现代政治文化与国家治理能力提升的共生逻辑

张 波，李群群

(吉林大学 马克思主义学院，长春130012)

党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，再次使国家治理现代化成为学界关注焦点。推进国家治理现代化即为推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是指国家的制度体系，国家治理能力是指国家的制度执行能力，是运用国家制度管理社会各事务的主观能力，必然会受到政治文化影响。政治文化是政治体系的心理层面，形成于特定的政治环境，“包括一国居民中当时所盛行的态度、信仰、价值观和技能”[1]。现代政治文化是政治文化的最新形态，是与国家治理能力现代化相适应的文化现代化的政治产物。如果基于国家治理现代化视野对政治文化进行动态考察，笔者以为，所谓的现代政治文化就是指能够推动中国特色社会主义各方面制度更加成熟更加定型、推动国家治理能力实现现代化的政治文化。质言之，现代政治文化就是指与国家治理能力现代化相配套的政治态度、情感、价值观和技能，影响政治人的政治心理、政治思想和政治价值。从现有文献来看，基于政治学视角探讨现代政治文化与国家治理能力关系的研究较少，将现代政治文化放在国家治理现代化高度的认识度还有待提高。因此，本文试图引入“共生”概念，基于共生理论展开对现代政治文化与国家治理能力提升的互惠逻辑探讨，旨在构建国家治理能力的理论架构，以期为国家治理现代化开辟一种新的研究视角。

一、现代政治文化与国家治理能力提升的共生前提

人类政治实践表明，没有孤立存在的国家治理能力，国家治理能力与政治文化相伴而生。有什么样的政治文化，就有什么样的国家治理能力。明晰政治文化与国家治理能力共生的基本前提就要从两个方面着手：一方面，现代政治文化为提升国家治理能力提供政治资源；另一方面，国家治理能力提升为现代政治文化奠定实践基础。

(一)现代政治文化促使国家治理能力提升

尽管政治文化与国家治理能力都属于上层建筑的重要内容，但二者处于不同的层级。政治文化作为上层建筑的深层维度，会以各种形式潜移默化地影响到国家治理能力提升的全过程。从国家治理能力现代化进程来看，国家治理能力现代化本身就表现为制度供给能力现代化、政策执行能力现代化、社会动员能力现代化等，而不管哪种现代化都是现代政治文化的发展要求，现代政治文化为现代治理主体、治理方式、治理过程等提供深厚支撑。

1.参与型现代政治文化为提升国家治理能力提供多元治理主体。国家治理是全体公民都参与的治理，如果没有全民参与或者参与不足，就不能是国家治理，只能是政府管理或者其他治理。国家治理能力现代化实质是人民高效参与治理能力现代化，人民在法律允许范围内参与程度越深，表明国家投入治理的资源就越多。判别一个国家治理能力是否强大的前提和基础是治理资源，治理资源数量越多、质量越优，就越容易形成强大的治理能力。公民参与治理的过程实质是国家资源得到有效分配的过程，多元治理主体为提升国家治理能力提供了大量的人力资源和组织资源，这些资源往往是低成本的，甚至是免费的。在这种参与型现代政治文化模式下，能够最大限度地调动起公民权利意识和义务意识，理性参与并积极表达治理诉求，为实现多中心治理、多主体治理、多层次治理提供了良好的认同资源，促使国家治理改革发挥出强大的凝聚力，使国家治理获得较高效能。

2.相对主义多元政治观为提升国家治理能力提供多样治理方式。从最根本上说治理对每个人都有益[2]。这是治理的普遍适用性问题。虽说治理是针对每个人的，但并不是所有的人都以同样的方式参与治理或者被治理。这是治理的具体特殊性问题。从极端上讲，提升国家治理能力本身暗含了公共部门治理效能较弱，需要从私人部门借助社会力量。因而，国家治理本质而言是公共部门和私人部门共同参与治理的混合治理模式。多元治理主体决定了治理方式必然是多种多样的，这是提升国家治理能力的必然选择。相对主义多元政治观摒弃了传统政治文化绝对主义一元政治观，认为政治系统是复杂的，政治过程中的每个人都能对政治决策施加影响，因而权力是分散的，但多元政治观并没有完全否定精英理论，其实是对精英理论“多元化”的加工处理。相对主义多元政治观认为，提升国家治理能力应当采用多样的治理方式：政府充分发挥“元治理”，利用国家权力对社会资源进行权威分配，使各种治理主体按照既定规则行事；企业利用市场对资源进行优化配置，按照价值规律自负盈亏，讲求诚信与效率；社会组织、社会团体等充当好“中介组织”，有效反馈政治体系的输入与输出，实现良好的社会治理；公民主动接受现代政治文化熏陶，通过政治社会化提高自身政治能力，加快实现从“社会人”到“政治人”的转变。实践表明，多样治理方式是提升国家治理效能的必然前提。

3.合作式对话为提升国家治理能力构建多向治理过程。构建多向治理过程即为实现多元交互共治。人民是治理的主人，决定了任何形式的治理都不是单一、封闭的治理，而是多主体、多方向交互共治的治理。这是现代治理的本质，涉及众多行为体、团体与组织，而且没有任何一方能凭借自己的力量获得足够强大的能力与权威。现代政治文化作为上层建筑渗透在国家治理的全过程，摆脱了过去弱肉强食、赢者通吃、强者独霸的“丛林法则”，超越了传统政治文化的零和博弈，不是“你死我活”式的政治斗争，而是用“合作式对话”代替“比较式对话”的正和博弈，指导着国家治理价值理念的生成与取舍。合作式竞争要求国家治理过程打破过去封闭、狭隘的单一治理，要求国家、企业、社会和公民在重大问题面前确立共同的治理理念，在各种价值观中选择，在互动中达成操作性原则，实现全方位、多层次的合作治理。多元交互共治模式是一个国家走向良治、实现善治的必要途径。

(二)国家治理能力提升推动政治文化转型

国家治理能力是行为体主观治理能力，必然会涉及政治文化。从政治文化的现代转型来看，提升国家治理能力涉及政治、经济、文化、社会等方方面面，现代政治文化本身就是提升国家治理能力的内在要求，国家治理能力提升为政治文化提供制度基础和合法权威，影响着政治文化实现从传统向现代转型。

1.国家治理能力提升为现代政治文化提供制度基础。从根本上说，制度是那些具有持续性的且被用来塑造、限制以及转变人类行为的规则[3]，制度是国家治理能力的核心。任何一个国家提升治理能力实质是提升国家运用制度管理社会事务的能力和对公权力的重新分配与运用能力，采取的政治手段通常是通过制定一系列规则将国家治理过程中的政治冲突限制在一定范围内，保证公民对政治系统的忠诚与合作态度，并承担相应的义务，防止政治矛盾走向裂变和激化，维护政治体系稳定，最终达到政治发展的效果。马克思主义政治发展观认为，政治制度的新旧更迭是政治发展的根本标志，政治发展不能只追求制度与体制、组织与结构等，还必须通过深入人的政治心理影响政治行为，建构起与制度、治理、权力、组织等相适应的政治文化。而政治文化要实现发展，就必须与国家治理能力现代化相适应，改变过去无规则和权术第一的政治竞争，通过制定政治制度“组织和安排政治生活、规范人们政治行为”[4]，更加强调政治竞争的制度规范和规则第一。实践证明，政治制度软弱的国家就会缺乏能力去控制个人或社会的欲望，从而导致政治共同体失范和混乱。提升国家治理能力旨在提升国家依靠政治权力、运用政治制度管理社会、保证政治共同体稳定的能力，国家治理能力强，那么国家就具有足够的资源、手段、意志和组织来迅速地保证政策和决策得以有效执行；反之，则会成为“失败国家”的典型。因此，最大限度地发挥制度在国家治理能力提升过程中的作用，不仅是政治文化实现由传统向现代转型的内在必然要求，还是提升国家治理能力的外在必然结果。

2.国家治理能力提升为现代政治文化提供合法权威。治理、权力、国家等三者密不可分，提升国家治理能力必然离不开国家权力，国家治理能力实质解决的是协调国家权力关系的能力，国家权力是国家治理能力合法化的重要问题。从政治文化角度来讲，是否承认政治竞争或政治冲突的合法性是传统政治文化与现代政治文化区别的重要标志。传统政治文化认为，不同成员间的相互角逐与竞争是不合法的，因而不能光明正大地搬到政治舞台上；现代政治文化认为，不同成员之间的政治竞争是公开的、合理合法的，政治权力就是在这种竞争中得到合法分配。现代政治文化要求权力合法、政治民主，因为一个缺乏政治合法性的国家所做出的政治决策根本无法得到公民的接受与认可，因而也不可能达到国家治理能力提升的效果。提升国家治理能力实质是以国家与社会互动的形式实现国家权力合法化，但国家与社会共治并不意味着国家权力的削弱；相反，它意味着在形成治理的过程中，“国家实际上通过与社会的互动而增强了权力”[5]。一方面，政府意识到自身在某些方面决策的局限性，在名义上通过放弃对某些政策的管制获得公众更多的认可与信任；另一方面，政府通过组织公众参与，使得政策执行能力大大增强，从而提升国家对社会的治理能力。提升国家治理能力要求提升国家制度的吸纳力、供给力和执行力，要求实现多元化、民主化、制度化、科学化、法治化等，与现代政治文化发展内容相契合，保证现代政治文化发展的合法化。

二、现代政治文化与国家治理能力提升的共生可能

可能性即为合理性。现代政治文化与国家治理能力提升共生的合理性首先在于共生单元的质参量兼容性，其次在于政治发展的理论可能性，最后在于政治价值的价值可能性。只有充分把握共生可能性，才能为共生逻辑提供发展契机，将可能性转化为必然性。

(一)内在驱动

现代政治文化与国家治理能力是共生系统的两个共生单元。正是由于二者之间具备某种内在联系才可能构成共生关系。我们把这种内在联系称为共生单元质参量兼容关系。现代政治文化与国家治理能力提升的质参量兼容性决定二者共生可能性，质参量兼容方式决定二者采取何种共生模式。共生模式主要表现在共生组织模式和共生行为模式。从组织模式来看，我国现代政治文化与国家治理能力提升以点共生和间歇共生为主，实现连续共生和一体化共生还有待改善；从行为模式来看，我国现代政治文化与国家治理能力提升以非对称互惠型为主，寄生、偏利共生和对称互惠在现实中都有存在，但没有占据主要地位。因此，从共生度和共生单元质参量兼容理论分析来看，我国现代政治文化与国家治理能力提升具有天然的本质联系，现代政治文化能够为国家治理能力提升营造一种共生环境。共生环境包括正向共生环境、中性共生环境和反向共生环境。由于现代政治文化有可能为国家治理能力提升营造一种正向共生环境，形成一种参与者政治文化，提供进步意识、合理诉求和政治公民，使共生单元协调发展；有可能营造一种中性共生环境，形成一种臣民政治文化，使共生单元平行发展；也有可能营造一种消极共生环境，形成一种村民政治文化，阻碍国家治理输入输出系统达到平衡，使共生单元失衡发展。因此，共生单元质参量兼容性就为二者提供了一种可能性。这种可能性在某种程度上表现为现代政治文化与国家治理能力提升的同步性。作为工具理性的国家治理能力，如果动摇现代政治文化价值理性的地位，就会失去国家治理现代化本身的逻辑缘由和内在意义。良好的国家治理体系应是工具理性与价值理性协调发展，在一定程度上价值理性超越工具理性，但在国家治理实践过程中，各治理主体并未充分认识到价值理性对工具理性的促进关系，现代政治文化的积极作用并未充分发挥。因此，要从推动中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型和实现国家治理现代化高度来充分认识现代政治文化作为国家治理结构中的一个重要共生单元，充分发挥现代政治文化价值理性的价值，以使国家治理能力现代化成为可能，否则共生系统就会衰退直至解体，达不到国家治理现代化的目的。

(二)理论支持

如果从现代化理论来理解政治发展，那么我们可以将政治发展理论与政治现代化理论等同起来，因为实现政治发展就是为了实现政治现代化。政治发展理论为建构现代政治文化、提升国家治理能力提供了理论支持上的合理性。关于政治发展的定义，学界可谓仁者见仁、智者见者。其中影响最大的是美国学者派伊在《政治发展面面观》一书中对政治发展所做的定义：一是政治发展就是政治现代化过程，是传统社会建构现代社会政治形态的过程；二是政治发展是建立和维持一个独立民族国家的过程；三是政治发展是大众动员和参与的过程；四是政治发展是政治体系能力增强的过程，其中较为重要的是获得权力的能力和政治动员能力的提高，等等[6]。派伊关于政治发展的定义实质从广义囊括了政治文化及国家治理能力的相关范畴，认为政治制度化水平、政治参与机会、政治合理性基础、国家治理能力以及国家—社会互动关系等等，都影响着政治发展进程。无独有偶，美国著名学者阿尔蒙德也从这一视角对政治发展下了定义，强调“一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系将日益增强其影响国内外环境的能力”，即具有更广泛而有效率的政策行为能力[7]。可见，政治发展与现代政治文化、现代国家治理能力具有强大的耦合共生性。那么，政治发展又如何为现代政治文化、现代国家治理能力提供理论上的借鉴？笔者以为，一是政治发展分别为二者提供理论基础；二是政治发展为二者协同发展提供理论合力。一个进步的社会，如果只有物质层面的进步，没有思想层面、精神层面的进步，那么这个社会一定是畸形发展的社会。因此，构建良好的国家运行模式，政治发展必然要促进政治文化发展。由于政治文化发展是实现传统向现代转型的过程，必然会涉及民众文化观念、文化理念、价值体系、文化习惯的总体性、根本性变革，那么必然会涉及国家治理能力问题。在这一过程中，如果国家治理能力强，就会有效化解矛盾，稳固政权合法性基础，保证共同体平稳过渡；如果国家治理能力弱，就会造成政治文化与权威主义、政治文化与革命和政治的冲突，带来政权合法性危机，祸及政治共同体稳定。因此，要实现现代政治文化与国家治理能力提升协调发展，在理论上必须坚持政治发展理论，从而更好指导国家治理现代化实践。

(三)价值导向

现代政治文化与国家治理能力提升的一个重要共生因素是二者具有共识性的政治价值导向，共识性政治价值是连接二者的中介，但由于政治价值本身具有潜在性，因而政治价值对共生逻辑只能表现出可能性支持。哲学意义上的价值指客体对主体需要的满足程度。“所谓价值，就是指客体的存在、属性及其变化同主体的尺度是否相一致或相接近”[8]。按照哲学对价值的界定，笔者以为政治价值就是指政治客体对政治主体需要的满足程度，是政治文化的一个层面，具有客观性、主体性、多样性、社会历史性等多种属性。政治价值内涵广泛，包括自由、平等、民主、法治、正义、公平、效率、安全等。同一政治系统，不可能使所有成员去支持同样的政治价值；不同的政治系统，也表现出对政治价值的不同取向。因此，我们切不可把对政治价值的追求上升为一个抽象的意义，但任何一个政治系统，总有一个主导性的政治价值，在这个主导性政治价值背后存在多种次价值，只要允许他们存在，便会表现出积极的活动状态。国家治理处于社会转型期，社会转型期带来的不仅是社会关系、利益关系的改变，还是不同角色互换，引起思想层面和价值观念的深刻变革。政治价值作为政治文化的思想体系，是将治理主体、治理客体联系起来的中介，它的形成，特别是主导性政治价值的形成，能给治理行为、规范和结构排列等确立基调和方向，引导人们走向对国家治理的认同。也正是由于政治价值的存在，才能使得人们逐渐从神圣化传统政治文化转向世俗化现代政治文化，开始关注周围世界的因果关系，使得国家治理真正成为人们的共同事务，减少国家治理阻碍，提升国家治理效能。由于政治价值在大部分时间里处于潜伏状态，是一种沉默的行为假定，随时“可能会成为追求具体目标的过程中动员支持的一个主要手段”[9]185，因而，政治价值只能对现代政治文化与国家治理能力提升共生逻辑表现出可能性支持。美国著名政治家托克维尔在《论美国的民主》一书中明确分析了政治价值的双重性，指出了美国民众选择不同的政治价值取向对美国政治社会的影响。例如，他在论述平等与自由的关系时提到：“平等会产生两种倾向：一种倾向会直接引导人们独立，并有可能让人们突然陷入无政府状态；另一种倾向则会促使人们沿着一条漫长、隐秘但确实的道路走向奴役。”[10]一个国家对多元政治价值的处理能力其实也是对国家治理能力的考验。政治价值为现代政治文化与国家治理能力提升提供一种联结中介，但这种联结点的潜在性决定它对共生逻辑表现出双重性。这就需要国家在治理过程中具备正确处理主导性价值和非主导性价值的能力，防止非主导性价值被一些人利用，取代主导性政治价值，引起国家治理动乱，从而威胁政治共同体存在。

三、现代政治文化与国家治理能力提升的共生路径

理论只有回到实践，才能将理论效能转化为实践效能。以何种方式践行现代政治文化与国家治理能力提升的共生逻辑，关乎国家治理现代化的有效实现。

(一)提供有力共生介质

现代政治文化与国家治理能力提升的共生界面是指国家在治理领域所制定的各种制度和机制等“介质”的总和，贯穿所有“介质”的是政治制度。因此，国家要充分发挥政治制度威力，以政治制度完善政治文化，以政治制度提升国家治理效能。

1.增强政治制度吸纳力。第一，增强政治制度对人员吸纳力。一方面，改革精英决策参与机制，增强政治制度对精英，尤其是知识精英的包容度；另一方面，革除体制机制弊端，改变“体制维稳”观念，真正建立能把普通民众容纳进现有治理体制的政治制度，保证国家治理能力的科学性与有效性。第二，增强政治制度对人类文明吸纳力。政府治理和社会治理已成为人类政治文明不可阻挡的潮流，我们要重视现代政治文化的开放性，学习西方有益的政府治理和社会治理经验，把人类政治文明的一切优秀成果吸纳到现代政治制度体系中，保证国家制度学习能力。

2.提高政治制度供给力。第一，改革过去“宜粗不宜细”的制度供给观念，改变过去原则性、随意性的治理制度，提高制度供给的精细化程度；第二，将治理重心下沉到基层，扩大地方自主立法权，提高地方治理制度供给力；第三，将法治文化渗透到政治制度制定全过程，依照法律程序扩大制度供给，保障治理制度供给程序正当性。

3.强化政治制度执行力。第一，保持政权合法性，提高执政党权威，加强执政党对国家治理能力的顶层设计；第二，各治理主体要切实增强依制治理、依法治理能力，自觉维护政治制度刚性约束，提高治理主体自身素质；第三，建立治理主体和治理客体双向沟通机制，扩大公众参与治理渠道，为提升国家治理能力建言献策。

(二)营造正向共生环境

促使现代政治文化与国家治理能力提升实现协调共生，就要充分发挥正向共生环境对二者的促进作用。

1.提高政治社会化程度。充分发挥家庭、学校、社会政治组织、大众传播工具等对政治社会化的促进作用，营造良好的政治文化氛围，加快实现“自然人”到“社会人”再到“政治人”的转变过程，为提升国家治理能力提供更多优质的现代政治公民。

2.营造多元共治社会环境。文化的影响是潜移默化的，政治文化一旦形成就会对维系国家稳定起到重要作用。要充分挖掘现代政治文化世俗性、开放性、进取性、融合性等新特点，搭建全体公民共同参与治理新框架，扩大多元主体共同参与治理渠道，促使各参与治理主体充分形成互惠共生的合作治理理念，为提升国家治理能力营造有利氛围。

3.打造多元主体共治网络。国家治理能力能否提升与多元治理主体是否有效参与密切相关。第一，充分发挥政府在国家治理过程中的政策创制作用、公共服务作用等，在政府“元治理”下建立起强大的、有适应力的和有内聚力的多元共治网络，提升政府在治理秩序中的领导力和决策力。塞缪尔·亨廷顿曾深刻指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于政府的形式，而在于政府的有效程度。”[11]第二，坚持和发展新制度主义关于社会治理的政治观念，充分提升非政府治理主体治理能力，提升国家对人力资源的吸纳力和整合力。第三，充分发挥中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势，提升对社会力量的调动力，增强对民间资本的吸引力，鼓励更多民间资本参与到国家治理中来，为提升国家治理能力提供更多资本场域。

(三)保障共生系统稳定

国家治理能力探讨的是国家与社会治理绩效问题，国家治理能力越强，国家治理绩效就越强。高效的治理系统必定是现代政治文化与国家治理能力提升协调共生的系统，即接受过现代政治文化熏陶的治理主体通过良好的政治系统，治理输入与输出都能得到有效反馈。因此，保障共生系统稳定。

1.满足个体公民治理权利。第一，政府要提高对个体民众治理欲望与治理需求辨别力，提高治理欲望向治理需求转化力；第二，适当借鉴传统政治文化合理制度，如监察制，增加专业化治理机构，使治理系统专门化，提高国家治理专业化能力；第三，扩大政治共同体宣传力度、依法制定合理的制度规则，提高个体民众对权威当局、政治共同体和制度规则的支持力。“民众和政府之间的相互信任是逐步建立起来的，两者之间的信任一旦丧失，就很难再树立起来，即便重新树立，也必定付出相当长的时间和巨大的代价”[12]。

2.提供有效的中介组织。第一，加强对政治性组织和非政治性社会团体的管理，扩大社会组织自治权，提高社会组织自治力；第二，遴选精英人员进入中介组织，充分发挥中介组织精英阶层的核心作用，提高中介组织精英阶层对国家治理体制的认同力。

3.提高政府人员的才能。第一，确保遴选权威当局者的起码水准，“领导职位势必要由那些受过高等教育的人们来承担”[9]423，提高权威当局者的个人能力；第二，提高权威当局者的社会或组织能力，精准了解个体民众治理需求，提高有效输出力；第三，提高权威当局对风险的预见力和应对力，有效避免“塔西佗陷阱”，铸牢政治合法性基础。

四、结论

国家治理系统是一个复杂政治系统，要顺利实现国家治理能力现代化，保证国家治理秩序平稳运行，必须充分挖掘现代政治文化所蕴含的合理元素：一方面，通过现代政治文化的“硬治理”——政治制度、规则等强制约束社会成员的个体行为；另一方面，通过现代政治文化的“软治理”——政治认知、政治价值等悄悄影响个体成员政治行为的性质、目标和类型，提高社会成员对国家治理的政治认同感，减少国家治理阻力。因此，推进中国特色社会主义制度更加成熟更加定型、实现国家治理体系和治理能力现代化，国家必须为现代政治文化与国家治理能力提升营造有利的共生环境，将现代政治文化放到国家治理现代化的高度去认识，以现代政治文化促进国家治理能力提升，以国家治理能力提升完善现代政治文化。