全产品，直接反映出社会安全治理能力的弱化。有鉴于此，本研究借助于广东省公安厅课题调研的条件，联络选取了47位来自广东省市级政法机关(囊括13个地级市，重点选取珠三角地区市政法机关相关领导)的领导干部作为访谈对象，进行历时三个月(2019年7—9月)的实地走访，访谈对象中有厅级领导32名(3位已退休)，正处级领导8名，副处级领导7名。参与访谈的领导干部的岗位职责基本覆盖社会安全治理的各个部门。调研方法采用半结构化访谈，即利用访谈提纲对受访领导干部逐一访谈，每次访谈1—1.5小时，使用录音笔进行录音，访谈地点为受访领导干部的办公室。访谈内容主要关注领导干部所负责区域社会安全的状况、矛盾要素(或创新社会安全治理的困境)及解决办法等，然后采用共识性质性研究方法对访谈数据进行分析，以保证分析过程的客观性和分析结果的整体性。在数据分析过程中，课题组3名成员共同分析转录数据，主要采用持续比较研究方法，具体步骤如下：首先，对受访内容进行梳理，提取出与社会安全治理相关联的内容；其次，根据提取的内容进行进一步整理归类，提炼几个核心主题；再次，将归属于同一主题的内容进行概括，形成几个核心观点；最后，将所有归属于同一主题但又来源于不同受访者的信息进行分析与整合。

通过对上述访谈素材的系统分析、提炼与整合，发现制约我国社会安全治理的矛盾性要素主要包括以下四个方面。

(一)信息不对称：科学决策与有效执行之间的矛盾

科学的组织决策程序包括确定决策目标、获取决策资料、产生决策方案、实施追踪决策等四个环节，贯穿于这四个环节的重要元素是信息。一般来说，决策层面的依据是执行层面的实际情况，这种实际情况需要通过信息方式进行传递，因此，良好顺畅的信息传递将会提升决策质量和执行效能。决策层迫切需要客观实际的执行信息反馈的愿景，与执行层迫切期待科学合理的决策信息指引的愿景同等重要，决策层如果不能对执行层的信息全面掌握，很难识别出组织决策的关键性问题。同样，执行层如果不能对决策层的信息准确理解与领悟，也很难顺利做出符合决策预期的行为活动。可以说，解决好组织信息对称性问题是任何一个组织进行有效管理的重要环节。根据访谈结果分析，当前社会安全决策与执行的信息性矛盾主要表现为：一方面，决策层很难全面客观地获取执行层的实际信息。从目前来看，尽管决策层采用多种形式加强了与执行层的信息传递，但上级机关仍旧不能全面客观地掌握所需信息，基层部门无法通过有效的平台和方式实时精准地表达意愿和反映执行情况。另一方面，执行层不能精准领会决策层意图的现象仍十分普遍。执行层是对决策实施的终端载体，如果不能精准领会决策意图将很难做出决策预期行为。一些基层对上级决策还难以全面掌握、精准领会，甚至个别地区出现抵触情绪，这种问题的根源在于双方信息不对称造成角色错配。决策层与执行层之间缺乏有效信息传递，势必会影响社会安全治理决策的顺利运行，这种客观性矛盾也很容易影响决策质量和执行效能，最终弱化社会安全治理的效能发挥。

(二)机构编制限制：有限职能与无限需求之间的矛盾

在社会安全治理中，机构承担着大量的重要公共服务职能和刑事司法职能，这种职能的主要特征之一是有限性，即法不授权不可为。伴随新时代的到来，人民日益增长的对美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会主要矛盾，解决这个矛盾的重要途径之一，就是赋予社会安全机构承担更多的保障人民享受美好生活的职责与功能。从理论上来说，人们对社会安全保障的需求是多多益善、没有界限的。这种需求的无限性与安全治理职能的有限性呈现出新的矛盾表现形式，这种表现形式更多在于机构改革仍旧存在较大空间。从目前来看，直接输出社会安全治理职能的机构主要集中在派出所，派出所承担着刑事侦查、治安预防打击、消防检查、犬只管理、收容教育、社区警务及公共服务等非常繁重的职能任务，而上级机关却以不同身份的督导、检查及重特大案件参与等形式参与社会安全治理，这种传统体制弊端下的社会安全治理机构形式难以产出高效、科学、规范的执法产品，大量的机构职能很难通过派出所有限的警力完成，由此而产生的执法不规范等问题时有发生，执法队伍自身也逐渐出现职务犯罪、行政不作为等消极行为。由此，这种机构性矛盾直接制约着社会安全治理的整体效能。

(三)警力数量不足与质量不高：执法需求与执法供给之间的矛盾

执法队伍数量短缺和素质偏低是制约社会安全治理的另一主要因素，这与人民群众的安全需求尚存一定差距。例如，2018年广东常住人口11 346万人，全省公安民警有16万人，大概每10万人只拥有140名警察，这与美国(245名)、英国(307名)、俄罗斯(246名)、日本(197名)相比相差较大。广东数据表明，我们是在用全世界比例最少的警察维护着全世界人口最多国家的社会安全状况。虽然警民比例没有固定统一的国际标准，其还涉及经济发展水平、人口整体素质、城市发展速度等多个因素，但目前比例对处于发展中阶段的中国，很显然会产生较为突出的警力供需矛盾。这种矛盾主要体现为两个问题：一是警力数量问题。警力数量不足的问题普遍存在于各个区域的社会安全机构，例如，社区民警的数量占社区居民数量的比例偏低，部分社区近千居民只配备一名民警，这种不科学的比例造成警察与居民之间的联络基本处于断裂状态，警民之间有效互动机制的缺失，更使得警民关系难以得到有效维护。一般来说，人口流动较大的区域治安问题较为突出，这主要取决于人口结构变化下的价值冲突反映，我国社会结构复杂多元，人口密度和流动性较大，随之而来的社会安全问题也会相应增多，多因素影响的社会环境势必需要更多的警力供给保障。近年来，公安机关也一直在争取增加编制，但增幅仍旧有限。这一方面受控于国家负担财政支出的能力，需对公安编制所占行政编制规模的比重进行整体控制，从中央政策看，编制总额不能随意扩大，否则会出现机构臃肿、人员冗杂、国家财政超支的风险；另一方面，在公安编制的核定与分配的过程中，牵涉多个部门，各部门都拥有不同程度的否决权，在这些代表不同要求和立场、各自拥有不同程度影响力的参与部门之间，要达成增减编制的共识，需要反复磨合，消耗极高的交流成本。二是警力质量问题。警力质量是公安队伍核心战斗力的保障。目前，在队伍结构、警察素质方面的问题较为尖锐。例如，有些基层单位一线民警年龄普遍偏高、身体素质普遍偏低，学历结构严重失衡和式微，严重缺乏“人民满意的两面手”(1)人民警察职责具备司法和行政双重属性，基层民警则更多是面对犯罪分子和人民群众的两类执法对象，运用较高的鉴别能力和执法能力是对警察职业的特殊要求。。这些问题将直接降低执法效能，直接影响和制约社会安全治理现代化的进程和质量提升。

(四)技术滞后：警情研判与治安监控之间的矛盾

良好的社会治安维护除了严格的法律措施和精干的警察队伍以外，还与广泛分布于社会公共区域的治安监控分布点存在必然联系。这种治安监控点的主要作用是监督公共区域内公民活动行为和抓取犯罪人员的行为轨迹，无死角的治安监控布点在一定程度上形成了具有一定震慑力的治安警示作用。目前，我国治安监控布点尚没有明确的规定要求，不考虑乡村地区，在很多城市区域仍旧存在治安盲点，甚至在一些人口密集的城市，这类问题也普遍存在，公共安全隐患高危区域及一些发生治安案件的区域仍不能及时准确地获取治安监控影像。例如，在某地提供的一起入室盗窃案，作案人员在一个开放式小区单元内盗窃了某一住户价值3万元的财产，作案后顺利逃离现场，受害者报警后民警进行侦查，但因为发案区域的治安监控布点不足，警察无法快速掌握破案线索，不能及时挽回受害群众的财产损失，拖慢了破案速度，也降低了公安机关的执法效能。这类技术性矛盾将在一定程度上降低警情研判的质量和速度。亦即，治安监控技术的滞后与警情研判的矛盾成为制约社会安全治理现代化的重要因素。

四、推进社会安全治理现代化的路径选择

依据上述社会安全治理矛盾的分析，接下来分别提出相应的解决路径。

(一)搭建信息交流平台，转换组织决策模式

社会安全治理系统内部的信息交流平台建立尤为重要，既解决了上级领导机关的信息搜集问题，也解决了基层部门的意愿表达问题。建立扁平化信息交流结构或模式，有助于降低系统内部的信息传递成本，弥补传统科层制组织决策的工具缺陷，形成“定性+定量”的良性组织决策机制。

1.开发多元信息交流软件。在我国通信信息化水平高度发达的背景下，各类信息交流工具及软件都达到非常成熟的技术水平和运营模式。在执法设备开发与使用的同时，更应以完善决策和执行为导向促进系统信息交流，开发以“我有话说”的手机APP、微信小程序、公安网版块等多元化交流软件，全面搜集决策执行单位和基层部门的各类有效信息，实现基层队伍有话有处说、可以说、及时说的顺畅局面，这将能够在很大程度上及时破解基层难题。例如，“从优待警”是队伍建设的根本要求之一，而了解民警需求、解决民警困难的关键在于能够给民警提供交流平台进行直接对话，否则单向的“从优待警”仍旧会存在一些需求与供给信息不对称的技术缺陷[17]。

2.建立稳定大数据信息库。相比之下，社会安全执法队伍的主要特征之一是数量庞大，这种特性势必会带来纷繁复杂的海量信息。很显然，传统的信息搜集方式很难支撑有效的信息交流，因此，应依托大数据技术建立专门的信息数据库。数据库根据个体可能反馈的各类信息进行技术分组，设置明确简捷的接入端口，建立稳定的数据存储系统，为系统内部信息交流提供稳定的数据库保障。

3.成立专门信息处理机构。组织决策系统信息交流平台应是一个长期存在的专门机构。如图1所示，中央和省级信息交流中心是一级信息收集平台，直接受理市级信息交流中心以及区级公安机关和基层公安派出所的相关信息。当然，信息处理机构可以根据实际情况设立，既可以在已有部门增设业务，也可以单独成立部门，但不论哪一种方案，都要重点考虑的原则是能够保障信息交流工作的正常维护。这类专门机构应直接向相关领导负责，以确保能够准确及时地传递搜集信息。

图1 组织决策系统信息交流平台

4.培训专业信息分析人员。信息交流工作是一项烦琐事务性工作，基层信息通过信息交流平台后，要有效准确地传递给相关领导，专业的信息分析人员显得尤为重要，需要认真负责的工作态度、细致准确的技术能力、科学客观的分析水平等多个维度的素质要求。在此基础上，依托大数据技术在纷繁复杂的海量数据中进行数据信息的主题挖掘，实现有效信息的定向、定位和定点抓取，借此进行有效的数据分析和处理，为决策机构提供具有精确性和时效性的决策信息。

(二)优化职能机构配置，增强机构执法效能

优化社会安全治理机构职能配置，激发基层执法活力，将有助于提升社会安全治理机构的行政执法效能[18]。

1.优化基层机构职能任务。公安派出所作为社会安全治理的基层单位，承担着司法打击和公共服务的双重职能，但这种职能的双重性使得基层公安疲于应对各类问题，很难集中精力于提升整体工作质量，也就成为制约创新社会安全治理的突出问题之一。因此，应优化公安派出所职能任务，全面调研影响派出所工作质量的深层次因素，分析近年来基层执法不规范的根源性要素，全面改革公安派出所的职能配置。一是科学分析区域社会安全治理需求，全面掌握社会安全问题发生的规律性特征，根据区域实际情况制订机构改革方案。二是拓展基层社会安全治理机构构成，将现有派出所和所在地市局、分局力量进行有效整合，成立由刑事侦查专业队伍、治安预防打击专业队伍、经济侦查专业队伍和派出所共同构成的基层作战单元，有效分解现有派出所的繁重职能，提升相关业务的专业化水平[19]。三是提升社区公安服务能力。增加社区民警的分配指标，建立社区治安公告平台，使得社区居民能够及时掌握本社区的治安状况，与社区民警共同维护社区治安。这也是利益相关者理论的要义之一，符合人的心理特征[20]。

2.明确相关机构职责体系。通过整合社会安全巡防体系的关联资源，建立以公安机关为主导、以其他力量为补充的社会安全治理机构协同体系，明确专门的巡防实战部门，减少中间领导层次，提升组织结构运行效率。一是加强社会安全治理的巡防队伍建设。依据区域治安状况及辖区公安的实际警力，抽调人员、整合资源、组建巡逻警察队伍，实现110指挥中心—巡逻警察的单向扁平化警务指挥机制。二是优化城际社会安全检查协同机制[21]。在2019年“两会”上，李克强总理在政府工作报告中指出，两年内撤销高速公路省界收费站，实现不停车快捷缴费，便利群众，这一要求的核心在于不停车。现有的省界治安检查站是过去为满足社会反恐需求而设计，随着社会各方面的发展，它必然与中央当前的政策要求发生冲突。事实上，目前执法检查方式对于打击违法犯罪并没有明显效果，反而容易造成警民冲突。因此，亟须优化城际社会安全检查协同机制，给收费站配备常态化的专门警务室来应对情报指定的犯罪嫌疑人的抓捕任务。

(三)完善队伍建设制度体系，激发队伍执法活力

队伍建设是影响社会安全治理现代化的关键要素。在目前人员数量难以大幅增编的情况下，通过完善队伍建设制度体系进而激发执法活力，建设高素质专业化的执法队伍显得尤为重要。

1.分类制定警察专业能力标准。队伍专业化不仅是行业的专业化，更多指的是岗位专业化，而专业化的具体表现形式则是专业能力标准。简言之，评价队伍专业化水平要看警察专业能力标准的符合情况。领导岗位和非领导岗位同样需要具备专业能力，这种专业能力是对岗位的正确认识和有力掌握，是能够摸准岗位核心的能力表现。应依据警察岗位类别进行专业能力标准的量化设计和科学考察。例如，机关民警依据自身岗位需要，在基本通用能力外，还增加考察组织、协调等的职责能力；基层民警执法环境复杂特殊，需要具备警情研判能力、措施应用能力、法规运用能力、沟通交流能力等。

2.实行双向选择岗位聘用制度。在专业能力标准制定后，需要一个有效的双向互动岗位聘用制度，否则标准将难以得到有效实施。日本公务员制度的重要内容之一是实行双向选择制，即政府与公务员之间通过协商岗位职责来最终确定年度工作任务，并将其作为对公务员本人考核的重要依据。这种双向选择制的优势在于最大限度地缩减组织与个人之间信息不对称问题，避免因强制性地指定任务而可能造成绩效偏低的问题发生。合理借鉴这种制度的有效性，要充分考虑到岗位专业能力标准制定和实施后，双向选择制可以作为岗位调配和人员流动的主要根据，通过调整队伍结构提升警力质量。通过合理的制度安排，增强队伍目标管理、项目管理等管理手段，提升队伍管理绩效。同时，打通职业晋升通道，打破传统“天花板”现象，提供基层人员的晋升空间，实现“能上能下”“能进能出”的现代人力资源管理模式。

3.健全执法失范纠错惩戒机制。专业能力标准制定和实施与双向互动的岗位聘用制度，也很难避免个别执法失范的问题出现。在现有基础上进一步健全执法失范纠错和惩戒机制，可以在“从严治警”上发挥一定的震慑作用和警示作用，使得执法人员“不想不规范、不敢不规范”。这也符合新制度经济学中正式制度与非正式制度相互作用的原理，在合理的正式制度即硬性规定长期实行后，会逐步演化为人的非正式制度即行为习惯观念。

4.完善人文关怀心理疏导机制。恩威并重、宽严并济是队伍管理的弹性要求，在“从严治警”的同时，也要“从优待警”，当前数量庞大的执法队伍改革仍然任重道远，这主要由于当前执法队伍的固有结构需要在很长时间后才能得以明显改变。对于岗位专业能力标准制定和实施、双向互动岗位聘用、执法失范纠错惩戒等新政策，个别执法人员可能会出现心理不适应情绪，因而，以人文关怀为根本的心理疏导机制对稳定队伍具有不可忽视的作用。

(四)强化科技手段应用，提升安全执法效率

共建是根本，共治是方式，共享是目的。应充分调动广大人民群众的智慧与力量，将社会安全切割为若干个社区安全，通过增强社区安全自我责任意识，共同拓展全社会安全监控布点区域，为提高社区居民安全指数和社会安全预防及治理提供技术性保障。

1.实现公共区域监控全覆盖。应核查所有公共区域治安监控盲点，通过视频分布技术合理调配治安监控布点，有效增加并全面覆盖监控。在区域经费条件允许的情况下，加大高清视频头像抓取分析技术的推广和普及，争取实现“看到脸即知人”的技术标准。

2.引导私人区域配置监控布点。相对公共区域而言，私人区域更容易发生治安问题，特定私人区域加装治安监控非常具有必要性。鉴于政府职权的法定性和财政经费的有限性，建议适当引导社区居民在不干涉他人隐私的前提下，在自家门外、窗外等适当位置安装治安监控。不仅可以有效保护私人区域的安全，还可以通过政府与居民的技术合作为社会安全预防和治理提供更多的情报来源。