广东公共图书馆法人治理结构改革调查*

徐玉兰，伍德嫦，陈嘉敏

0 前言

公共文化机构建立法人治理结构是国家治理体系现代化的组成部分。2013年11月颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要明确不同文化事业单位的功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制；推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理[1]。2017年3月我国正式施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》第24条规定：“国家推动公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施管理单位根据其功能定位建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”[2]2017年9月印发的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》进一步明确，到2020年底，全国市(地)级以上规模较大、面向社会提供公益服务的公共图书馆，基本建立以理事会为主要形式的法人治理结构[3]。随着国家的强力推进，公共图书馆(以下简称“公共馆”)法人治理结构改革全面铺开。

随着法人治理结构改革的逐步推行，相关研究成为热点。笔者2019年3月在知网上搜索“图书馆理事会”主题，发现相关文献的年度分布为：2013年17 篇，2014年83 篇，2015年128 篇，2016年111 篇，2017年89 篇，2018年75篇。这些研究集中于法人治理概念、结构体系、理事会运行、案例研究等方面。我国对图书馆法人治理研究始于2007年，阮胜利[4]、蒋永福[5]阐述了图书馆治理的概念和内涵，肖容梅[6]、王冬阳[7]分析了图书馆理事会的性质、框架和职能，以及理事会与管理层的关系。2010年起，学者们开始研究国外图书馆的法人治理实践，冯佳[8-9]、蒋永福等[10-11]、金武刚等[12-13]介绍了美、韩、英、新等国的图书馆实践案例，为我国公共馆法人治理结构改革提供借鉴。2014年起，随着我国公共文化机构法人治理结构改革试点的开展，开始出现公共馆法人治理结构改革现状、试点案例等研究。这些研究大多选取一个或几个有特色的公共馆进行分析，缺乏对一省情况的全面掌握。为此，本文通过摸查广东公共馆法人治理结构改革的进度、现状、运行、问题及愿景，梳理广东公共馆法人治理结构的实践经验，为深化法人治理结构改革提供参考。

1 研究设计

(1)调研目的。广东各地在法人治理结构改革过程中做出了不同探索，个别地区出台了配套政策，在理事会的组成架构、运作方式、监督和激励上也各有创新。数年改革是否达到预期的效果？发展现状如何？通过调查全省省、市、县三级公共馆的法人治理结构改革工作，文章分析不同层级、不同地区公共馆在理事会改革中的特点，发现问题，提出法人治理结构改革的思路，让改革能更持续有效地发挥作用。

(2)调研方法。2019年5-10月，课题组展开调查：一是问卷调查；二是实地访谈，通过梳理回收的问卷、文献调查和日常工作中掌握的情况，选取部分具有特色或亮点的图书馆进行深入访谈；三是电话查核，对回收的调查问卷中部分答案有逻辑漏洞或真实性有疑问的，通过电话沟通进行核查。

(3)问卷设计。调查问卷旨在摸查广东省内各级公共馆是否已完成法人治理结构的搭建。针对已成立理事会的公共馆，课题组设计了以单选题和多选题组成的封闭式问题16题，以及问答形式的开放式问题4题，围绕法人治理结构改革的基本情况、激励约束机制、当地政府出台的具体政策措施、理事会运行成果及其对图书馆发展的影响等进行调研。

(4)样本情况。面向全省省、市、县三级公共馆下发《广东省公共图书馆法人治理结构改革现状及问题调查问卷》，共发放141份，回收140份，有效答卷139份。实地调研广州图书馆等5个馆，电话访谈东莞图书馆等23个馆。

2 广东公共图书馆法人治理结构改革的基本情况

2.1 改革实践

广东公共馆法人治理结构改革起步较早。2007年深圳图书馆被深圳市列入适宜组建理事会的10个事业单位之一，启动法人治理结构试点工作。2010年底，深圳市文体旅游局举行深圳图书馆理事会揭牌仪式，开启广东公共馆法人治理结构改革大幕。随着十八届三中全会全面深化改革总体部署的出台，广东从省级到地市级、再到县区级的公共馆先后迈出了改革步伐。

(1)理事会组建情况。截至2019年10月，在全省141个县级以上公共馆(含3个市级少儿馆)中，71个组建了理事会，超过一半。在市级馆中，已组建理事会的17个(含深圳少年儿童图书馆、湛江市少年儿童图书馆)；未组建理事会的7个，分别是广州少年儿童图书馆、珠海市图书馆、韶关市图书馆、清远市图书馆、揭阳市图书馆、汕尾市图书馆、阳江市图书馆。

表1 广东各级公共图书馆理事会组建情况

广东公共馆理事会的组建序时变化见图1。2010年深圳图书馆率先建立理事会；2012-2015年组建理事会的公共馆数量逐年上升，2015年达到峰值。2014年文化部就公共文化机构法人治理结构试点做出安排，广东随即开展省级试点，掀起公共馆法人治理结构改革热潮。2014-2015年有39个公共馆组建理事会，约占已组建理事会的55%；2016-2018年组建理事会的公共馆数量有所下降；2019年随着广东省委宣传部等七单位出台《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的工作方案》，组建理事会的公共馆数量趋于上升。

图1 广东公共图书馆理事会组建的序时变化情况

(2)理事会架构及成员概况。在公共馆理事会中，3个是“图书馆总分馆联合理事会”，其余为“单独理事会”；理事会成员由政府有关部门代表、社会公众代表、本馆代表组成。如图2 所示，40.70%公共馆理事会中，社会公众代表占优；19.77%公共馆理事会人员构成采取“三三制”模式(即政府有关部门代表、社会公众代表、本馆代表人数为1∶1∶1)。如图3所示，在公共馆理事会中，由政府相关部门代表担任理事长的占60%；本馆代表担任理事长的占37.14%；由社会代表担任理事长的占2.86%。理事会每届任期2-5年，多为3年或5年。如图4 所示，51.43%公共馆理事会每届任期为3年，34.29%为5年，12.85%为4年。

图2 广东公共图书馆理事会人员构成

图3 广东公共图书馆理事会理事长来源分布

图4 广东公共图书馆理事会任期情况

(3)理事会运行情况。广东公共馆理事会基本实现运行规范有序，能每年定期召开理事会会议。半数公共馆理事会或监事会对管理层执行理事会决策有监督或制约措施，近30%已组建理事会的公共馆对理事履职有制约机制，包括举办单位对理事进行年度考评、理事会对理事进行年度考评、决策失误追究机制、理事工作反馈机制等。调查问卷反馈显示，57%理事会的理事参与图书馆业务的热情很高，积极参加理事会会议；38%理事会的理事关心图书馆业务，但由于理事本职工作繁忙，组织理事会会议比较困难。理事参与图书馆工作的方式主要包括提供有价值的信息和建议、宣传图书馆、参加会议、参加志愿活动等(见图5)。大部分馆认为法人治理结构改革达到预期效果，其中认为改革促进图书馆业务创新发展的最多，其次是推动了图书馆人事管理体制创新；也有21 个已组建理事会的公共馆认为，理事会运行效果一般，基本没有发挥作用。

图5 广东公共图书馆理事会运行效果

(4)理事会运行的地方特色。根据广东公共文化机构法人治理结构改革的总体思路，经各地公共馆的探索，逐渐形成紧贴政策、各具特色的总体格局。整体来看，各地在推进公共馆法人治理结构改革中，注重加强党的领导，落实意识形态责任制。在已组建理事会的公共馆中，由党组织书记担任理事长或副理事长的达65%(见图6)，超过三分之一理事会采取“双向进入、交叉任职”的配备方式；对涉及机构改革、发展与稳定和事关职工切身利益的重大事项，经党组织讨论同意后，提交理事会作决定，确保重大决策方向正确。

深圳市福田区图书馆等探索建立图书馆总分馆联合理事会。图书馆总分馆联合理事会是全区公共馆的决策监督机构，负责确定全区公共馆发展战略和规划，对区、街道、社区等三级公共馆的经费预算、重大运营事项和重点活动项目进行决策，对各馆运营进行评估考核，形成“理事会+总分馆”治理模式。福田区在全区公共馆理事会框架下，理顺街道、社区馆的用人、运行、管理机制，整合全区公共馆人、财、物资源，实现总分馆“五统一”(即文献资源统一采购、统一编目、统一配送、通借通还和人员统一培训)。

图6 广东公共图书馆党组织书记在理事会中的任职情况

部分馆组建了无政府有关部门代表的理事会。比如，佛山市图书馆理事会的15 名成员，无一人在政府机构任职，理事会由党代表、人大代表、政协委员、学科专家代表、媒体界代表、企业界代表、异地务工人员代表、读者代表以及图书馆代表组成，形成了公众参与的多元治理结构。佛山市文广新局对理事会充分放权，将图书馆业务绩效考核权、年度财政预算计划审批权、班子任免建议权、中层竞岗制度审批权、总体发展规划权等五大权力悉数让渡，激发公共馆发展内生动力和发展活力。

2.2 发展趋势

近年广东公共馆理事会呈现出政府部门对公共馆从“重决策”到“重监管”的转变，以加快实现法人治理结构改革“政事分开、管办分离”的初衷。

(1)监事作用逐渐得到重视。在广东公共馆理事会中，9个设立监事会，6个设立独立监事，大部分是2016年后组建或重新组建的理事会。比如，2016年广州图书馆组建第二届理事会时增设1名监事，2018年组建的佛山市图书馆理事会成立了由佛山市文广新局、财政局、机构编制委员会办公室指派人员担任成员的监事会，2019年组建的湛江市图书馆、梅州市剑英图书馆、深圳市坪山区图书馆理事会均设立独立监事。监事列席理事会会议，有权对理事会的运作进行监督并提出建议。

(2)多元共治模式开始转变。法人治理的多元共治模式出现政府代表逐渐减少、社会公众代表逐渐增多的趋势。2012年7月组建的广州图书馆第一届理事会设15名理事，由政府、社会以及图书馆三方代表构成，每一方代表均为5 名；2016年9月组建的第二届理事会由政府部门代表3名、社会公众代表7名、本馆代表5名组成，社会方代表所占比例扩大，政府方代表的比例有所减少。2014年7月成立的深圳市福田区公共图书馆第一届理事会由15名理事组成，社会公众代表占80%；2017年9月成立的第二届理事会由13名理事和3名顾问理事组成，社会方代表占比达81%，顾问理事为增设。2018年组建的佛山市图书馆理事会，社会方代表比例也接近80%。

3 存在问题

3.1 改革步伐不一，呈不平衡状态

广东公共馆法人治理结构改革探索9年来，各地发展呈不平衡状态，既表现为区域整体不平衡，也表现为同一区域各地发展不平衡。如表2所示，截至2019年10月，珠三角71.93%公共馆成立了理事会；粤北、粤西不到50%公共馆成立了理事会，粤东仅26.09%公共馆成立了理事会。而在珠三角，珠海从市级馆到县区级馆均未成立理事会；在粤北，河源各级馆100%成立理事会，梅州是66.7%，云浮是33.3%，韶关是10%，但清远从市级馆到县区级馆均未成立理事会；粤西、粤东也有类似情况。主要原因，一是区域经济发展不平衡；二是政府部门的重视程度、推动力度不一；三是图书馆改革动力不同。调研发现两种截然相反的思路：部分馆认为改革可以带来新血液新思维，即便主管部门没有硬性要求，也主动改、争取改；个别馆则担心改革冲击，害怕增加多头决策风险，于是拖延改、抗拒改。这体现出改革受管理层主观影响较大，也反映了对改革成效的信心不足。

表2 广东各区域公共图书馆理事会组建情况

3.2 理事会决策权未完全落地

从理论层面和政策层面，建立以理事会为决策监督层及其领导下的管理层为主要架构的事业单位法人治理结构是改革要求。调研发现，在广东公共馆法人治理结构改革中，受体制架构等因素影响，理事会的作用更多体现在建言献策、宣传推广等方面。

(1)体制架构制约。图书馆成立理事会后，理论上上级主管行政部门决策应改为理事会决策。但在实践中，上级主管部门和理事会存在职能重叠交叉情况。现行的事业单位财政、人事管理体制限制了理事会的决策权，推行事业单位法人治理结构改革以来，不同层级的政府部门虽相继出台扶持政策，但在执行中难以真正落地。

(2)未形成理事会决策支撑体系。调研发现，广东公共馆法人治理结构改革的配套制度、决策保障机制、决策监督机制还处于起步阶段。从表3可看出，相比于搭建法人治理框架，理事会的配套制度建设滞后。在已开展改革的71个公共馆中，仅有11个(占15.5%)制定了年度报告、信息披露、财务审计、绩效评估、决策失误等相应的理事会配套制度。

表3 广东公共图书馆理事会决策支撑体系建设情况

广东公共馆理事会的成员基本来自政府部门、社会公众和图书馆，非图书馆行业人员占大多数，由“外行人”组成的理事会怎样对专业性强的事业作正确决策呢？在发达国家，一般通过设立文化决策委员会作为公共文化服务的决策机制[14]。借鉴这一做法，公共馆理事会应以专业咨询委员会辅助决策为决策保障机制，引入行业专家、资深读者等作为专业咨询委员会成员，为理事会决策提供参考咨询意见。由表3可知，健全理事会决策保障机制还没引起足够的重视，仅9个馆设立了专业咨询委员会作为理事会的专门工作机构。

公共馆理事会的定位是决策和监督机构。设立监事会(或独立监事)、完善理事会内部监督是加强社会监督、拓展社会公众参与图书馆运作和监督的渠道，是建立内外结合的监督新机制，以及监督理事会正确决策和推动管理层落实决策、实现高效管理运营的手段。由表3可看出，广东78.9%公共馆的理事会未建立监事会(或独立监事)。

3.3 理事履职机制不完善

(1)理事履职时间少、形式单一。绝大部分理事履职时间较少，参与图书馆管理的形式单一，主要通过参加理事会会议为图书馆建言献策、发挥作用。在已成立理事会的71 个公共馆中，24%每年仅召开1 次理事会会议；10%少于1次；调研还发现，极个别馆在成立理事会后再也没有召开理事会会议。公共馆理事会成员来自社会各界且大都在本行业有一定影响力，担任图书馆理事均为非受薪兼职，本职工作非常忙，抽空参加理事会会议不易，对理事会履行决策和监督职责带来一定影响。

(2)理事履职缺乏考评和表彰。在71个公共馆理事会中，对理事履职实行年度考评和表彰的均不到10%。实行理事履职年度考评的7个公共馆，均仅以有否参加理事会等为依据进行简单考评。其中，深圳市盐田区图书馆、河源市和平县图书馆由理事会对理事进行年度考评；佛山市顺德图书馆等则由举办单位对理事进行年度考评。建立理事荣誉表彰制度的5个馆，均为举办单位每年度对履职理事给予荣誉表彰。

3.4 法人治理结构改革宣传不够

2019年12 月，笔者在互联网搜索和浏览广东公共馆理事会相关信息，发现已成立理事会的71个馆中50个设有官方网站。在这50个馆的官网上能搜索到该馆章程(或理事会章程)的只有9个，覆盖率18%；在官网中报道该馆理事会活动或信息的仅有14个，覆盖率28%。在举办单位官网中有报道或推介所辖公共馆理事会活动、信息的仅24个，覆盖率33.8%。另外，除广东省立中山图书馆、广州图书馆等少数馆有印制专门推介理事会的宣传资料外，绝大部分馆理事会编撰的文字材料局限于章程、会议纪要等规范性文本。由此可见，广东大多数公共馆及其举办单位对法人治理结构改革的宣传意识不强，对理事会运行成效的宣传缺乏重视。

4 广东公共图书馆法人治理结构促进策略

4.1 加强党的领导

(1)明确党建责任。事业单位章程是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。调研发现，公共馆在章程中有专门章节阐明党建责任的不多，对如何确保党组织在法人治理结构改革中的领导地位也欠具体描述。因此，建议硬性要求在章程中突出党建责任，特别是对党组织的地位、党组织在重大决策、党风廉政建设、选人用人等方面的职能加以明确。

(2)完善双向进入、交叉任职机制。《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》提出“双向进入，交叉任职”[3]，但如何实现这一要求，没有具体描述。目前馆长一般为理事会当然理事。但对书记与馆长分设的单位，书记是否进入理事会，没有明确要求。建议明确党组织负责人作为本单位的当然理事。设立监事会的图书馆，纪委书记(纪委委员)也可按照有关程序进入监事会。

(3)强化监事的监督作用。监事会(或独立监事)是法人治理结构改革的重要组成部分。监事会负责对本单位的财务以及理事、管理层人员履行职责的情况进行监督。法人治理结构改革下加强党建工作，就必须强化监事会的监督作用。虽然有越来越多的公共馆重视监事的作用，设置独立监事或监事会，但政策上并没有强制性规定，仍然有很多图书馆理事会没有设置，一定程度上出现了对决策层和管理层内部监督的缺失。建议把监事作为法人治理结构改革的必然机构，向举办单位负责，负责监督决策层和管理层的履职情况。

(4)丰富基层服务型党组织建设手段。改革后的公共馆，在丰富基层服务型党组织建设上可借助外部理事大有可为。比如，服务对象代表进入决策层，便于基层党建沟通群众、服务群众，宣传和推广党的政策。外部理事来源广泛，可促进不同类型基层党组织之间的交流学习，双方可从实际出发探讨党支部间结对共建的新途径，通过学习研讨、联系互访、志愿服务、文体联谊等途径和方式开展共建活动，发挥基层党组织的作用。

4.2 探索总分馆型和联合型理事会

广东公共馆理事会以单独型理事会即一馆一理事会为主。建议扩大社会参与度，探索纵向的总分馆型理事会和横向的公共文化机构联合型理事会。

在纵向上，深圳市福田区图书馆、盐田区图书馆和汕头市龙湖区图书馆实行总分馆型理事会，把法人治理结构改革和总分馆制度改革结合起来，吸纳镇街代表加入理事会，把分馆选址、资源调度等交由理事会决策。这样，既可以充实理事会的决策职能、保证决策的权威性，扩大理事会知名度，也可以通过理事会实现公共馆与不同社会力量的合作，进一步实现利益相关方的共同决策。

在横向上，理事会可以考虑向文旅融合方向发展或与其他公共文化机构组成联合型理事会。公共馆拥有丰富的旅游文献信息资源，在旅游信息服务方面有较大空间。利用法人治理结构改革的架构优势，在理事会下设立文旅融合专业咨询委员会，广泛邀请旅游行业专家、旅游达人等参与，为公共馆的旅游信息服务提供专业意见，在充分发挥图书馆专业优势下实现文旅融合。

4.3 建设专业咨询委员会

广东公共馆理事会中，有9家设置专业咨询委员会，取得一定的成果。在理事会架构下建设专业咨询委员会，可实现以下几项功能。一是辅助理事会决策。理事代表大部分是非图书馆领域的政府代表或社会公众，既要保证决策专业性，又不能仅听取管理层的“一面之词”，咨询委员会的意见就显得尤为重要。理事会可根据本馆特色，在资源建设、读者服务、阅读推广等方面成立专业咨询委员会，辅助决策。二是宣传法人治理结构改革。成立不同的咨询委员会，以理事会名义开展论坛、讲座等活动，能扩大理事会的知名度与影响力。三是为物色理事人选提供桥梁。调研中，一些图书馆表示个别理事对参与理事会工作热情不高，曾出现因多次缺席会议而被除名的情况。成立咨询委员会，能发现对图书馆事业有持久热情的社会人士，为更广泛地物色理事人选打下基础。四是丰富法人治理结构改革的内涵和外延。法人治理结构改革的本质是让利益相关方加入决策层，实现多元共治。但理事会受到人数限制，对利益相关方的吸纳能力有限。专业咨询委员会的主要职能是为理事会决策提供专业意见，并在意见拟定的过程中更广泛地接触社会公众，收集社会意见。此外，由于理事会的决策权有明确的职能范围，成立专业咨询委员会，管理层可以把非理事会决策职能范围的内容纳入咨询范围，扩大理事会改革外延。

4.4 完善理事考核激励制度

《中华人民共和国公共图书馆法》第12条规定：“对在公共图书馆事业发展中作出突出贡献的组织和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。”[15]这为理事的荣誉授予提供了法理依据。理事是公益性非受薪职位，要吸引社会公众参与理事会工作，且维持其在任期内热情不减，除依靠理事个人对图书馆事业的热忱外，也应建立理事荣誉制度。广东内仅有5个公共馆实行理事荣誉授予制度。完善理事荣誉制度，应与理事考核评价制度建设同步进行。评价考核结果是荣誉激励授予的依据，荣誉激励也反过来为评价考核提供佐证。对理事会以及理事的监督评价应由举办单位负责。建议国家文化和旅游部尽快出台关于理事考核评价的指导意见，再由各省市出台具体考核办法。在考核结果的运用上，政府代表和本馆代表的考核结果应能反馈到本职工作的考核，加大理事考核的影响力。

4.5 权责清单明细化

公共馆理事会制度建设走向规范化和专业化，首先体现在权责清单的明细化、具体化上。《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》提出明确相关方的职责[3]，但具体到哪个层面需要更为明确的表述。以人事权为例，目前广东各地文旅部门作为举办单位，既有向理事会下放提名权，也有下放审议权，还有下放任免权。虽然这是各地根据自身实际，在党管干部的前提下做出的探索，但各地做法不统一。这些干部在不同领域不同层级之间调动，容易与不同地区组织部门的规定产生冲突，增加协调成本。建议由国家统一明确理事会的权责清单，促进理事会决策职能的充分实现。

5 结语

公共馆法人治理结构改革是新时代环境下公共文化体制机制改革创新的要求，也是构建现代公共文化服务体系的重要任务之一。我国开展公共馆法人治理结构改革时间尚短，相关探索还在继续。广东作为改革开放的排头兵、先行地，在公共馆法人治理结构改革实践中取得了诸多成果，也存在一些亟待突破的问题，期望各地政府、公共馆、社会公众共同努力，重点解决发展不平衡、理事会决策权未能完全落地、理事履职机制有待完善等突出问题，建立起贴合国情、省情的公共馆法人治理结构。