公共图书馆的PPP项目建设探讨*

邓银花

0 引言

政府和社会资本合作模式(Public—Private Partnership，以下简称“PPP 模式”)作为盛行于各国的公共服务供给机制引入中国后，被视为重要的制度创新，在公共服务领域大力推进。尤其是2014年我国经济进入新常态后，在政府强力推动下，全国掀起了PPP热，成为全球最大的PPP市场[1]。公共文化服务体系建设深受PPP浪潮影响，2015年发布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》、2016年发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》、2017年发布的《国家“十三五”时期文化发展改革规划》、2018年发布的《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》都鼓励在公共文化领域大力推广PPP模式。令人遗憾的是，推进效果并不理想。

图书馆界对PPP 模式研究较少。笔者以“PPP”和“图书馆”为主题，检索中国知网数据库，仅得到12 篇核心论文。王培培等认为，PPP模式能够解决公共图书馆服务体系建设和完善过程中资金匮乏、资本来源过于单一等问题，能充分调动社会多方力量，形成政府、企事业单位、民间组织和公共图书馆的多方合作，实现多方推动、互利共赢的局面[2]。杨丰全认为，构建PPP模式应明确三方主体职责、PPP模式的结构及流程、项目运营范围，公共图书馆引入PPP模式应注意民营企业的利益保障、全程的监督评价、完善的合同管理、清晰的产权划分等问题[3]。史煜娟认为，推行PPP模式有助于提升公共图书馆服务体系的管理水平及运营效率，提升社会资本影响力，但存在法律法规不完善等问题[4]。段升强等认为，PPP模式是在扩展二元主体(图书馆—社会)实践经验的基础上，构建三元主体(政府—图书馆—社会)的新型合作模式，通过社会资金与技术的驱动以及政府监督管理约束的双重力量来完善合作机制，实现图书馆合作以及资源共享和服务创新[5]。这些研究主要从理论上探讨PPP模式应用于公共图书馆的必要性，而对PPP模式在公共图书馆的应用现状和推进策略几乎没有涉及。本文在阐述PPP内涵和类型的基础上，分析PPP模式在公共图书馆的应用，提出推进PPP模式在公共图书馆领域应用的策略。

1 PPP模式的内涵和分类

1.1 内涵

不同国际组织和国家对PPP定义差别很大，类型划分也不同。一般来说，PPP模式泛指政府与社会资本签订长期协议，授权其代替政府建设、运营、管理公共设施并向公众提供公共服务的项目运作模式。在PPP模式下，社会资本发挥资金、技术及管理优势，按照政府规定的标准建造、改造、运营、管理公共设施，提供公共服务，并向政府部门或使用者收费以获取收益；政府部门负责公共服务的标准制定、履约管理和检查监督，最终达到以更低成本、更高质量提供公共服务的目标[6]。

财政部和国家发展改革委员会(简称“发改委”)分别从不同角度阐释PPP模式的内涵。在《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中，将PPP模式定义为：“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”[7]在2014年发布的《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，将PPP模式定义为：“在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”[8]显然，两部委对PPP模式的定义并不一致。在这种情况下，2015年5月国务院办公厅颁发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，对两部(委)的政策进行协调，指出PPP模式是：“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”[9]根据该定义，在PPP模式中社会资本同时参与公共设施的投资、建设和运营，而只建设不运营的建设-移交(BT)和只运营不投资建设的委托运营(O＆M)，都不属于PPP模式，后两者属于政府购买服务范畴。本文采用国务院办公厅对PPP模式的定义。

值得注意的是，图书馆普遍存在的服务外包等政府购买服务，以及许多城市在类似“图书馆之城”“书香之城”“全民阅读城市”建设中广泛采取的“图书馆+”模式，都不属于PPP模式。按照2014年12月财政部、民政部、工商总局颁发的《政府购买服务管理办法(暂行)》规定，政府购买的“公共服务”包括直接受益对象为社会公众的公共服务和直接受益对象为政府自身的履职所需辅助性服务两种[10]。虽然发改投资〔2014〕2724号文规定，直接受益对象为社会公众的公共服务的政府购买属于PPP模式，但因其并未参与公共设施的投资建设，因此在随后的国办发〔2015〕42号文中又被排除在PPP模式之外。事实上，PPP模式和政府购买公共服务(简称“政府购买”)有着诸多区别：一是购买范围不同。政府购买的范围受政府购买服务指导性目录约束，PPP模式则不受此约束，范围更广；二是工作机制不同。PPP模式由《招标投标法》规制，政府采购则由《政府采购法》和2014年财政部制定的《政府购买服务管理办法(暂行)》规制；三是合同年限不同。政府购买的合同年限最长不超过3年，而PPP项目的合同年限最短不低于10年；四是实施主体不同。政府购买的实施主体包括各级行政机关、具有行政管理职能的事业单位和由财政负担经费的群团组织，而PPP模式的实施主体只包括各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位；五是实施程序不同。PPP模式在招标前要经过识别和准备阶段，要进行物有所值评价、财政承受能力评价、实施方案审批，远比政府购买程序复杂；六是预算安排不同。政府购买在政府短期预算资金中安排，纳入政府债务管理；PPP项目在财政中长期预算计划中安排，不纳入政府债务管理。

1.2 分类

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)[11]，依照不同的社会资本回报机制，PPP模式可分为使用者付费型、政府付费型和可行性缺口补助型。使用者付费型是社会资本完全通过向用户收费来支付运营费用、收回投资，并实现合理利润。一般来说，经营性和排他性较强的准公共产品或公共服务(如公路、桥梁、地铁等)PPP 项目，属于这种模式。政府付费型是指政府按照合同约定，根据公共服务的绩效考核结果向社会资本支付费用。对于公益性较强、但排他性和竞争性较弱的纯公共产品或公共服务(如公共图书馆、保障房建设、市政设施等)PPP项目来说，社会资本通过使用者付费方式收回投资、支付运营成本并获取利润，要么不可能，要么成本过高，因而只能通过政府付费来实现。可行性缺口补助型是介于政府付费和使用者付费之间的付费方式，“是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助”[11]。这种模式主要适用于具有较强公益性和竞争性、但排他性较弱的准公共服务。

公共服务供给可以分解为安排、付费、生产等环节，生产环节可进一步分解为设计、建造、运营、维护等子环节，因此D(Design，设计)、B(Build，建造)、O(Operate，运营)、M(Maintenance，维护)、O(Own，拥有)、T(Transfer，移交)、F(Finance，融资)、R(Rehabilitate，修复、重构或再造)、P(Purchase购买)、L(lease，租赁)、U(Upgrade，更新)的不同组合就构成了PPP的模式群。因此，按照PPP项目的运作方式，PPP模式可分为BOT、BLOT、BOOT、BOO、DBTO、DBFO、TOT、PUOT、LUOT、ROT等类型。比如，BOT模式是指政府和社会资本就某一公共服务供给签订特许权协议，社会资本方承担新项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务等职责，政府部门负责公共服务的标准制定、履约管理和检查监督，合同期满后项目资产及相关权利无偿移交给政府；DBTO模式是指社会资本先垫资建设基础设施，完工后以约定的价格交给政府部门，政府部门再将该设施以一定的费用回租给社会资本方，由其经营该设施；TOT模式是指政府将已投入运营的公共设施，有偿转让给社会资本，由其进行扩大投资、建设和运营，并通过政府付费、可行性缺口补助或使用者付费等方式收回成本、获取利润，双方合约期满之后，社会资本再将该项目无偿交还给政府；ROT模式是指政府将陈旧的公共设施转让给社会资本，由其进行更新改造和运营，合约期满后，社会资本再将该项目无偿交还给政府。

2 公共图书馆PPP项目的优势和建设现状

2.1 优势

(1)有利于提高公共图书馆服务的供给水平。长期以来公共图书馆建设经费主要依靠财政资金，然而财政投入绝对额又长期偏低，致使公共图书馆尤其是基层公共图书馆普遍存在数量不足、馆舍破小、设施落后、人均藏书量过低的情况。改变这一局面的根本途径，除大幅增加财政投入外，还必须创造条件，吸引社会资本参与公共图书馆建设。PPP模式下，社会资本承担了公共图书馆的建设资金，政府每年付费给社会资本，以保证其收回成本并获取收益，这样政府无须一次拿出巨额资金，而是在较长时间内分摊公共图书馆的建设、运营成本，在财政支出有限的情况下，能够缓解财政压力、扩大公共图书馆的建设资金来源。对于经济发展水平相对落后、财政拮据的基层图书馆来说，PPP模式更是其解决资金困境、实现多元化筹资的重要方法和必然选择。

(2)有利于提高公共图书馆的管理水平和服务效率。首先，PPP模式下，政府将公共图书馆项目的投资、融资、建设和运营打包给社会资本，通过绩效考核机制，促使社会资本方从项目全生命周期角度控制公共图书馆建设和维护的成本，使公共图书馆全生命周期内的总成本达到最小，激励社会资本提高公共图书馆设施设备的建设质量，进而提高图书馆服务质量。其次，PPP 模式通过公开招标，把公共图书馆服务由政府垄断供给推向多个市场主体(参与)的竞争供给，促使服务供给效率的提升和建设、运营成本的降低。

(3)有助于推进公共图书馆的社会化发展。禇树青等指出：“图书馆事业是一项社会事业，办好这项事业，必须依靠全社会才能使图书馆事业兴旺发达起来。”[12]在当前社会相互依赖、相互合作、相互渗透越来越深的背景下，公共图书馆的社会化发展显得尤为迫切和必要。通过PPP 模式，公共图书馆与政府、企业、社会团体等各类社会机构以及个人广泛合作，充分发挥各自优势，共建公共图书馆，有助于推进公共图书馆的社会化发展。

(4)有助于满足用户个性化服务的需要。提供公共图书馆服务是政府的职责。理论上说，公民通过民主机制来表达对公共图书馆服务的需求，但无论是直接民主制还是间接民主制，都存在时滞较长、成本较高等弊端。公众对图书馆服务的种类、数量和质量一般只能被动接受，即政府提供什么，公众就接受什么。即使公共服务的需求表达机制顺畅，政府提供的公共图书馆服务往往也只能符合中位选民的偏好，且与当时、当地的经济、社会发展水平相适应，难以满足部分公众对图书馆服务的特殊和超量的需求，如商用数据库、科技查新、学科分析报告等等[13]。PPP模式下，既可以保证图书馆基本服务的免费供给，又可以引入市场机制，通过使用者付费的方式，满足公众个性化和差异化的图书馆服务需求。

2.2 建设现状

十八大后改革开放进入深化阶段。2015年5月，国务院办公厅转发财政部等部委《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)[14]，鼓励在能源、交通运输、市政工程、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施等19个行业实施PPP模式。之后，国务院、财政部、发改委和相关部委先后出台数十份文件，强力推进PPP模式在公共领域的应用。为更好地对全国PPP项目进行监管，建立统一、规范、透明的PPP市场，财政部于2015年3月搭建了全国PPP综合信息平台，对2014年以来全国所有的PPP 项目实行全生命周期的线上监管。根据对该平台PPP项目库和各期季报的整理分析，虽然PPP模式在市政设施、交通运输、垃圾处理等领域呈现爆发式增长，但在公共图书馆领域的应用却波澜不惊。截至2019年第1季度末，只有8个公共图书馆PPP项目(处于准备、采购、执行和移交等阶段)，基本情况[15]如表1所示。

(1)公共图书馆PPP项目数量少，投资额低。截至2019年第1季度末，全国PPP综合信息平台管理库项目共8，843 个，其中文化类项目共193个，占比2.2%；公共图书馆PPP项目8个，占比0.09%。该平台全部PPP项目的投资总额为134，000亿(元)，每个PPP项目的平均投资额约15亿；文化类PPP项目投资额1，788亿，占比1.3%，平均投资额为9.26亿；图书馆PPP项目投资总额33.8亿，平均投资额4.2亿[16]。

表1 2014-2018年公共图书馆PPP项目基本情况

(2)公共图书馆PPP 模式的运行方式单一。8 个公共图书馆PPP 项目中，7 个采用BOT 模式，1个采用TOT模式。BOT的优势在于：建设新的公共设施，因而增加了公共服务供给；将公共设施的建设和运营捆绑，能够激励社会资本提高公共设施质量，进而提高公共服务水平；社会资本可以利用有限追索权，保持对项目收益的控制，从而获得较高的投资回报率，提高了项目对社会资本的吸引力。当然，BOT模式也有一些缺点，如政府在特许期内对PPP项目的控制力和影响力不够，社会资本在特许期后期可能进行掠夺性经营，致使资产过度贬值等。

(3)PPP项目回报机制一般采用政府付费或可行性缺口补助。8个公共图书馆PPP项目中，回报机制采取政府付费的有3个，采用可行性缺口补助的有5个。公共图书馆向社会公众免费提供基本图书馆服务，决定了社会资本只能通过政府付费的方式收回投资成本并获取收益。但是，在特殊情况下，公共图书馆PPP项目也可采取可行性缺口补助的回报机制，即政府为了减轻财政压力，将公共图书馆配套工程或公共图书馆周边土地的商业开发收益权，连同公共图书馆的投资、建设、运营，一起授予给社会资本，允许社会资本获取第三方收入；在社会资本第三方收费不足的情况下，政府再以财政补贴、股本投入、优惠贷款及其他优惠政策给予经济补助。

(4)PPP公共图书馆项目落地率较低。管理库PPP项目落地率是指“执行和移交”两个阶段的项目数之和与“识别、准备、采购、执行、移交”5个阶段项目数总和的比值。截至2019年一季度末，2014年以来累计落地项目5，541 个，落地率62.7%。193个文化类PPP项目中，落地项目102 个，在全部落地项目中的比重为1.8%，在同类项目中的落地率为52.8%，在全部落地项目中的比重为1.8%，远低于全部项目的落地率62.7%。公共图书馆PPP项目的落地数只有3个，落地率仅37.5%，不仅远低于全部项目落地率62.7%，也低于文化PPP项目的落地率52.8%。这表明PPP在公共图书馆领域的应用尚处于初步阶段，大部分项目仍处于识别、准备和采购阶段，没有落实到社会资本方[16]。

3 推进PPP模式在公共图书馆领域应用的策略

3.1 建立发展公共图书馆PPP项目的正确理念

公共图书馆PPP模式的顺利推行，需要政府和社会资本都秉持发展PPP模式的正确理念。目前各社会主体对PPP 的认知存在诸多不足。首先，受公共图书馆PPP项目不能显著带来GDP的提高等因素影响，不在政府重点考虑的范围之内。其次，许多地方政府只强调PPP模式的融资功能，把PPP模式视为解决财政压力的工具，往往只要求社会资本出资建设公共图书馆，公共图书馆的具体运营仍由政府负责，完全失去我国发展PPP模式的初衷。政府在资源配置中居于主导地位，与社会资本平等合作的契约意识有待增强；加上地方政府主要领导定期换届，而PPP项目的持续时间全部在10年以上，甚至长达30年，经历多届政府，往往会出现下届政府以行政命令随意修改合同条款，甚至单方面终止合同的现象[6]。最后，对不少社会资本来说，追求利润是其参与公共图书馆PPP项目的根本动机，甚至是唯一动机，不愿对读者、社会承担责任，致使所提供的图书馆服务质量低劣。因此，为顺利推进公共图书馆PPP项目，必须树立发展公共图书馆PPP项目的正确理念。政府要充分认识到公共图书馆PPP 项目不仅是一种公共服务的融资模式，也能引入竞争机制以提高图书馆服务的效率和质量，还能明确政府“掌舵而不是划桨”的职能定位；社会资本必须认识到参与公共图书馆PPP项目虽然“盈利不暴利”，但收益稳定、风险较小，而且公共图书馆PPP项目能带来巨大的社会效益，可大力提高社会资本的社会美誉度。

3.2 建立公共图书馆PPP应用政策法规体系

我国已建立PPP模式政策法规和操作规范两个层次的制度体系。首先，国办发〔2015〕42号是PPP制度体系的顶层设计，将PPP提升到前所未有的高度。其次，财政部、发改委作为推广实施PPP模式的主管部门，出台了数十份文件，如财金〔2014〕76号、财金〔2014〕156号、国发〔2015〕51号、发改投资〔2016〕2231号、发改投资〔2017〕1266 号、财金〔2018〕54 号、财金〔2019〕10号等，对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等各个环节的具体操作，包括风险分配、绩效考核、政府付费等都进行了全面规范。但是，由于各种原因，PPP模式在公共图书馆领域的应用还处于探索阶段，没有成熟经验和示范项目可供借鉴，以致作为“指导图书馆、文化馆(站)事业和基层文化建设”主管单位的原文化部在PPP模式已在全国许多公共领域爆发增长的情况下，2017年在《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》[17]中要求“推进PPP在文化领域中的应用，尽快形成一批可复制的示范项目。”因此当务之急，是文化和旅游部或者图书馆协会组织专家，发挥行业优势和专业优势，出台PPP模式具体应用的操作指引，特别是标准化的合同文本，以推进PPP模式在公共图书馆领域的应用。

3.3 提高公共图书馆PPP项目的吸引力

公共图书馆PPP项目吸引力不足，民营资本往往望而却步。首先，公共图书馆服务是纯公共品，社会资本只能以政府付费或可行性缺口补助方式收回成本并获取利润。虽然风险较小，但收益较低，难以吸引社会资本积极参与。比如，全国PPP综合信息平台管理库中“海口市龙华区文化馆、图书馆建设PPP 项目”的投资回报率为5.36%；“库尔勒市民服务中心、图书馆、科技馆PPP项目”的投资回报率为5.5%，与2014年民营企业500强净资产收益率14.04%相比，差距明显，公共图书馆PPP项目对社会资本的吸引力明显不够[18]。其次，与其他领域的PPP项目相比，公共图书馆PPP项目投资规模相对较小，难以吸引实力雄厚的社会资本。在全国PPP综合信息平台管理库中，每个PPP项目的平均投资额为15亿，但公共图书馆PPP项目的平均投资额只有大约4.2亿，不到前者的三分之一。因此，要提高公共图书馆PPP项目对社会资本的吸引力，不仅要适当提高公共图书馆PPP项目的回报率，也要适当扩大公共图书馆PPP 项目的规模。为此，可以采用“打包”形式，将公共图书馆连同周边的商业服务、公共服务收费项目(如停车场、咖啡厅)等一起“捆绑”，让“使用者”承担部分建造运营费用，这样既保证了公共图书馆基本服务的免费提供，又能减少政府付费，缓解政府财政压力，还能扩大公共图书馆PPP项目的规模，使公共图书馆PPP项目具有一定的营利性，从而增强其对社会资本的吸引力。

案例1:浙江省丽水市图书馆新馆建设PPP项目[19]

浙江省丽水市图书馆主体建筑建于1980年代，建筑面积1，149平方米，设施简陋、空间狭小、功能单一，且有安全隐患。为满足市民基本文化需求，缓解政府财政压力，丽水市决定采用BOT模式建设新馆：由政府授予中标的社会资本特许经营权，负责新馆的投资、融资、建设及运营；合作期限为15年，其中建设期2年，运营期13年。2020年丽水市图书馆新馆落成，但由于项目投资额较小，丽水市政府将部分配套服务设施及地下公共停车场的建设运营管理一起打包给社会资本方，收益归社会资本出资成立的项目公司所有，政府方负责监督管理社会资本所提供的服务，同时根据图书馆运营维护的综合绩效评价结果，给予可行性财政补贴。项目期满后，社会资本方应将满足性能测试要求的项目资产和技术法律文件，连同资产清单移交给政府指定机构。

3.4 采取多样化的PPP模式运作方式

目前公共图书馆PPP项目中，除新疆“库尔勒市民服务中心、图书馆、科技馆PPP项目”采取TOT(转让-运营-移交)模式外，其余都采取了BOT模式。BOT模式由于要新建公共设施，增加公共服务供给，能被政府和社会资本同时接受，无疑会成为未来我国新公共图书馆建设最主要的PPP 运行方式。但是，目前对于存量公共图书馆，很少运用TOT(转让-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交)运行方式。TOT和ROT模式通过发挥社会资本资金和运营优势，盘活存量公共设施、形成良性投资循环、降低运营成本、提高公共设施运行效率，因而一直是政府鼓励采取的PPP模式。2017年7月，《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)发布，要求运用PPP 模式，加大存量公共设施的盘活力度。我国现有大多数公共图书馆尤其是县(区)、乡镇(街道)、村(社区)等基层公共图书馆(室)，普遍来说面积较小、馆舍破旧、设备简陋，而且管理薄弱、专业人才队伍匮乏、服务效能差。因此，通过对已有尤其是基层公共图书馆实施TOT、ROT模式，引入社会资本，可以盘活已有的公共图书馆设施设备，解决其建设发展的资金瓶颈，提高其服务能力。

案例2:库尔勒市民服务中心、图书馆、科技馆PPP项目[20]

新疆库尔勒市为了拓宽建设资金来源，提高市政设施运营效率，采用TOT模式，将市民服务中心、图书馆、科技馆用房转让给社会资本方，由社会资本负责其物业管理，包括房屋和设施的维修、养护与管理，环境卫生与绿化管理服务，公共秩序维护，安保，消防，交通等事项。项目回报机制采取可行性缺口补助，即各部门/单位租用市民服务中心、图书馆、科技馆用房，向社会资本方支付租金，社会资本收取租金，并根据提供服务的绩效考核获得政府可行性缺口补贴。项目合作期限21年，其中转让期1年，经营期20年，合作期满后社会资本将资产无偿移交库尔勒市政府。

3.5 培育PPP专业人才

PPP项目全生命周期长，运行复杂，涉及法律、财政、金融、会计、管理、工程、造价、环保等多个领域，需要复合型的PPP专家队伍，但目前无疑非常缺乏这支队伍。此外，PPP项目的落地需要大量有丰富行业经验、实操性强的中介机构和专家的深度参与，但不少专家的知识过于“理论化”，而且很多中介机构主要以撮合交易、完成签约为目标，不会过多关注PPP项目的后期实施、公共利益保护和风险防范，致使项目后期陷入纠纷甚至失败。还有，PPP项目必须建立绩效考核机制，并根据考核结果支付费用，而建立科学、客观的绩效考核机制必须有业内专家的深度参与。但是，公共图书馆领域PPP项目一般由公共图书馆或文化主管部门发起，但这两个机构中较熟谙公共图书馆PPP理念、运行机制和操作模式的专业人才非常缺乏，这也是目前PPP模式在公共图书馆领域相对滞后的重要原因。为此，必须尽快培养公共图书馆领域的PPP专业人才，以促进公共图书馆PPP模式的发展。

4 结语

PPP模式在公共图书馆领域的实用价值和社会价值显而易见，不仅有利于提高图书馆服务的供给水平、管理水平和服务效率，而且有助于推进公共图书馆的社会化发展和满足用户的个性化需要。但其在公共图书馆领域的推广和应用却相对滞后，突出体现在公共图书馆PPP 项目数量少、运行方式单一、投资额和落地率偏低等方面。新形势下推进PPP 模式在公共图书馆的应用，迫切需要尽快建立完善的公共图书馆PPP应用模式制度体系，建立标准化的合同文本，千方百计吸引社会资本参与公共图书馆投资建设运营，因地制宜地采取多样化的PPP运行方式，并尽快培育PPP专业人才。本文对公共图书馆PPP项目中的政府与社会资本合作模式进行了初步探讨，但由于当前我国的公共图书馆PPP项目案例不多，而且大部分还处于采购和建设阶段，尚未进入执行和移交，因此难以从实践上总结公共图书馆PPP项目的经验、优势和不足。这既是本文研究的不足，也是未来的研究方向。