70年来中国人口与社会政策的演变

摘要：本文试图从总体公共政策（general public policy，简称GPP）角度高度反思中华人民共和国成立以来人口与社会发展的曲折经历，并探索未来发展方向。基于公共政策系统分析和历史-比较方法提炼出“变迁中的经济国家”概念范畴，打破国际上社会政策学科由福利国家统领的局面，使各种发展型与非/反发展型国家GPP模式探讨亦成为可能，为深刻理解中国经验提供比以往“问题”与“主义”焦点之分更为完整贴切的理论框架。概言之，关于人口与社会70余年变迁的主要观点有：（1）中华人民共和国创建的是与西方福利国家根本不同的社会主义经济国家；（2）“主义”之争导致GPP政治化，“文化大革命”时期“以阶级斗争为纲”的指导思想对于计划经济及计划生育的失误负有重要责任；（3）经济方面，中共十一届三中全会确立以经济建设为中心，实质是经济国家GPP去政治化，改革开放搁置“主义”之争更是进一步加速了物质生产自由化发展；人口方面，则在经济国家“两种生产”指导思想下推行计划生育，不惜采取强制性一胎化政策；（4）“唯GDP论”和“一切向钱看”积累了许多重大社会问题，同时，政府在改革开放中被去经济化（下放企业自主权、利改税等）亦越来越有余力研究解决这些问题；（5）21世纪在经济发展基础上，中共十九大提出了新的社会主要矛盾和既求充分又求平衡的发展战略，标志着“后经济国家”新时代的到来；（6）面对婚姻家庭解组、生育意愿低下、人口急剧老龄化等严峻挑战，新时期GPP重点再次转变，很大程度上将从“人口与经济”转向更为全面和动态平衡的“人口與社会”发展战略。改革开放之初被搁置的“主义”之争亟待在更高水平上研究出科学合理的答案，以彻底解决各种“问题”，实现社会公平正义。

关键词：中国人口与计划生育；总体公共政策（GPP）；后经济国家；“问题”与“主义”；拨乱反正与改革开放；社会发展与历史-比较研究

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）03-0005-（13）

Evolution of Chinas Population and Social Policy in the Past 70 Years——Concurrently discussing"problem""ism" and "GPP"

CHEN Sheying

Abstract：This article reviews population and social change in China since the founding of the Peoples Republic of China（PRC），reflects on its zig-zags from the viewpoint of general public policy（GPP），and explores its future direction.Based on the analysis of public policy systems and historical- comparative methods，the concept of”economic state in transition”was refined.It breaks new ground in social policy study beyond the limits set by Western welfare states.Inquiry into diverse GPP models including both developmental and non-/anti-development types is made possible.This also leads to a more relevant and comprehensive theoretical framework for understanding Chinese experience than the century-long argument over"problems vs.doctrines/-isms" by adding a GPP perspective for greater analytical power.Major points regarding Chinas population and social change in the past 70 years include：（1）The PRC is a socialist economic state fundamentally different from Western welfare states.（2）The arguments over“-isms”led to extreme politicization of Chinas GPP，and the guiding ideology of"class struggle as the key link"during the "cultural revolution"was responsible for the errors of the planned economy and family planning.（3）In economic，establishing economic construction as the main focus or center for government work in the Third Plenary Session of the Eleventh Central Committee of the Communist Party of China was actually an effort to depoliticize the economic state GPP.resulting in“open-door”and reform with the shelfing of ideological fights over“-isms”to help free and promote material production. In population growth，it was more tightly controlled with a unique“one-child”policy under the economic states“two kinds of production”GPP thinking.（4）Preoccupation with GDP-only and“focusing on money”resulted in more and more social problems；at the same time，the government was de-economicized in the process of reform and open-door（giving up direct control of stateowned enterprises，changing profit turn-in to taxes， etc.）and put in a better and better position to deal with social issues.（5）Based on a remarkably developed economy in the 21st century，the 19th Congress of the CPC redefined the“main contradiction”of Chinese society by establishing a new development strategy aiming at both sufficiency and“balance”，characterizing the advent of a“post-economic state”.（6）Faced with the challenges of dissolution of traditional family and marriage，declining fertility aspiration，rapid aging，etc.，the countrys GPP in the new era to a large extent will shift from focusing on“population and economy”to“population and society”with a more comprehensive and dynamically balancing strategy. The arguments over“-isms”tabled at the beginning of reform and open-door now need to be sorted out carefully at a higher level in order to help resolve various“problems”and realize social equity and justice.

Key words：Chinas population and family planning；general public policy（GPP）and post-economic state；"problems vs.doctrines/-isms"； "setting things to rights"vs."open door and reform"；social development and historical-comparative research

引言：人口及生育政策70年

中华人民共和国（本文聚焦大陆/内地，除非另有说明）成立70余年来人口与社会及有关公共政策的历史演变，以几个大起大落曲折反复为特征。人口政策方面，初期先是鼓励生育限制节育，之后很快意识到人口无计划盲目增长与国民经济有计划发展的矛盾。然而，计划生育研究与政策导向刚开始，即受到1957年反右派斗争扩大化的影响（马寅初等学者的人口理论及节制生育建议，被说成是“利用人口进行政治阴谋”“向共产党社会主义进攻”）[1]，接踵而来的“大跃进”和“人民公社化运动”及全国劳动力短缺等假象又让“人多好”的观点统治了人口理论界，任由人口自然增长率在三年困难时期过后达到中华人民共和国成立以来的最高峰（1963年为33.33‰）[2]。1964年，国务院成立计划生育委员会，国家领导人明确指示，提倡晚婚和节育；然而晚婚晚育的政策倡导刚刚形成一定规模和声势后又被打断，人口增长进入了失控状态。从1966年到l970年的五年间，全国人口数净增近1亿。1971年，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划；1973年，国务院成立计划生育领导小组，在计划生育宣传教育上提出“晚、稀、少”（“两个正好”）口号；1978年，计划生育政策正式被载入宪法，并进一步提倡“只生一个好”。另一方面，改革开放大大提高了人民的生活水平及市场活动主体的自由度，加之20世纪五六十年代高峰期出生的“婴儿潮”一代逐渐进入育龄，人口出生率又开始有所反弹。为了尽快走出“人口爆炸”的困境[3]，1980年，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，正式出台了史无前例的独生子女政策；1982年，中共中央、国务院作出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，正式将计划生育定为基本国策。“控制人口数量、提高人口素质”等各种政策举措亦取得实效（2000年全国第五次人口普查显示，全国总人口达到12.95亿人，虽然超过原定目标12亿人，但是人口增量和增速得到了遏制），中国人口发展呈现重大转折性变化。不过，长期实行“一胎化”政策加上现代化、城镇化进程中，社会经济条件和人们生活思维方式等发生了巨大变化，逐步形成了以极低生育率为基本特征而令人担忧的新的人口惯性[4]。

21世纪以来，中国人口总量增长势头明显减弱，劳动年龄人口及育龄妇女开始减少（大陆/内地15岁至59岁劳动年龄人口2012年年末比上年年末减少了345万人，为改革开放以来首次下降），呈现出城乡人口极度老龄化等危险倾向（截至2014年年底，全国60岁以上老年人已经达到2.12亿人，占总人口的15.5%）[5]。再加上男女比例失调和离婚/不婚率飙升等各种趋向，使得所谓的“四二一”家庭结构摇摇欲坠，特别是“空巢”家庭和“失独”家庭的养老抚幼功能进一步弱化，后果严重[6]。作为重要应对措施之一，严格施行了30多年的“一胎化”政策开始松动调整：2002年实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》推出“双独二孩”政策；2013年，中共十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策（夫妻若有一方为独生子女可生育第二个孩子）；2016年1月1日起，我国全面实施一对夫妇可以生育两个孩子的政策，执行了30多年的独生子女政策正式宣告终结，强制避孕节育逐步成为历史。然而，此时的中国社会已显示出远低于预期的生育意愿（当时中国总和生育率已经连续20余年低于2.1的世代更替水平，2010年第六次人口普查总和生育率仅为1.18；人口自然增长率自2008年以来一直在0.5%的水平徘徊）[7]。人口发展的惯性，要求进一步积极地调整公共政策，预示着不久的将来很有可能实现自由生育，甚至奖励生育。

但是，基本国策调整起来谈何容易。不仅学者之间争论不休甚至针锋相对，人口与生育政策也成为“两会”期间辩论最为激励的话题之一[8]，社会舆情对这种人口发展趋势带来的老龄化等各种紧迫问题亦表现出极大关注。

一、中国社会研究的“问题”“主义”与GPP

影响人口发展的因素极为复杂。一方面，人的再生产是一个自然过程，人口发展也有其客观规律；中国的工业化、现代化也会像其他国家一样，经历从高出生率、高死亡率到低出生率、低死亡率的人口转型过程[9]。因此，不能简单地把人口与生育政策当作万能，或把当前社会所面临的种种有关人口的问题，都认为是由领导或学者意志所决定。另一方面，人口问题确是极其重要的社会问题，所以计划生育控制人口是中国第一个明文规定的基本国策；人口与生育政策不是要不要继续的问题，而是如何修改完善并根据国情变化适时调整、如何将社会综合效益最大化并以造福人民的根本利益问题。

但凡社会问题的解决思路，都与有关理论基础或“主义”指导分不开。但有时对“问题”的研究和对“主义”的探讨却被对立起来（国内学者对于发生在20世纪初叶的“问题”与“主义”之争应耳熟能详，本文不加赘述）。需要指出的是，像人口（与经济）这样的重大“问题”，关于“主义”的研究一直未能给出一劳永逸或令人满意的答案。“并没有完全搞清楚”[10]，这是“改革开放总设计师”邓小平同志当年对国内外社会主义理论研究及其政治经济后果的历史总结与现状针砭，也是以他为核心的中国共产党第二代领导集体不得不“摸着石头过河”，并践行改革开放“不争论”“不管黑猫白猫，捉到老鼠就是好猫”的一个重要原因[11]。这里有两点值得注意：一是“并没有完全搞清楚”“不争论”并不等于说“主义”不重要（事实上“主义”之争问题近年在中国又热了起来）[12]；二是实事求是“摸着石头过河”、解决问题“捉到老鼠就是好猫”的政策实践，可以（至少暂时）不必为无休止无结论的理论或“主义”争论所困[13]。但事关全局的方针大略，显然不能也靠“白猫黑猫”或任凭大家去“摸石頭”，而需要有某种信念以至理论、方法论解释。这对于政策制定和执行至关重要，却是传统的“问题”与“主义”两分法难以回答的认识论“怪题”。

从社会政策的学科角度来看，Morris的“公共政策系统”分析方法提供了一个较为全面的视野和突破性的思路[14]。在这个系统研究框架之中，对于作为公共事务准则和指南的社会政策，Morris辨析了几个要素、维度或层面，以便研究和理解政策制定与实施的复杂过程，其中包括：

（1）社会的理想和目标；

（2）社会规范或“社会的（societal）政策”；

（3）确定公共政策系统优先目标及首选手段之指南，又称总体公共政策（GPP）；

（4）局部或部门公共政策（如社会保障政策、住房供给政策、健康服务业政策、家庭政策、老龄政策等）；

（5）政府机构在提升或改进社会规范中的领导角色；

（6）被倡导的相对于实际被采用的政策；

（7）评估政策方针的标准，如是当作慈善施舍还是公民权利（中产阶级立场），直接分配还是再分配等等。

上述公共政策系统架构并非完美无缺，也未能得到“主流学界”的重视，甚至Morris本人也未作进一步阐述。但它对于上面的研究思路具有重要的启迪作用，可拿来借鉴并进一步加工利用（经由笔者本人诠释开发）[15]。

所谓“主义”，属于社会的理想，在Morris政策分析架构里可以归为最高层面，并为整个公共政策体系提供长远目标，指明发展方向。但Morris的这个政策分析架构，把政治经济学中笼统的“上层建筑”或意识形态制度等进一步区分为上述分析框架中第（1）和第（2）两个不同的层面，在后文的讨论中可以看到，这一细分能大大增加其分析力。所谓“问题”，则可理解为各部门/局部公共政策所面对要解决的、尚未满足的社会需求，属于上述分析框架中的第（4）层面。另外一个层面，总体公共政策即上述分析框架中的第（3）层面，则特别重要。

作为确定整个公共政策体系优先目标及首选手段之指南，GPP决定各个部门政策之间的权重关系及整个政策体系的重心，这是局部/部门政策层面所看不清楚也难以明白的。部门间权重关系和整个体系重心，在历史-比较研究中对于确定一个国家公共政策的性质很重要。例如，中华人民共和国建立之初与西方福利国家就有本质区别，无论是从政府部门构成、经费预算、功能配置还是从指导思想来看，公共政策重心都偏重于经济而非直接提供福利服务，故可视为一个与福利国家相对的“经济国家”[16]。因此，在研究中国社会问题与社会政策时盲目套用福利国家模式和做法，是漠视两者社会经济制度根本差异的严重误导。因此，本文将重点聚焦于这个层面。

笔者对于GPP分析框架的进一步界定和阐发，包括如下要点[17]：首先，GPP在人力物力和财政预算等社会资源分配上的具体表现，就是社会生活与国家管理各个不同方面之间的权重关系，由此决定各个部门政策（sectoral policies），即Morris系统中的第（4）层面的相对地位或重要性。不同的GPP取向决定了不同的国家性质。譬如，福利国家把社会福利的提供作为优先目标及首选手段，而“经济国家”一切以经济建设为中心。以此类推，“战争国家”热衷于穷兵黩武，“政治国家”“宗教国家”则强调政治或宗教可以冲击一切，等等。这里关于国家的不同标签，并非指任何国家都可能或应该具备的各种功能（如福利、经济、科技、政治、军事、宗教等等），而是不同的功能在公共政策体系中所占的权重，且特别关注的是某一方面会否成为整个公共政策体系的优先目标及首选手段（中国特别强调的“路线”问题也可以在这个框架下加以科学研究）。而这种有意或无意形成的“不平衡”，会造成不同类型的总体公共政策或称之为GPP模式。奉行不同GPP模式的国家在结构、功能、指导思想等方面都会有量和质的区别，甚至可归结为发展型和非/反发展型的GPP（例如，“经济国家”和“福利国家”都属于不同的发展型GPP，而像纳粹德国和日本军国主义那样的“战争国家”则常沦落为反发展型GPP）。国际历史经验表明，福利国家比“战争国家”要好，以经济为中心比过度政治化或宗教化要好。但是，从长远来说，一个国家持续健康发展的基本要求，就是社会生活不同方面之间、国家不同部门之间要保持一定的平衡；任何失衡状态下，发展可在特定历史时期内发生，但久而久之若不加以調整纠正，都会造成严重的社会经济政治问题[18]。

从GPP研究的高度回顾中华人民共和国的历史，中共十一届三中全会最重要的历史意义，是“拨乱反正”，还经济国家以本来面目，即把工作重心转回到经济建设上来。至于改革开放种种具体措施，则是实现这一重新确立的“经济国家”GPP的新方法、策略和手段，后者为市场机制的成功创造了绝无仅有的历史条件。经济国家GPP去政治化，加上改革开放的大胆决策，促成了中国大陆经济高速发展和腾飞。以经济建设为中心的指导思想，势必影响“社会”发展的其他方面，包括社会福利服务、医疗卫生、住房、教育等各种社会资源的供给和分配。在人口研究领域，关注重点自然是“人口与经济/发展”（效率优先），而非“人口与社会/福祉”（社会公平、环境保护等）。然而，随着经济的高速但与社会不够协调的发展，社会问题日益突显，越来越为民众所诟病，也受到公共政策越来越多的关注。进入21世纪以来，中共中央陆续提出了一系列关于构建社会主义和谐社会的战略构想，特别是2006年10月中共十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，再到2017年10月中共十九大认定“我国社会主要矛盾已经转化”，中国大陆GPP已从偏重经济逐步转型到兼顾社会，从而进入到一个新的时代[19]。

GPP研究的理论解释和预测，与中共十九大关于社会主要矛盾已经转化的判断完全吻合。实际上，每个五年计划都会提到“平衡”，但唯有这次GPP层面的战略性转变，才特别明确指出“不平衡”的问题并将其提升为社会主要矛盾的两大方面之一。中国总体公共政策应该从“以经济建设为中心”上升转型到真正“以经济建设为基础、社会经济动态平衡发展”，是笔者一贯的研究主张和决策建议。这对今后国家发展的指导意义是：求“平衡”，就不能再奉行“GDP主义”（或任何情况下都必须以经济建设为中心），“经济国家”已经在退出历史舞台；求“充分”，就仍要坚持以经济建设为基础，而不能照搬“福利国家”的GPP模式。在这个历史与比较研究的意义上，认为中国大陆已进入一个“后经济国家”新时期，应该是最合适的理论解释（即不会回到经济国家，也不会变成福利国家）。一方面，经济从特殊的矫枉过正时期的“中心”转变为更符合马克思主义原理的更具有可持续性的“基础”，“社会”从“靠边站”回到党和国家为人民谋福利、构建社会主义和谐社会的“宗旨”地位。另一方面，福利国家主要管社会而较少管经济的发展模式，若生搬硬套到中国公共政策的研究和制定上来，是不明智和不符合国情的（尤其是在西方都嫌其过时的时候）。因此，GPP研究的创新视角对于公共政策的实践有极其重要的指导作用[20]。

二、GPP视角下社会与人口发展的经验教训

由上可见，“问题”与“主义”分别属于第（4）和第（1）的不同层面，两者既相互影响又相对独立。“问题”实际上与GPP的关系更直接一些，因为不同公共政策体系的不同重心（代表不同的GPP模式）决定各部门间政策资源分配的权重关系，会直接影响具体社会问题和需求的解决。例如，福利国家偏重社会服务的提供，经济国家则强调首先发展经济。重心不同可能造成国家政策体系取向的差异，并将引起纠纷和冲突，其严重程度并不一定逊于意识形态所导致的“主义”之争。同时，GPP与“主义”和“问题”又会相互影响。例如，穷兵黩武的“战争国家”GPP，不管以什么“主义”的名义，都有可能给人类带来极大的灾难；又如，一个“经济国家”的GPP，若因为“主义”之争被政治化到“以阶级斗争为纲”“政治可以冲击一切”的极端，则有可能在“主义”还没彻底弄明白之前就把国民经济带到崩溃的边缘。从世界范围看，第二次世界大战结束后，福利国家兴起、摈弃战争国家GPP，代表了历史潮流的巨大进步。同样，1978年，中国总体公共政策的“拨乱反正”，确立了以经济建设为中心，摈弃了“以阶级斗争为纲”，终于使中华民族回到了复兴的轨道。而改革开放的各种具体措施只是解决问题的策略手段。通常来说，不同国家GPP代表不同的发展战略，例如福利国家和经济国家走的是不同发展道路。但是，发展战略的研究并不一定适合所有国家的所有时期，因为并非所有的GPP模式都具有“发展”的性质；换句话说，非/反发展型GPP也是一种客观存在，且要特别认真研究预防。如曾不可一世的军国主义/战争国家GPP，甚至经济国家偏离发展轨道时出现的残酷斗争和漠视民生的极端政治化政策，都是人类不可忘却的血的教训。

這样基于系统研究框架的层次、类别清晰区分，使公共政策历史-比较研究有了十分明确的理论方法指导。特别是在第（3）层面，作为制定优先目标及首选手段的指南，各个国家对不同历史时期GPP的界定在比较研究中占有极其重要的地位。GPP研究的一个主要贡献，就是在世纪性的“主义”与“问题”论争中，厘清了二者的关系，同时增加了一个关键性的分析层次/维度，可以解决“问题”与“主义”视角所无法圆满完成的研究课题（如社会主义国家的公共政策，也要注重民生而避免误入对内残暴对外称霸的歧途，且避免跌入福利国家经历过的陷阱；这就必须保证其GPP正确取向，光谈“问题”与“主义”是不够的。经济国家政治化军事化也是以苏联为首的前东方阵营的惨痛历史教训）。由此开辟一个新研究领域，提炼出“变迁中的经济国家”研究范式[21]，打破社会政策学科中福利国家统领的局面，使各种发展型与非/反发展型国家GPP模式探讨亦成为可能，为深刻理解中国经验包括“中国模式”和“中国特色”提供比传统的“问题”与“主义”之分更为完整贴切的分析框架。GPP在社会政治经济生活中的主导作用十分重要，以至任何的忽略都会在历史和比较研究中引起长久的困惑。在实践中，若要避免因基本路线或总政策错误造成灾难，就必须在这个方面深入研究，而GPP能够把这样一个传统研究禁区开发出来，供科学探索和客观比较。

当代人口与社会发展是极为复杂且充满变数的历史及全球化过程，无法用任何单一变量来准确解释和预测。但是，利用上述公共政策系统分析框架重新审视中华人民共和国70余年来人口与社会政策的演变，可以看到其中的大起大落与GPP的曲折发展有着密切关系。虽然“错批一人，误增三亿”之类的简单化说法曾引起了极大争议而沦为不实之词，但计划生育政策研究伊始即受到1957年反右派斗争扩大化、“大跃进”和人民公社化运动的影响是不争的历史事实。1964年，国务院成立计划生育委员会。晚婚节育的人口政策刚形成一定规模和声势，又被紧随而来的“文革”打断，也是有目共睹。如果没有这些冲击和干扰，“人口爆炸”的威胁就不会发展到那么严重，资源、环境等问题也会比较容易解决。故20世纪70年代计划生育政策的一步步收紧导致20世纪80年代独生子女政策最终严格执行，在某种意义上可以看作是弥补或矫正过去GPP政治化所造成的影响。改革开放搁置“主义”之争、GPP摈弃“以阶级斗争为纲”，去政治化而导致经济化，加速了物质生产自由化发展。这种“以经济建设为中心”的高度经济化在人口政策方面的表现却似乎是反其道而行之，非放任自流而是大力加强计划生育。其实，物质生产的市场化和人口再生产的严格控制，看似对立，实则同源，都出于经济国家GPP的“两种生产”指导思想。这种思维方式表现在人口政策上，是一种纯经济或唯生产力思路或倾向，不太可能未雨绸缪对老龄化、性别比例失调、婚姻家庭和生育意愿变化以及其他社会问题给予更多的研究关注。这些历史教训，在新的GPP正确指导下，需与过去70年成功经验一道，在未来公共政策研究制定中予以充分考虑。

三、GPP视野中后经济国家时代的中国社会与人口研究

经济国家GPP走向极度政治化造成国民经济巨大损失和社会生活各方面的“十年浩劫”，是中华人民共和国成立后头30年公共政策的最大失误。1978年拨乱反正，不得不导致矫枉过正而造成GPP的去政治化和一度极端经济化，在社会生活中的反映是“人人下海”“一切向钱看”，社会问题则倾向于被忽略。从正面和主流看，GPP以经济建设为中心，同时实行改革开放的发展策略，后四十年带来了中国经济的起飞。经济国家本身随着经济改革（包括下放企业自主权、利改税等）的进行，经历了自身去经济化的过程[22]。但因意识落后于存在，拨乱反正后得以彻底实现的、彻头彻尾的经济国家GPP指导思想仍然持续到世纪之交。经济建设不断加速和社会问题的大量涌现，以及政府的逐步去经济化（包括原有计划经济管理部门关停并转和社会管理功能不断扩充），最终导致经济国家GPP进一步转变成为必要和可能。理论上，GPP研究结论早已预见并开始呼吁，需用“以经济建设为基础、社会经济综合/全面动态平衡发展”取代总是一切“以经济建设为中心”的GPP[23]。公共政策实践向这个方向的发展，则以2006年中共十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和2017年中共十九大报告对中国社会主要矛盾的新表述为两个最重要的里程碑。从GPP研究角度看，中国正由经济国家转入到后经济国家新时代。其最重要涵义有两点：一是中国不再是改革开放头二十几年里宁可牺牲其他利益原则（如环境保护等）也要以经济建设为中心的经济国家，即今后只能以经济建设为基础，而不再继续让其在任何时候都占据全局的中心；二是中国不会变成一个福利国家，即GPP仍要坚持以经济建设为基础，也更不会变成一个反发展的战争国家或走回头路搞极端政治化。“变迁中的经济国家”GPP模式最终导致“后经济国家”新时代到来，这一结论已经为中共十九大对社会主要矛盾的新界定所验证。过去种种不平衡发展和将来既要求充分又要求平衡的战略格局，如能贯彻到底，将以中共十九大为历史的分水岭[24]。

从20世纪末在公共政策系统中发现GPP的重要作用，到21世纪初建立新的“问题-主义- GPP”三维/层政策研究范式，不仅是科学哲学上必然与偶然的统一，而且是社会科学历史上的巧合，因为以中国为案例建立的GPP模型所预言的向后经济国家再次转变真的发生了[25]。后经济国家新时代的到来，表明中国社会经历了70年艰难曲折之后，终于开始践行一个具有长期可持续性的“以经济建设为基础的社会经济全面动态平衡发展”道路。这一重大转折与成就（以中共十九大为标志[26]），可与1978年的历史性转折（以中共十一届三中全会为里程碑[27]）相媲美，是继“以经济建设为中心”取代“以阶级斗争为纲”之后，再次体现历史螺旋式上升的否定之否定。“以阶级斗争为纲”已被实践证明偏离了发展的正确轨道，而“路线是个纲，纲举目张”仍是一个普遍真理。不过，“路线”研究的科学性客观性很难达到。究其原因，一是你死我活的政治斗争历来不容学者多言；二是“路线”很容易把“主义”和GPP这两个不同层面/维度的概念混为一谈[28]。而“问题-主义-GPP”三维/层政策研究新范式，代表了21世纪社会科学研究在这方面的理论方法论及实践影响力的重要提升。从国际上来看，否定了二战期间战争国家GPP的西方福利国家，已经过否定之否定进入一个后福利国家的新时代[29]，而中国现在也可以通过后经济国家这样一个学术研究平台与之进行平等对话，既与国际接轨又保持中国特色（从两端互相接近，既“趋同”又有界线），科学客观地总结和分享过去70年的经验成果，探讨对人类命运共同体未来发展的可能独特贡献。总之，后经济国家要在“以经济建设为基础、社会经济全面动态平衡发展”的道路上长期坚持下去，就必须在GPP层面/维度上有正确方向或路线的保证。GPP研究提纲挈领具有生死攸关的重要性，能够指导和要求各部门政策按既定的轻重缓急协同运作，以应对各种各样的社会问题。

但是，就前述的系统分析架构来看，一个政策体系的重心及所代表的各部门权重关系本身，哪怕再正确（如注重民生而不乱折腾），也需要更高层面指导。从最高的第（1）层面来说，即代表一个社会的目标和理想的“主义”。当“主义”还没完全搞清楚的时候（如1978年第一次划时代转折做决策时所判定的国情），GPP可以相对独立运作，可依据第（2）层面的社会规范来指导制定具体的部门公共政策。但是，这些政策的性质最终是由其所体现的“主义”来决定的，如到底反映的是自由放任资本主义精神还是初级阶段社会主义原则。若理论上混淆不清，尤其是“白猫黑猫”总是只求抓住生产力這个“老鼠”时，“主义”所注重的社会生产关系（其总和构成社会的经济基础，即社会经济制度）就有可能会被弄得一团糟，产生与社会主义基本原则背道而驰的两极分化。在改革开放头二十来年“唯生产力论”流行的时期，公共政策决策较少考虑生产关系，或者说“破”字当头而认真研究“立”不够。但是，正如笔者多年前指出的那样，“光讲效率和生产力，而不讲公平和生产关系，不是马克思主义和社会主义，甚至比不上现代发达资本主义”[30]。极端情形下生产关系崩溃的后果，要么是民众起来造反，要么是国家不得不去掠夺，这样的例子在世界历史上屡见不鲜。人口经济学研究也需要有公共经济学的视野，社会学、社会工作等更要参与引领平衡/公平发展大潮流。值得所有人思考的是，21世纪人类社会发展已经远远超过马克思的年代；当温饱不再是主要问题之后，“关系”可能直接成为幸福乃至健康的来源[31]。显然，如果马克思主义还需要创造式发展、社会主义国家的使命仍然是为人民谋福利的话，就不能像改革开放初期那样，继续让唯GDP主义倾向、唯生产力论和新旧自由主义之类来主导或阻扰社会主义中国公共政策的制定和执行。实际上，经济国家GPP极端政治化，是中华人民共和国成立头30年经济失败的重要原因；完全归罪于计划或让社会主义背锅，既不符合历史事实也无助于普通老百姓创造幸福生活。市场机制和新自由主义的作用在过去40年得到充分展现之后，下一步更深入的改革开放则需要重新考虑如何体现社会主义原则，并找到既高于计划经济又超出市场经济（或克服各自失灵）的二者相结合的最优机制或道路。对此，发达资本主义国家的经验也没有完全可比性，唯有中国特色社会主义创新道路才可能有最美好的前程。

可见，即使有了正确的GPP，“主义”仍然要弄清楚，才能彻底妥善地解决“问题”。关键是要调整生产关系，以达到社会公平与正义。在拨乱反正、矫枉过正的经济国家历史时期，“发展才是硬道理”；在GPP再次转型升级的后经济国家新时代，更高的发展阶段则是“平衡/公平发展才是硬道理”。如果说新时期“白猫黑猫论”仍然适用的话，也可不必太计较何种“主义”（就像GPP中的经济为基础亦或继续以“中心”名义），只要原则上、实际上有助于达到公平正义和共同富裕的社会理想与目标，为此而建立最广泛的“统一战线”。在这个意义上，破除官僚官商弊端的市场改革仍需深入进行。

中华人民共和国社会经济制度70余年的变迁，是一个饱受GPP极度政治化然后极度经济化影响的曲折历程。从中华人民共和国成立初期新民主主义社会多种经济成分并存，一下过渡到社会主义公有制，在“大跃进”“四清”等政治运动中被一步步强化，到“文革”结束时形成了高度集中的公有制度；1978年开始的改革开放，则从单一公有制向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的模式转变。在意识形态上，“文革”结束时社会主义至高无上，神圣不可侵犯；而改革开放初期暂时撇开“姓资还是姓社”的争论，全力发展生产力；最近十多年，对经典马克思主义和中国特色社会主义的研究又变得越来越活跃，公共政策则开始强调和谐社会、共建与共享。虽然社会不公、两极分化积重难返，但在新一代领导人的倡导下，政策舆论日益强调反腐、扶贫、民生等积极方面，充分体现了公共政策系统中第（5）层面即政府机构在提升或改进社会规范中的领导角色的作用。种种迹象表明，追求公平正义的社会经济发展，仍有较大概率成为中国未来发展的方向和主流。而按照前述政策系统分析架构中的第（6）和第（7）层面，被倡导的相对于实际被采用的政策都需要用符合大众利益的标准跟踪评估[32]。

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责任编辑：赵春燕