整体性何以弥合碎片化：机关事务治理的现代化思路

2020-08-10李雪松

领导科学论坛 2020年2期

李雪松

摘要：“碎片化”是机关事务治理现代化面临的现实困境。我国机关事务治理呈现出治理功能“碎片化”、公共利益“碎片化”、公私关系“碎片化”、法治建设“碎片化”的现实样态。基于整体性治理的有益思路，在数字时代中国“互联网+”的表征之下，“互联网+机关事务”提供了一种机关事务整体性治理的数字化碎片弥合机制。为推进机关事务整体性治理，该机制着力于深化主体性整合的结构功能变革、跨部门协同的协同互动机制、数字化协同的技术应用创新、法治化整合的法治体系建设，从而实现从“碎片化”到“整体性”的跨越。這一研究不仅对机关事务“碎片化”治理具有解释力，也对推进新时代机关事务治理现代化有所贡献。

关键词：碎片化；整体性；机关事务；整体性治理；数字化

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）03-0050-（10）

How The Holistic Nature Bridges Fragmentation： The Modernizing Way of the Government Affairs Governance

LIXuesong

Abstract： "Fragmentation" is a realistic dilemma faced by the modernization of government affairs.The governance of government affairs in China has presented the reality state of "fragmentation"of governance functions，"fragmentation" of public interests，"fragmentation" of public-private relations，and"fragmentation" of the rule of law. Based on the beneficial ideas of holistic governance，under the characterization of"Internet +" in the digital age，"Internet + agency affairs" provides a digital fragmentation mechanism for the overall governance of agency affairs.In order to promote the overall governance of government affairs，efforts are made to deepen the structural and functional changes of subjective integration，inter- departmental collaboration and interaction mechanisms，digital collaborative technology application innovation，and the integration of rule of law to build a rule of law system，thereby achieving the transition from "fragmentation" to "integrity" leap.This research not only has an explanatory power to the "fragmentation" governance of government affairs，but also contributes to the modernization of government affairs governance in the new era.

Key Words： fragmentation；integrity；agency affairs；holistic governance；digitizing

一、问题的提出

机关事务工作是党和国家治理工作的一项重要内容。机关事务治理体系是国家治理体系中为外部职能体系提供运行保障的内部支持体系，国家治理现代化呼唤着机关事务治理体系创新。推进机关事务治理现代化，使制度更加成熟定型，是机关事务管理体制改革的必然选择。在党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》指引下，新组建的退役军人事务部、国家医疗保障局、国家国际发展合作署等部门由国家机关事务管理局按照统一项目、统一标准、经费归口、资源共享的原则，统一提供包括办公用房维护、物业管理、公务用车服务、办公设备配备等4大类16个事项的服务[1]。这意味着本次机构改革在优化国家机构组织设置和组织形态的同时，也在尝试探索新的国家机关运行保障体制。机关事务的政治功能就是要确保各级党政机关高效顺畅运行，以积极履行职责，服务管理社会[2]。国家机关事务管理局是国务院管理中央国家机关事务工作的直属机构，成立于1950年12月，原名中央人民政府政务院机关事务管理局，自成立起下设总务、财务、供给、交际、人事、警卫、生产等机构和机关生产实体，代表着政务与机关事务正式分离，机关事务工作自此步入制度化轨道。机关事务治理体系在之后近70年的历史变迁中日趋完备。“怎样做好国家治理体系和治理能力现代化下的机关事务工作”是新时代国家治理不可回避的现实问题。由于受到主客观多方面因素的影响，机关事务部门以及其他治理主体在价值理念、机构设置、运行机制方面分散交叉上的问题凸显。尽管历经多次机构改革，机关事务治理的“碎片化”一直是困扰机关事务治理效能发挥、影响公共服务水平提升的一个重要的体制性问题。这直接影响机关事务治理中政策目标的实现程度，在一定程度上限制了治理效应的最大化。

机关事务属于公共管理的研究范畴，国内学界对机关事务的理论研究相对滞后于机关事务实践。近年来，随着全国各地机关事务管理局的成立，机关事务研究引起了学界的关注，代表性研究如下：陈庆修（2017）在历史发展脉络中说明机关事务涵义，从历史演变规律中审视机关事务发展趋势[3]；陶雪良（2018）探讨了机关事务工作的高质量发展这一论题[4]；王浦劬（2018）对党的十八大以来省级机关事务管理体制改革的发展及其思考[5]；尹兴（2018）从大与小、单与多、统与分、权与法、稳与进五个层面的关系问题探讨了机关事务治理体系和治理能力现代化[6]；朱春奎（2019）立足上海样本，对机关事务治理现代化的成效、挑战与对策进行了系统分析[7]。总体来看，现有文献对机关事务治理局限于宏观、系统的学术研究，“碎片化”的相关研究有待进一步深入。由于我国机关事务曾长期被视为行政工作的附属品，机关事务组织功能遵循着隔离拆分、本位主义和管理驱动的行动逻辑，致使机关事务工作呈现一些治理资源整体效率低下的“碎片化”困境。这使得有效整合孤立、分散的机关事务治理资源，提供更完备、全面、无边界的机关事务整体性治理成为可能。本研究选取我国机关事务治理“碎片化”为研究样本，引入整体性治理的分析范式，全景式地解读我国机关事务治理的现实样态，并以“互联网+机关事务”为技术支点，尝试建构起从“碎片化”到“整体性”的分析框架，以期走出机关事务治理的“碎片化”困境，促进新时代机关事务工作高质量发展。

二、“碎片化”：机关事务治理的现实样态

在機关事务治理现代化的命题之下，机关事务治理组织间关系呈现破碎与分裂的状态，影响了机关事务的治理成效。从社会传播语境的传播学领域扩展到政治、社会和技术领域的“碎片化”话语，能够有效地诠释治理主体相互独立、治理政策实施散乱、治理目标背离初衷等现象

（一）治理功能的“碎片化”：“多头管理”裂解“治理功能”

我国的党政机关以官僚制为设计原则，以功能划分为标准，体现为条块结合的形式。这一体制具有分工明确和运转高效的优越性，但也呈现出政府服务依赖各个职能部门的“碎片化”表征。“官僚体系内部亦会不断地再分工及更专业化发展，进而形成官僚体系内部的隔阂，各机关组织朝向分离方向发展，组织关系便呈现‘碎裂化的状态，‘韦伯式问题便导向碎裂化问题。”[8]就机关事务管理职能而言，一些地方由机关事务部门对后勤事务实行统一管理；一些地方将基建、采购、安保等业务划归不同部门，拆分了后勤职能；一些后勤部门仍然充当运动员和裁判员的双重角色，全面负责本单位后勤等相关事务的规划、服务和监督，由此带来机关事务治理资源浪费的弊端。系统性、整体性、协同性是治理功能的本质特征。现阶段，机关事务部门之间协调困难，整体效能低，发改委、财政、国土、城建等部门与机关事务部门的职能重叠，大量的部门壁垒使得政策目标与手段相互冲突，分布于各部门的机关事务治理具有明显的分散性和不连贯性，从而导致“功能裂解型治理”。诸如公务用车、办公用房用地、公共机构节能、资产管理、经费管理、政府采购等多种项目及资源配置，基本由各单位不同的部门负责，呈现一种“碎片化”状态，极易引发权责分散、政出多门、协调困难等问题，造成公共资源的置换和浪费。

（二）公共利益的“碎片化”：“部门本位”俘获“部门协同”

公共利益的“碎片化”是机关事务治理中部门本位的表体，其根源在于部门之间信息和资源共享存在梗阻，存在“权力部门化、部门利益化、利益集团化”的现象。“部门本位”以部门利益为核心，各部门往往被自身利益“俘获”，满足于自给自足的机关事务治理模式。正是由于分属于内外向度的机关事务职责和公共服务职能交织，衍生出“公共资源部门化、部门利益私人化”的现象。《深化党和国家机构改革方案》提出一系列的重要改革目标，意在深触根本，破解部门利益之题。然而，公共利益的整体实现缺乏组织保障，机关事务部门缺乏竞争和服务意识，“等靠要”思想仍然存在，后勤服务供给与党政机关的需求脱节。在各部门办公用房、公务用车、机关食堂等后勤资源配置上，由于利益分化造成部门保护主义严重，后勤资源闲置与短缺状况并存，各部门的服务数量和质量也不尽相同。以办公用房为例，党的十八大以来的高压态势，基本解决了办公用房超标准使用的问题，但办公用房的管理运行仍不规范，人为变通空间较大，办公用房成本难以测度，部门利益阻碍了部门之间办公用房资源的调剂和统一管理。各部门为了追求更好办公环境的部门，具有经济理性的“官僚”难免追求享乐，自觉或不自觉地相互攀比，往往组建维护本部门利益的物业部门，用纳税人的钱追求部门利益最大化，缺乏成本和效益观念，资产占用苦乐不均，机关事务行政成本居高不下。

（三）公私关系的“碎片化”：“全能主义”抵触“公私合作”

公私关系的“碎片化”表现在机关事务治理中公私合作伙伴关系的割裂上。我国机关事务管理以“后勤服务”为主要表现形态，其治理模式为“单位办后勤、后勤办社会”。随着20世纪80年代以来机关事务服务社会化改革的深入推进，尤其是党的十八大以来，党中央、国务院多次明确要求加大政府向社会力量购买服务的力度，引入事务性管理服务的竞争机制，但易被歪曲为支配与被支配的关系。目前，机关事务管理人员队伍结构不合理，缺乏会技术、善经营、懂管理的高层次人才，难以履行好科学购买服务的职能，容易产生决策风险和管理风险。机关事务服务社会化改革有效拓展了服务业发展的市场空间，但由于机关事务工作繁琐、涉及面广，公私合作缺乏规范的制度约束，缺乏精细化、专业化的管理方式，导致听取汇报、现场考察、年度评估成为后勤服务管理的“常规路径”。机关事务治理制度约束的不完备致使合作过程混乱，机关事务的公私合作项目信息不及时、不准确，一些机关事务部门的信息管理系统，仅限于发布日常“服务动态”，信息管理是单向、静态的；局限于本地企业，市场主体、非政府组织和公民个人等力量参与后勤服务供给的意识薄弱，导致出现机会主义，同时逐利动机和监督漏洞使得后勤服务供给主体经常发生轮流中标的共谋，加剧了公私关系的“碎片化”。

（四）法治建设的“碎片化”：“路径依赖”阻碍“法治步伐”

我国的机关事务工作曾长期处于无法可依的状态，当前指导和规范机关事务工作有《机关事务管理条例》（2012）、《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013）、《公共机构节能条例》（2017）三部行政法规。这些法规赋予了机关事务部门的职能定位和“主管本级、指导下级”的法定职责，为机关事务工作从“具体做事务”向“统筹管服务”转变提供了政策导向。机关事务治理在取得一定法治建设成效的同时，存在明显的“路径依赖”，具体表现在以下三个方面：一是立法权力的“碎片化”。近年来，国管局等部门在公务用车、办公用房、住房保障、节能节约、国有资产、公务接待等领域制定了一系列法规制度，各省市根据实际需要制定了各自行政区划内的地方条例，但因法律位阶较低致使约束力不足，影响机关事务治理的标准化建设。二是执法权力的“碎片化”。国家法治的整体状况很大程度上取决于地方法治建设的综合水平。当前地方法治建设水平未能适应法治政府建设的需要，机关事务法制体系尚不完备，在执行过程中还出现了变通执行、选择执行、象征执行等现象。三是法律条文的“碎片化”。机关事务标准和规章制度是机关事务治理的重要工具，机关事务工作在实际运行中缺乏统一标准和规范流程，经费预算机制与财政管理体制不匹配、不协调，难以达到建立公共财政体制和党政机关自身建设的要求。同时，由于以实物定额和服务标准、机关资产配置标准为重点的制度标准体系尚未建立，机关事务治理经常无章可循，存在诸多法律真空地带。

三、“逆碎片化”：一个机关事务整体性治理的分析框架

机关事务治理的“碎片化”，亟待引入一种整体性治理的思维，以数字化手段与信息技术为核心的新兴科技加快融合与剧变创新。“互联网+机关事务”成为智慧机关建设的驱动引擎和治理技术，并且是一种重塑机关事务整体性治理的“逆碎片化”的有效途径。

（一）整体性治理：弥合“碎片化”样态的新范式

整体性治理（Holistic Governance）是在“碎片化”治理基础上发展起来的公共治理理论的最新发展。作为一种旨在提供无缝隙的整体型服务的政府治理模式，是运用协同治理理论和整体主义思维方式回应“碎片化”困境与问题的一种表现。20世纪90年代中后期，英国学者佩里·希克斯指出，“整体性治理以整体性价值、功能性整合为核心观点，以全方位、多层次的合作与协同为路径，以协同与整合为主要方法”[9]。整体性治理强调跨界协同、多元共治和网络化运作[10]，通过横向和纵向实现预期目标，通过整合治理层级、治理功能和公私部门来统筹资源，提倡利用数字化手段与信息技术，建立跨界的治理结构，促进不同利益主体协同合作，为用户提供无缝隙服务[11]。由上观之，整体性治理理论本身试图萃取新公共管理理论的效率主义和民主行政理论公平至上的精髓，使工具理性和价值理性在治理过程中相得益彰。从工具理性层面看，协调和整合是整体性治理的核心要义，旨在通过数字化手段和政策协同，协调、整合“碎片化”治理的各种关系，提供无缝隙的公共服务；从价值理性层面看，整体性治理逐渐向治理的本质回归，重构了公众在治理体系中的主体地位。

整体性治理语境下，治理的最高境界是为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，整合是核心机制。近年来，中国机关事务治理更加突出高质量发展，因此机关事务治理理念强调多方参与、共同治理等核心理念。基于整体性治理的有益思路，从机关事务的“碎片化”样态出发，提出机关事务整体性治理的基本框架，包括以下四个方面：一是治理功能的整合。按照有机统一原则整合治理职能，合并重组职能相近的机关事务机构，成立机关事务管理部门，整合机关事务政策的制定、执行、评估、终结等全部流程，完善行政运行机制。二是部门协同的整合。健全机关事务部门与其他党政部门之间的协调配合机制，切断部门利益赖以实现的链条，实现需求部门和供给主体之间的无缝隙对接。三是公私关系的整合。实现机关事务合作的“跨界性”，整合公私部门统筹资源，政府与市场、社会多元主体广泛合作，提高机关事务部门的统筹能力和运作效率。四是法治建设的整合。法治建设是一项复杂的系统工程，系统、全面地审视机关事务工作，在机关事务治理体系中植入法治“芯片”，明确其行动边界和治理标准，为机关事务的整合与协同提供充足的法律保障。

（二）“互联网+机关事务”：机关事务整体性治理的数字化手段

整体性治理通过数字化手段和政策协同，协调、整合以往“碎片化”治理的各种关系来提高治理的效率，更好地解决公众最为关心的服务问题[12]。数字时代的机关事务治理涉及诸多条线和模块，治理系统与外界存在实时互动是一项数字化、智能化和融合化的操作路径。为实现机关事务整体性治理，在万物互联的“互联网+”技术背景下，政府应借助“互联网+”时代的大数据、云计算、移动互联网等信息技术手段独辟蹊径，把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，产生化学反应、放大效应[13]，为整体性治理从理论走向实践提供技术支点：依靠大数据可以掌握公众的差异化需求，实现面向社会公众的“个性化”互动服务；依靠云计算可以搭建政务服务平台，实现面向政府各职能部门的“统一平台”信息资源的互通与共享；依靠移动互联网可以提供在线政务信息发布和公众便民服务，实现面向公众的“一站式”服务供给和政府内部系统的“一体化”运行机制[14]。在数字化、网络化、智能化为主要特征的“互联网+”时代，进一步深化机关事务的整体性治理，促使整体性弥合“碎片化”。

“互联网+本行业”是数字时代我国经济社会的转型升级之路。2018年5月，国管局印发《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》（国管办〔2018〕116号），要求增强运用互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术能力，推进“互联网+”深度融入机关事务工作，理顺优化职责体系和业务流程，实现“互联网+机关事务”[15]。在分析机关事务治理的数字化事例中，“互联网+”在拓展多层面的连接性和創新内容形式与讲述方式上拥有不可比拟的优势，也将为所有跨界的治理参与者“赋能”。因此，“互联网+机关事务”是机关事务部门运用数字化手段对管理、服务和保障内容所做的必要调整（如图1所示）。机关事务事项通过智能终端识别、整合数据，借助线上服务软件与平台软件综合分析、深度挖掘，再由线下服务圈向机关公职人员输出机关事务服务，最终通过集成化的智能操作系统实现智能治理。针对机关事务治理的“碎片化”样态，相应调整治理的行为、职能、机构、制度、体制、机制，重构集决策、管理、服务、监督为一体的治理逻辑，对整体性形成“倒逼”态势，从而提高机关事务决策能力和服务水平。

四、从“碎片化”到“整体性”：推进机关事务整体性治理的策略选择

机关事务治理正在日益逼近新一轮变革的临界点。机关事务整体性治理是采用交互的、协作的和一体的治理技术，促使各治理主体在共同的治理活动中协调一致，推动机关事务治理由“碎片化”走向“整体性”，最终描绘出机关事务整体性治理的发展趋势和政策图景。

（一）深化結构功能变革：主体性整合

机关事务治理的主体性整合在于从组织定位、机构设置和职能配置上推进机关事务整体性治理。就组织定位而言，明确机关事务主管部门在政府系统内部的主体性地位，以整合的思路理顺机关事务管理体制，集中治理资源的所有权、调配权和处置权，并由机关事务部门进行统一管理。由机关事务部门统一管理本级党政机关的物资采购、财务核算、公务用车、会务接待、房产管理等，切实解决机关事务治理功能的“碎片化”问题。机构设置在于增强横向“块块”和纵向“条条”之间的联系，进而发挥后勤资源配置的整体优势。机关事务各个领域进一步倒逼机关事务的业务重组与流程再造，加快制定办事事项和审批事项标准化流程，实现全要素全流程标准化，并对机关事务顶层设计的宏观政策加以整合、细化、分类等，完善机关事务运行机制，提高后勤资源利用率，整合优化治理系统。职能配置在于有机整合各利益相关方的专有资源和特色优势，建立共同利益关联结构的过程，通过数据共享的制度安排和实际运作实现公共利益整合，提高机关事务工作质量。同级横向部门间的事务关系由机关事务部门统筹协调，缩小部门差异，实现待遇均等化。在机关事务业务往来中，确保机关事务部门与其他部门的权责匹配，部门利益牵制着机关事务治理，突破部门利益藩篱就是深触根本。故此，优化治理结构，定位各方主次关系，优化权力配置，推动机关事务相关主体的互动和运行，才能提升行为能力和治理效能。

（二）深化协作互动机制：跨部门协同

跨部门协同是机关事务整体性治理的重要之维，从内部来看，跨部门协同能进行机关事务治理部门内部结构的整合，通过机关事务部门之间的数据共享实现不同治理主体之间持续的互动机制。要明确机关事务部门在政府整体结构中的角色和边界，深化政府集中采购机制改革，重构采购模式，创新采购方式和内控制度，进而提高机关事务部门的统筹能力和运作效率。一是要推进机关事务服务资源的统筹配置、合理使用；二是要推进机关运行保障资源统筹、标准统一，深挖智慧后勤服务的短板，利用大数据共享分析功能，精简审批流程，减少认证环节。从外部来看，跨部门协同能实现机关事务治理的“跨界性”，有机统筹治理资源，从而推进机关事务部门与市场、社会多元治理主体的广泛合作。要引入市场竞争机制，推进机关事务治理的共同参与和持续互动，整合机关事务部门与市场、社会的力量。不同的组织和利益主体在管理过程中有不同诉求，部门利益的分散化和强度达到一定程度会影响组织目标的实现。传统管理的效率来源是分工，而现代治理效率的主要来源是合作[16]。为进一步扩大数据覆盖面，将获取数据的触头延伸到机关事务行为的每一个环节，扩大数据供给，促进新媒体和传统媒体融合，完成资源共享和信息联合目标。要深化后勤服务社会化改革，积极探索“政府主导+社会参与+市场化运作”机制，向社会力量参与机关事务治理，建立规范化的公私合作伙伴关系，实现“办后勤”向“管后勤”的彻底转变。

（三）深化技术应用创新：数字化协同

机关事务治理数字化协同即构建统一高效、弹性扩展、按需服务的机关事务政务云，实现“云上机关”与“实体机关”的无缝衔接与相互驱动，促进机关事务服务在线化、智能化、实时化。一是构建数据共享模型、流程再造模型以及信息体系模型，推进决策流、数据流、业务流、信息流的实时同步。要推动数据共享和“一站式”服务，打造统一规范的智慧平台，建立统一的网上“中介超市”和“竞价平台”，实现跨部门跨层级跨领域联办事项，发挥政策传播和实施推进的功能，推进机关事务智能化服务，提供更优质的全生命周期服务。二是建立健全机关事务信息公开和共享机制，利用“互联网+”技术通过外化平台、信息和联系机制，推动信息监督手段对服务质量的“倒逼”。要推进机关事务“一网式”管理和机关事务信息跨部门互通，消除部门保护主义壁垒，打破“部门分割、各自为政”的孤岛化；推进部门协同，将行政办公、国资管理、行政审批、服务保障等的数据互通互享，并纳入统一平台进行管理。机关事务部门应遵循“用脚投票”这一市场铁律，建立专业政府采购平台，探索“互联网+机关事务”的应用项目，实现需求部门和供给主体的无缝对接。在公私合作伙伴关系建设中，在把握“政府掌舵”的前提下，机关事务部门应搭建多元参与平台，由市场和社会承担具体服务，但不能将其视为一种完全交由商业公司操作的纯粹技术事务。这也将改善机关事务管理队伍的知识和能力结构，提高专业化、创新型人才引进比例，形成数据思维。

（四）深化法治体系建设：法治化整合

加快整合机关事务治理方式和治理资源，离不开机关事务法治建设的革命性变革。机关事务体系处于一种信息互联状态，由此带来信息全天候、全透明、全媒体的局面。只有整合机关事务法治建设的各项内容，合理调整法治政府权力结构，才能为机关事务治理体系植入“法治芯片”。首先，在立法权力上，提升机关事务立法法律位阶，在立法、执法、司法等法治建设领域进行新的创造，提高机关事务治理的规范性，为机关事务法治建设的进一步深化打下基础。其次，在执法权力上，促进机关事务执法有法可依，推动政府公布权力清单平台建设，促进机关事务治理权力清单公布的透明化、快速化以及有效化。加强人民群众对机关事务法治建设的监督，组织结构体系由金字塔形的权力层层传导的一元化向扁平化的权力义务交互的多元化转变。最后，在法律条文上，确保机关事务运行有法可依，提升和完善机关事务的法律位阶、条款内容、法规体系和执法监督等，进而推进新时代机关事务治理法治化，健全治理职能体系和法规制度体系。质言之，通过法律规范和约束机关事务治理体系，实现原有的“以行政权（管理）为中心”向“以相对人（服务）为中心”转变，并构建标准化的机关事务服务系统，厘清法定职能的履行边界，将机关事务服务的触觉延伸至神经末梢。同时，优化法治思维和法治方式，完善法治化的运行模式，通过加强法治建设，推进公权力进入法治轨道，使公共资源的配置遵循市场规律，放大有效资源的配置效率。

五、结论与讨论

整体性弥合“碎片化”是跨越我国机关事务治理困境的未来进路。在机关事务治理现代化的背景下，推进新时代机关事务工作高质量发展是机关事务治理的政策图景。整体性治理的核心思路是机关事务整体性治理的理论框架，“互联网+机关事务”的实践逻辑为机关事务整体性治理的数字化给出了一种可能的答案。在这一路径依归之下，以数字化手段和信息技术为支撑，实现治理资源的高度整合，提供无缝隙且非分离的整体性服务的机关事务治理模式，在很大程度上契合了我国机关事务治理的现实需求。更为重要的是，这一命题在发挥信息技术的工具效应的同时，对机关事务治理的整体性产生了强烈驱动，对治理功能、公共利益、公私关系、法治建设等均产生了整体性影响，对于思考如何实现机关事务治理现代化，不同层级和属性的治理主体之间如何结为一种新型合作关系很有研究意义。

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