帝国治理的嬗变：从封建制到家产官僚制

2020-08-10莫太齐莫太林

领导科学论坛 2020年2期

关键词：韦伯

莫太齐莫太林

摘要：从行政官僚化角度看，封建制到郡县制的实质转变是以官僚政治取代贵族政治。着眼于封建制到家产官僚制这一历史转变，本文揭露了封建制与郡县制在文化精神与制度上的本质差异，并在此基础上重点分析了家产官僚制及其相应的制度安排。韦伯所呈现的中国图像是以家产官僚制为核心的帝国体制。该体制高度重视行政安全而导致制度设计上呈现复杂的分权制衡，致使在繁密的制度中带来了以皇权为中心的集权效应，也必然降低地方政权的行政效率。故此，帝国面临“有限集权与粗放行政”的困境，其科举制诱导并强化了士人阶层间的利益竞争，降低了士人的道德自律，进而也变相地增强了科举制的社会整合功能。而家产官僚制的膨胀导致组织资源的单一化，特别有利于家产帝国扩大支配的社会基础。基于此，家产官僚制有助于我们深入探究帝国治理所折射出的制度化文化。

关键词：韦伯；封建制；家产官僚制；帝国治理；制度化文化

中图分类号：C91-0文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）03-0034-（16）

The Transformation of Imperial Governance： From System of Enfeoffment to Patrimonial Bureaucracy

MO TaiqiMO Tailin

Abstract：From the perspective of administrative bureaucratization， the essential transformation from the feudal system of fiefdom（封建制）to system of prefectures and counties（郡县制）is to replace aristocratic politics with bureaucratic politics. In light of the historical transformation from the feudal system of fiefdom to patrimonial bureaucracy， this article firstly reveals the essential differences between the feudal system of fiefdom and prefectural system in terms of cultural spirit and institutions. And on this basis， this article focuses on the analysis of patrimonial bureaucracy and its corresponding institutional arrangements. The Chinese image presented by Max Weber is an empire system centered on patrimonial bureaucracy. The system highlights administrative security and leads to complicated decentralization and balance in institutional design， which leads to the centralization effect centered on imperial power in the dense system， and inevitably decreased the administrative efficiency of local government. Therefore， Chinese empire is confronted with the paradox of“limited centralization and extensive administration”in dealing with the relationship between the central and local government.And the civil examination institution induced and strengthened the realistic interests of the literati class，thereby reducing their moral self-discipline and expanding the social integration function of the civil examination system. The expansion of patrimonial bureaucracy leads to the singularization of organizational resources，thus contributing to broaden the social foundations of the Chinese empire. In sum，patrimonial bureaucracy helps us to understand the institutionalized culture reflected in the imperial governance.

Key Words：Weber；system of enfeoffment；patrimonial bureaucracy；imperial governance；institutionalized culture

一、問题的提出

费孝通先生曾首倡“从社会结构认识中国”这一结构论视角，并在《乡土中国》《乡土重建》《皇权与神权》等著作中提出了一系列关于“双轨政治”的观点，试图“从政治的角度认清我们乡土的社会结构”[1]。其“双轨政治”假设了古代中国政治是“皇权不下县”，即“中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了”[2]。同样，它也假设地方自治团体是一个独立的生活单位而不接受地方政权的吸纳。由此，在“县衙门到每家大门”这一段形成了由“绅士-宗族”来协调的“隐形地方自治”。进一步，费孝通先生又将“双轨政治”上溯至周秦之变开创的“皇权与绅权”的权力关系结构和“政统与道统”的政治文化源流。在此种意义上，我们可以将此研究概括命题为“双轨政治”。不过，费孝通先生声称此命题只是他的初步尝试，“目的偏重在提出问题，不在获得结论”[3]。

沿着“双轨政治”的思路，学者赵晓峰指出，“双轨政治”既有“县政与村治上下分治的治理领域划分意涵，也有政务传递与压力反馈上下通达的信息沟通意涵”，“双轨政治”这一概念其实蕴含着费孝通先生对中华帝制时代国家与社会关系的深刻解读[4]。接续费孝通先生对“双轨政治”存而未论的自下而上的轨道，周丹丹等人则试图从秦至清郡县制时代中的封建、世族和乡谊组织入手，考察古代中国地方组织力量如何通过对正式制度的非正式运作，从而呈现了这一轨道复杂的运作机制[5]。而郑卫东则认为，将传统中国基层社会视为“皇权不下县”的理想世界有失偏颇，作为理想型的“双轨政治”在传统乡村的实际分布并不均衡，其实质是上层的“双轨政治”[6]。从治理的角度看，渠敬东认为，费孝通先生的“双轨政治”是在郡县制这个框架下展开的基于“皇权与绅权”的上下分治[7]。所以，他试图通过对话经史传统中的“道统与政统”“封建与郡县”等传统社会的基本问题，以此拓宽传统双轨治理体系的文明精神之源流。

可见，上述讨论都承认“双轨政治”具有巨大的灵活性与变通性，在此种意义上它似乎具有“自治”色彩，但是他们也有把“双轨政治”隐含的前提假设理想化为简单的“国家与社会”二分关系的嫌疑。就社会史的角度看，上述研究也并没有落实到已有的制度与组织分析上，更没有揭露在双轨治理的实际过程中所折射的制度文化；而且讨论更多地强调经典思想而忽视了传统双轨治理中所折射出的“社会思想”，毕竟经典思想也是社会的产物。此外，费孝通先生其实早就看到了历史上理性的“道统”虽可以“用之则行，舍之则藏”，但是在皇权面前，“道统”最后不得不屈服[8]。于此，跳脱出对经典思想的迷恋而落实到一系列社会制度所塑造的“制度文化”，则是理解传统“双轨政治”的新视角。

有鉴于此，本文延续费孝通先生“从社会结构看中国”的社会学视域，借助韦伯对中国传统社会的结构分析，通过对家产官僚制这一历史线索来深入分析帝国治理的制度逻辑。在韦伯看来，政治的理性化实质是行政的官僚化。因此，封建制到郡县制的实质转变则是以官僚政治取代贵族政治，即家产官僚制不断铲除封建制支配的过程。在此基础上，本文着重分析家产官僚制及其制度安排，由此揭露出国家权力、家产官僚制、民众三者之间的关系，也即本文的主旨。

二、封建制到家产官僚制之变

（一）封建社会的政治秩序

西方中世纪的封建制（feudal system）不同于中国的封建制，它是“在希腊罗马古典文明个体化进程已经走得很远的情况下，在古典社会崩溃中以否定之否定形式‘再现的宗法关系，因而它不能不带有自由个体间契约关系的不少痕迹”[9]。换言之，西欧的封建共同体正是在血缘纽带已经被异化的情况下建立起来的，其社会关系不是对自然人血缘关系的直接复制。史学大师布洛赫认为，封建社会不同于血缘基础上的社会，“虽然从血缘关系产生出来的各种义务在封建社会具有非常重要的作用，但封建社会并不是只依赖血缘关系；更确切地说，它是在血缘关系不能发挥作用的时候才能发展起来的”[10]。所以，他认为封建关系本质上是一种附庸契约关系，即“通过附庸契约关系将不同等级上的两个人联系在一起”，这种契约是“两个面对面的活生生的人之间自由签订的”[11]。此外，韦伯对广义上的封建关系有一种独特的分类，认为西欧是基于忠诚关系与采邑制结合的“自由”封建制。简言之，西欧封建制是一种基于相互宣誓效忠关系而建立起来的人身依附关系，契约对于封建制的形成起到了重要作用。故此，我們把中国的封建制放在此参照中加以勾勒。

在韦伯看来，中国的封建制是从“氏族国家”里衍生出来的。豪门家族作为身份制的基础，贵族秩序也是从家族内部的等级秩序衍生而来。所以，封建时期的采邑秩序与世袭性贵族的等级是对应的。归纳起来，封建时期的政治秩序有如下特征：一是诸侯统辖的“畿外”与天子所在的“王畿”是分封而治；二是天子干预诸侯的权力是有限的，由此造成政治封建化，形成贵族政治；三是封建官职、采邑依据家族的世袭地位而来；四是理论上，家族的世袭性“卡里斯玛”地位是首要的品位秩序[12]。韦伯发现，曹魏时期的迁都伴随着“贵族”的强制迁移，当时的官职等级依旧是根据家族世袭性资格而定。换言之，强制征服与人口随徙并没有带来强固家族纽带的松弛或者解体，结果反而强化了人身依附关系。这就是韦伯所谓的“氏族国家”，其实它就是“率其宗氏，辑其分族，将其类丑”（《左传》）而来的城市国家形态。所以，由“氏族国家”衍生的乃是贵族政治，此种贵族政治不是基于“契约”，本质是对家庭内长幼尊卑关系的一种拟制。具体言之，由家庭内部的长幼、尊卑、嫡庶等伦理序列可以推广为层层分封的政治秩序，而且此种政治秩序也基本遵守着由“大宗、小宗”等亲疏远近观念，即费孝通先生所讲的“差序格局”。所以，此种政治秩序同样有家庭内部的亲疏远近之别，即天子与各级诸侯之间的权利与义务也不一样。那么，由父子之间的“父慈子孝”的权责自觉自然也可以推出“君君臣臣”的自觉关系，即“君仁，则臣忠”。由此，封建制所构建的层层分封的政治秩序，实则是从家族内部的长幼尊卑秩序推出的“各亲其亲、长其长”的天下秩序。

不过，中世纪的封建制与西周时期的封建制在形式上的确具有极大的相似性。第一，它们都是基于层层分封而建立起来的政治共同体秩序，都遵循着“我的附庸的附庸不是我的附庸”的原则，任何天子或者国王都不可能发生直接的越级控制。可见，层层分封的封建秩序根本上不同于科层化的权力结构。第二，就形成封建制的社会联系而言，二者存在最大不同。西欧的封建关系更类似于“战友”与“首领”之间通过相互效忠的宣誓而建立的一种契约关系，布洛赫称之为“拟军事共同体”；而西周的封建关系是直接继承血缘亲族的“父权-温情”纽带而来，可以看作是“家国一体的血缘共同体”。由此，西欧的封建制是在家产制关系已经大为削弱的基础上建立起来的自由“契约”关系，它具有从“共同体”向“社会”方向发展的倾向[13]；而西周的封建关系本质上是对宗法关系的拟制，其宗法性更强。虽然同为封建制，但它们都是以较低的行政成本来扩展天下秩序的制度，社会秩序上则是各安其位，因而此种等级制度比较稳定。不过，封建制的有效性只限于小共同体社会，所以它很难抵御现实政治竞争引起的“军备竞赛”。

（二）封建制到郡县制之变

西周封建制的致命弱点在于它的维持全有赖于天子对礼乐的主持，同时通过不断地扩展来满足不断分封的要求[14]。虽然天子作为象征性的全国大家长，拥有礼仪上的特权，诸侯如若对其发动战争，在理论上则是一种仪式的冒犯；但在封建制下，政权并不集中在最高的天子手中。这是一个层层分封所构建起的权力金字塔，每个诸侯都分享着一部分权力。所以，天子的礼仪性权威很容易被削弱，并陷入一种艰难的依附关系。尤其到了战国后期，铁器的普遍推广，社会生产力的增加，特别是商业活动与高利贷活动的交换经济的发达，导致在某些地域、某种程度确实施行了的领主经济封建制一般都无法继续维持[15]。所以，此种封建政治的软肋就在于以下几个方面：

一是抵御不了外部现实政治竞争所引起的社会离心倾向。一旦共同体内部的“父父子子”关系被破坏，那么小共同体也将由此解体，势必“礼崩乐坏”。自战国争霸以来，西周的宗法制度可以说是名存实亡。商鞅的现实政治就是典型，其改革公开鼓励分家，其实从内部消解了小共同体的团结；而鼓吹“军功爵位”荣誉，则为平民打开了上升的渠道，以此来削弱豪门贵族的世袭特权。

二是古老官僚体的存在从一开始就抑制着战国时期的封建性格，“并不断激发士人阶层向行政技术与功利主義的官僚制的轨道去思考”[16]。不过，“周秦之变”是一场在政治竞争与理性行政、合法性危机与重建、制度革新、社会齐平化的基础上，实现了对“周制”的整体取代，因此士人阶层在此一历史进程中也发挥了自己独特的作用。

三是帝国的统一在“文化统一性”上实际地展现出来，体现在身份、宗教、礼仪、士人阶层的统一性上[17]。“文化统一性”的担纲阶层便是“士人阶层”①。士人阶层并不是来自封闭的、世袭的贵族门第，他们精通礼仪，有着优雅的俗世教养，其社会地位主要是基于文字书写与通晓经典。所以，他们有资格在仪式上与政治上指导国内行政以及诸侯的生活样式。同时，士人阶层觉得他们自己是一个一体的身份团体，要求同样的身份荣誉，同时由于感觉自身为同构型的中国文化之惟一担纲者而结合起来[18]。在韦伯看来，士人阶层才是走出封建社会的支撑阶层，他们之间的知识竞争也直接促进了制度创新与官僚化。

四是战国期间的政治竞争为士人与平民阶层打开了上升的流动渠道，这也铺平了以平民阶层瓦解封建制内部的家臣及贵族阶层的社会基础。存在于平民与具有贵族身份的强宗大族之间的身份性对立，是整个社会得以“平铺化”的动力。由此，不断的官僚化趋势势必瓦解家臣及强宗大族的行政。比如，在军事领域，以政府供养的职业军队取代了家臣组成的军队，大量的平民读书人成为官职的受益者。结果，封建秩序下的层层分封、各安其位的秩序不可避免地被瓦解，而代之以科层化权力结构的兴起。

在结束诸侯之间无序竞争的局面后，“秦制”由此确立，其实质是典型的“家产官僚制”①，它将国家政权作为私人权力、私人家产，并且置于其官僚制行政的管理之下[19]。因此，家产官僚制的内在倾向就是不断扩大家产权力的支配范围，同时保持一个可以调控的官僚队伍。而能否做到这一点，只是一个权力关系的问题。因此，秦制主要采用以下两点来维持官僚队伍的身份平等化。

一是推进官吏层的“民主化、平等化”。一个平时根据功绩与皇恩而晋升的官职开放给所有平民，这是独裁君主与平民阶层联手对抗身份贵族的表现。同时，因财政上的需求，大开官职买卖很快使多元化的平民阶层稀释了贵族身份，平民阶层暂时性地挤占了士人阶层的位置。此后俸禄秩序决定性地取代了世袭贵族秩序。比如，秦汉之初所谓的“吏”即“庶人之在官”，而“吏民之别”就在于“吏”掌握了一般之“民”所没有的权力。由此，秦制重新确立的以官职特权为主的新的品位秩序，即官僚队伍在君主面前一律“身份平等”的俸禄秩序。

二是削弱读书人阶层的身份教养。秦制一开始，士人只处于“非官方”的地位。但是，秦制确立的“皇帝位尊于古”，即不得以古制今，这实际上改变了封建制下“君君臣臣”之间的权责对应关系。通过短时间的私人宠幸政治登场，打击了士人最后一点基于身份与教养的尊严。不久，我们便看到后世士人阶层疯狂掌权的趋势，其实是士人阶层整体的“妥协”。也就是说，士人阶层必须与皇权建立人身隶属关系，士人才能够获得身份上的“自由”。可见，此种政治上的依附关系其实是士人阶层必须依靠的“逃避权力的渊薮”。

所以，就封建与郡县而言，它们不仅是两种文化精神之别，在制度性质上也存在根本的差异。西周的封建制根本上是基于“血缘纽带”“亲情-父权”的伦理关系的拟制所建立起来的政治秩序。在文化精神上，它比较注重“人人亲其亲、长其长，则天下平”的自觉向上、推己及人的伦理秩序。就制度而言，政治秩序也不过是由“五服、大宗小宗”等亲疏远近原则来界定的。既然它是一种亲属远近、讲究分寸、各安其位的秩序，就会形成温情脉脉的小共同体社会。不过，封建制下的制度安排仍然带有很强的伦理色彩，因而制度有效性的半径也大打折扣。就郡县制而言，它本质上就是韦伯所说的“家产官僚制”，意味着封建制之下的“天子与诸侯”的伦理秩序转变为“皇帝与官僚”的科层隶属关系[20]。就君臣关系而言，它明显不同于封建制的“君君臣臣”关系，本质上是君臣之间“不平等的政治隶属”关系。就制度安排而言，其制度安排是由帝国所服务的合法性决定的，意在打破“君臣”之间的权责对应关系，倾向于维护皇权的至高无上。所以，在具体的制度设计与意识形态结构中，郡县制与封建制会不断在对抗。但封建不完全是“各私其政”，它首先是一种调节君臣关系的机制；郡县不允许“专制”，是一种“分享权力”的机制。大一统以来，封建与郡县之争在制度上表现为“皇权与官僚权力”的博弈对抗，在文化精神上表现为“忠孝”的对抗。它们构成了顾炎武所说的“寓封建之意于郡县之中”的实际意涵。

总之，在帝国统一的过程中，士人阶层作为文化统一性的代表，既是走出封建制的支撑阶层，也是官僚制的担纲者；此外，他们也仅仅是顺应大一统的历史趋势而推进了行政理性化进程而已。在家产官僚制确立以后，伴随着家产化权力的扩大，从此确立了以官职特权为主的新的品位秩序，稳定了家产官僚制队伍。只有个人的功绩，并且只有功绩本身，是取得官职的必备资格[21]。皇帝本人的权威与他所开创的王朝政权都可能因失去天命而产生变革，但是王制本身不能变革[22]。于是，作为最高的皇权与官僚权力被嵌入到一个彼此依附的制度结构中，他们的行为选择也构成了帝国的制度逻辑。

三、家产官僚制及其制度安排

“国家愈大，愈是个强权，对官僚制的依存就愈是绝对。”[23]那么，这样一个家产官僚制能否应对庞大的帝国治理？又如何在“一统体制”与“有效治理”之间取得平衡？为此，首先，我们要分析家产官僚制在帝国治理中的基本位置关系；其次，从国家、官僚体制、民众三者之间的关系中揭示帝国治理的基本逻辑及困境；最后，揭示整个官僚体制对理性化行政的影响。

在韦伯看来，中国的家产官僚制是家产制与官僚制的混合，即皇权与官僚权力的并存治国。所以，“当君侯以一种人身的强制，而非领主式的支配，扩展其政治权力于其家产制之外的地域与人民，然而其权力的行使仍依循家权力的行使方式时，我们称之为家产制国家”[24]。那么，当君主以一套官僚制的方式将其政治权力扩展到全国时，就形成了韦伯所讲的家产官僚制。不过，家产制与官僚制存在明显的主从和互动关系，官僚制看上去只是扩展皇权的工具，官僚仍旧是君主的“家臣”。可见，帝国治理的逻辑就孕育于皇权与官僚权力的主从和互动关系之中，我们有必要先认识这两种权力的属性与互动关系。

从权力的合法性看，首先，皇权的合法性来自于传统权威和卡里斯玛权威。这也由此衍生出皇权的“温情与父权”的两面性，皇权也就具有伦理性与专断性的特点。皇权本质而言是一种“专断权力”，它体现为“父爱主义”的形象。其次，官僚权力的合法性基础来自于皇权的权威，即“自上而下的授权”，体现为“向上负责制”[25]。这也就决定了官僚权力隶属于皇权，接受皇权的批评与教化。所以，官僚权力是一种辅助皇权、扩展其行政管理的“常规权力”，也是一种弥散在全国的日常权力。最后，从权力的互动看，官僚机构作为一个利益单位，有自己的“经济人”属性，所以弥散化的日常权力常常失控、甚至被私人化，此时专断权力表现为“自由裁量权式”干预；官僚群体作为一个身份集团，也可以变相地通过集体行动来制约皇权、抵制改革。可见，皇权与官僚权力二者共同构成了帝国的治理逻辑，帝国治理以皇权为中心，而官僚体制则为皇权提供了帝国治理的组织基础和治理工具[26]。

（一）大一统体制与理性行政的困境

韦伯一针见血地指出，就像所有幅员广大而交通不够发达的家产制国家结构一样，古代中国行政里中央集权的程度非常有限[27]。在官僚制國家建立以后，皇权与官僚权力始终存在冲突与对立，而且京官与地方官也存在身份性差异。一是从侧面说明了皇权本身的不稳定性，围绕“皇权”展开的“争斗”始终存在。譬如，距离皇权越近的京官，越可能把握更大的权力。二是中央集权化的努力也一再失败。比如，财政管理权不断下放，但无法保证稳定的财政收入，最后中央政府只好允许租税保持一个定额往上输送，而默认地方官员保留其余。三是虽然皇权是“顺天应民”，但中国文化中的“天”带有浓厚的世俗色彩，这也就决定了皇权也缺少神圣性支持[28]。比如，在皇族内部、外戚、权臣等显贵中不乏觊觎者，抱有“鸿鹄之志”者也大有人在。此外，皇权本身的专断性，也决定了皇权并不神圣，而皇权不稳定导致官僚体制也不能有效运转。由此，我们也不难领悟到家产官僚制创制的精神了。

由此，帝国以行政安全考虑为主，有时甚至是牺牲行政效率，而采取了如下措施。一是皇帝运用家产制手段有意识地分割事权，使其左右牵制。比如，以内朝官牵制外朝官；在同一部门，也以事权相互牵制。此一原则，“既妨碍了行政的严密性，本质上也无助于统一”[29]。二是采取严苛的回避制。规定本省人不得在本省任官，通常是跨省任职，同一辖区也禁止任用亲戚以防同乡结党营私；即便是外省人也不得久任，通常是三年一调以防任职日久而结成地方关系网。这也导致中央任命的官吏无法于地方扎根，难以熟悉地方事务，实际上使实权易落入本地的幕僚、胥吏之手，官吏也成为仰赖下级的牺牲品。三是实施竞争的科举考试。科举制以教育资格而不是出身或世袭的等级来授予官职，从形式上看比“身份制”公正，也比任何“察举制”客观[30]。但韦伯一再地强调“此一制度导致候补者互相竞争俸禄与官职，因而使得他们无法连成一气地形成封建官吏贵族”[31]。四是中央依旧保持着对不听话官员的任意剥夺权。不过，下属的官府通常都将中央政府的令谕看作是伦理性、权威性的建议或者期望，而不是命令[32]。所以这些谕令看上去更像是对地方政务的一种“家长式”的批评。

从实用角度看，这些“理性化”制度却是在试错机制中经历了漫长历史的考验，因而它具有了突出的积极作用。但是，一方面它高度重视行政安全，由此衍生的碎片化的分权制衡、左右牵制、短期流动，这其实降低了治理权力的有效性，导致权力不能有效地扎根地方，由此还滋生了对上负责的“短期行为”；另一方面，以私制私、设事防事的权力制衡其实是皇权本位的，这也塑造了高度对上负责的依附性官员。地方官员也只把皇帝看作一个伦理性的大家长，中央一旦妥协，地方便会倾向于粗放治理、各自为政。我们不难看出，其实科举制所塑造的利益竞争环境从内部分化了士人阶层，更是诱导了士人阶层同化于官僚体制；皇权对官僚权力的批判与监督，既可以维持官僚队伍的纪律，又能通过随时打断、甚至是叫停官僚权力，从而保持对官僚队伍的特殊权力。可见，这一套基于行政安全考虑的制度安排，其初衷是维护皇权本身的安全，其动机是高度“对上负责”的，反映出制度的动机是“藏天下于筺箧”之中，它根源于皇权本身的不稳定性。但是这个理性化制度内在的根本缺陷却是自身难以克服的，制度之弊端也生于繁密的制度之中。譬如，科举制本来是一种有效而客观的考试制度，但随着制度的叠床架屋，“科举限制愈严，竞争愈烈，而其思想统制，亦愈易就范；对上级官僚，亦愈易卑躬屈节表示忠诚”[33]。

客观而言，家产官僚制不能彻底理性化还存在货币经济的限制。韦伯也认为，“在中国，和西方一样，家产官僚制是个强固且持续成长的核心，也是大国形成的基础”[34]。但是，家产官僚制运作的精神根本不同于近代的官僚制，近代官僚制的基本精神乃是基于公私分离的专业化与非人格化，而家产官僚制的内在精神就在于它“既是官僚的，也是封建的”[35]。此外，官僚制的运作也须结合一个前提——维持其运作的持续性收入：它可以是私人的利润收入、固定的地租收入或者是稳固的租税制度，而只有完全成熟的货币经济才能为此种租税制度提供一个稳固的基础[36]。

不过，家产制国家的经济基础，归根到底还是建立在“以非自由劳动为基础的自给自足的自然经济”上[37]。家产制国家在土地分配、纳税义务与徭役义务上长久以来即是以互为变化的关系为主[38]。帝国的公共负担主要由徭役义务与租税义务构成，同时以实物与货币经济方式来供应。但对于帝国来说，实物经济一直都是比货币租税更为理想的满足公共需求的方式，它不但可以强化对子民的人身束缚以控制赋税源泉，而且是在既有技术条件下最安稳、最聪明的办法了。比如，曹魏时期的屯田制、晋代的占田制、北魏乃至隋唐时期的均田制便是通过政府出面来统制土地分配权从而稳定财政收入的田制。到了隋唐时期，均田制及其伴随的税法也更加系统化，由此发展为“有田则有租，有家则有调，有身则有庸”的租庸调制。可见，由北魏政府组织分配的“份田”到以“土地、人头、家户”为计量单位的实物赋税制度，极大方便了家产制国家阻止家户对赋税的逃避。此外，在家产制国家行政里，任何政治性的义务都有转化为一种固定负担的内在倾向，即以具体的财产为对象来课征贡赋[39]。尽管在中国早就有了货币租税，但是由于通货的不稳定，导致整个货币体系不易维持，租税依旧摆回实物经济。对于土地租税，一是可以直接以货币租税解决；二是可以固定配额。比如，自杨炎施行量出制入的两税法到明代施行的统征、折算混一的“一条鞭法”，及清代简化征收的“摊丁入亩”，均是在承认既有土地所有关系的基础上、以一种实用理性的方式来增加政府的财政收入。

但是，家产制国家内部的人身依附关系并没有随着土地租税的货币化而得到解放，租税体系随着财政危机而一再回归实物经济。一旦租税体系倒退为实物经济，也就意味着俸禄体系的实物化，从而滋生了官僚队伍的政治离心倾向，弱化了官僚队伍的纪律，而这又潜在地助长了政治集权的必要性。反言之，支撑帝国财政收入的物质基础愈是自然经济化，那么整个财政收入愈只能维持对赋税源泉上更加无节制的、简化的控制，从而潜在助长了帝国政治集权的可能。总之，大一统体制本身的内在矛盾决定了帝国的政治经济政策具有名实分离的实用倾向。

那么，值得继续追问的是，这仅仅是因为帝国的粗放行政没有能力建立一个明确的财政预算体系来维持官僚队伍的可靠运转吗？帝国的集约治理达到了最节省的地步，但是为何依旧面临着巨大的财政危机？这就需要回到整个俸禄利益的掌舵者身上去寻找缘由。

（二）理性行政与主导阶层利益固化的对张

在韦伯看来，主宰历史进步的乃是这个社会的担纲者，而擔纲者的精神气质才是推进改革的实际动力。那么，中华帝国的主导担纲阶层是否存在推动改革的实际动机？我们先来谈谈他们作为主导阶层的世俗状况。这个阶层主要由拥有官吏身份者的官僚以及具有官职候补身份的士绅组成。

中国家产官僚制一直保持着集约化的财政，这体现在官吏收入普遍的低薪。薪俸往往只是官吏收入中微不足道的一小部分，既无法靠其过活，也无法支付其行政义务内的开销。自1713年“一条鞭法”以来，中央政府就开始考虑确定各省官吏每年负责的税收额度，但这并不意味着已经改善了地方官吏的物质状况。相反，中央政府在不经意间转嫁了征收更多租税需要支付的行政成本。例如，“以明代为例，万历六年全国夏税秋粮共2663.8万石，其中起运1528.7万石，占57.4%；存留1135.1万石，仅占42.6%；康熙二十四年、雍正二年与乾隆十八年，全国各征收地丁粮分别占到2819万两、3028万两和3013.3万两，其中起运部分分别占77.82%、76.79%、78.77%”[40]。所以，存留给地方官吏的物质利益是不多的，这客观上默许了地方的“创收”行为。

家产制下的官吏与皇帝之间保持着政治上的臣属关系，官吏可以任意行事，只要其不违反传统的力量以及支配者的利益。所以，通贯于家产制性格中的是，“官吏将其行政内所得的收入作为俸禄，事实上与其私人收入并无区别”[41]。只要在合法性范围之内，地方官吏便可以将官职作为私人创收的手段。既然朝廷将本来合法范围内的加派起运一空，也只能对下面的“创收”行为睁一只眼闭一只眼。毕竟，通过科举制取得官职的实际代价是很大的，任官之后往往是债务缠身。同样，地方机构与朝廷一样作为利益单位也有“经济人”属性，趋向于在权力所受到的制约边界内实现自身利益的最大化[42]。那么，整个俸禄阶层是如何改变自己的物质状况？又是如何“创收”的呢？

从前述可知，官吏不仅需要从他的收入里支付其行政义务内的开销，还要负责行政幕僚的花费。毕竟县官们也要看属下的胥吏们的眼色行事，他们的职业生涯靠的就是及时完成纳税定额[43]。所以，地方官员和胥吏往往是同流合污的。同时，官吏为了维持行政内的开销以及自己的生活方式，也会合理地选择“加派”来“创收”。一是他们可以加收至少20%的税款来作为征收的经费，也就是把征收的成本也按理“加派”进去了；二是对于拖欠者，也可以追加类似的税款，往往是官吏有意造成的；三是把实物税转换成货币税，操纵兑换率；四是在一套不明确的财政预算体系下“上下其手”；五是依据家产制的标准，官吏的每一项职务活动都必须以“礼物”来回报，因为没有法定的手续费明细存在[44]。其实官职即俸禄，官职本身就成了一门“创收”的买卖，即形成了官僚阶层内部的利益共享机制。因为地方官要在地方发财，就不得不贿通京官；而京官要通过地方官才能发财，又不得不敷衍地方官[45]。因此，下级官吏也必须尽可能地在逢年过节献上大礼，以博取对其命运有决定影响力的上级欢心。此种以“礼物”作为“创收”机会在各级官吏之间不断流动、甚至上达宫中宦官[46]。此外，京官也另有“陋规”，供其中饱私囊。比如为了奏销地丁，就有“奏销部费”；报销钱粮，就有“报销部费”，调一缺，提一官，皆有打点照应之手续费不可[47]。

此外，正式官吏是可以被任意免职的，任期也短，这客观上导致官僚队伍的流动性。中央也慎重地将互相敌对的学派成员和乡党成员，混合在同一个辖区和相同的职位上[48]。从实用角度看，该制度有利于中央政府的实际控制地位，在官吏队伍的不断流动中获得了最有效的保证；也保持了官僚队伍内部竞相争取俸禄，从而在官僚队伍中间制造了利益竞争的离心倾向。这是因为个人的利害和人与人之间的利害，很难被统合起来，与上级之间的关系也不会稳固[49]。韦伯将其抽象为“中国官吏阶层的整个权威主义式的内化束缚”。简单说来，帝国制度安排具有高度的理性基础，它深入人性中的利益计算以及人在利益面前趋炎附势的心理机制，诱导并加剧了人在现实利益面前降低道德自律，从而也容易维持官僚队伍对皇权的忠诚，降低官僚队伍的分化基础。整体而言，官僚阶层虽然有着名义上低薪，但实际存在的“加派创收”与“礼物创收”，这实则是潜在的奖励，他们占有着“不可测但又不胜其数”的物质利益。不过，此一俸禄制也直接强化了整个行政与经济政策上极端的传统主义。

自家产官僚制度以来，尤其是自科举制以来，整个官僚队伍也日渐的“俸禄化”①。因此，官僚制与俸禄化的结合越是紧密，越会衍生一群具有“坐食者”的官僚贵族。同时，此类官僚贵族不是作为个别地占有利得机会，而是由可以任免的官吏所构成的整个身份团体所占有[50]；而任何对传统经济与行政的干预，都必然触及食俸阶层的“不可测但又不胜其数”的利益。他们对于既得利益保持敏感的原因在于：这些物质利益不仅是官吏们谋生的家计来源，更是作为其整体生活方式的保证；既得利益也面临着激烈的竞争，而利益竞争则强化了他们排他性占有的动机。所以，他们集体反对、甚至迫害任何号召理性行政的改革家。一般来说，官僚们对任何理性财政的改革保持着“疏离与不信任”的态度。此外，改革不仅存在一股巨大的物质利益与之对立，并且也没有独立于这些利益团体之外的与利益无涉的执行机构来实现它[51]。不难想象，地区性分离主义、财政上的分离主义，其实就是官僚贵族既得利益固化所致。那么，王安石与张居正的现实化改革必然遭遇权贵阻止，“百日维新”同样举步维艰。那么，货币经济的发展能够推动官僚制的理性化吗？

在韦伯看来，家产制国家是可以与货币经济共存的，不过它极容易转化为政治性资本主义。但货币经济并不能带来任何分化的动力，反而强化了“官僚贵族”的传统主义心态。这是因为，货币经济与俸禄结合以后，为支配阶层创造了特殊的利得机会；由此便强化了他们的“坐食者心态”，使他们对于如何维持以往经济条件的关注达到顶点[52]。所以，被俸禄利益所俘获的官吏阶层，既缺乏自发改革的动力，也必然成为官僚体制下的寄生虫与“殉葬者”。

（三）国家权力与民众的关系

在庄园领主制结构下，西方社会可能会发生一些分化。正如布洛赫曾说，西欧封建社会“与其说是一个等级社会，倒不如说是一个不平等的社会：一个有首领而没有贵族，有农奴而没有奴隶的社会”[53]。同样，布洛赫也不把西欧封建社会看作是完全缺乏流动的等级社会。但是，他依然认为“封建制度还是意味着一群卑微的人对少数豪强严格的经济隶属”。换言之，封建社会严格来说还是基于人身依附关系而结成的等级社会，由此种人身依附关系进而派生出其他不平等；而此种不平等也意味着双方之间的义务是互相依存的，“附庸服从的义务的条件是，领主认真履行契约规定的义务”[54]。尤其到了中世纪晚期，不仅封建主渴望自由而通过“超经济的强制”打破依附共同体，平民之中分化出的第三阶级也渴望冲破人身依附网。如特许契约权的发展、权利申明的规定，都是平民寻求义务稳定化的表现。

此外，庄园领主制下的不自由也是可以“通过立法废除的，或者通过摆脱封建法权的控制（逃入城市）而中止”[55]。不仅如此，中世纪西欧城镇中的行会也为争取城市的自治发挥了重要作用，尽管行会是市场经济发展的障碍。更明显的例子是“英国的圈地运动与血腥立法运动”。拿“圈地运动”来说，它主要指封建贵族将土地上纳租较少的农民赶走，代之以愿意缴纳较高地租的养羊业。这完全等同于一种自由解放运动，只不过是以“市场经济”的方式来完成的。此时被剥夺土地的农民，因贫苦而成为“自由无产阶级”。对此，英国又颁布惩治流浪者的血腥立法，通过这种手段，流浪的人口被迫屈从于雇佣劳动制度所必须的纪律[56]。所以，一方面，前近代社会中的自由分化力量，是走出依附性共同体的原始力量；另一方面，基于“自由人的联合体”才是走出依附共同体的最大可能。

由此，我们有必要重新考察家产制国家如何看待社会分化。从社会史的角度观之，家产制国家所允许的财产分化的限度又何在？这一社会分化水平又必然刻画在商品经济的原始积累与私人财产分化上，从而为人民打破共同体的人身束缚关系提供经济支撑。

这首先就关乎怎么来认识自然经济与商品经济了。在某些人看来，商品经济似乎就是交换经济，而自然经济就是自给自足而无剩余、无交换的经济。但严格说来，无剩余的自然经济是不存在的，庞大的官僚阶层正是寄生在此种有剩余的自然经济基础上。商品经济就其本质来说，是建立在自由劳动基础上的基于价值规律支配与调节的经济。因此，自然经济是有剩余因而也存在交流的经济。如唐长安的城市规模与人口数倍于汉長安，但商业区却从汉长安的“九市”缩减为“二市”，社会上的自然经济氛围却变浓了[57]。可见，自然经济最本质的特性不在于有无交换，也无关交换规模；它毋宁是缺少基于自由劳动的流通经济（流通经济即面向市场的等价交换经济）。因此，自然经济所允许的商品流动量也往往是极大的，只不过它不经过市场竞争与价格机制调节；就其配置机制来说毋宁是“命令经济”或者说是“计划经济”[58]。也因此，尽管家产制国家可以与商品经济并存，统一的政治权力固然会在交通、市场、货币等方面便利商业，但是政治权力的垄断与商业性格又是天然不合的。因为正如政治权力天然追求垄断一样，商品经济也是追求自由竞争的经济，一旦政治权力过于集中在家产制政府手中，也极可能打击商业发展。比如，中国过去的盐业、铁业、酒业、茶业乃至后来的印刷业等，都在不同程度上变为官业或官僚垄断之业，而且其赢余往往转化为不事生产的消费[59]；同时，商人或一般商工业者往往是“以末致富，用本守之”。因此，过去的商品经济“就好像是建立在一个不断扩张的自然经济基础上的上层建筑”[60]，它依旧带有政治投机的性格。

此外，国家为保持人民的纳税能力而采取“父爱主义式”的福利政策。该政策以国家财政为导向，不过以“均贫富”作为道义借口。即历代朝廷对农民的保护措施，都少不了“抑兼并”的政策。该政策其实是以“天补平均”为名来干预富裕者的资产，从而抑制了资本主义大私有的积累；但是此种抑兼并政策的实际效果往往也是“大鱼吃小鱼、小鱼吃虾米”，结果反而是以权力扭曲了福利政策的实际功效。此外，土地所有权极度不稳定的性格贯穿历代，往往表现为“皇帝以家长身份，通过限天、王田、占田、均田、屯田、公田等方式，乃至通过直接暴力手段干预财产关系”[61]。上述经济干预政策的考量完全是在“任意地干涉与完全自由放任之间来回摆荡”，而此种摆荡是由家产制国家的内在本性决定的。不过，家产制国家的“任意地干预”往往表现为梁启超所言的“国家自为的兼并”，如王安石变法；其“自由放任”的政策红利也一再地被官僚贵族们把持，如司马光主张的“自由放任”。所以，只要普通人民没有在政治上取得“平等”“自由”权利，他们面对的任何福利政策都可能演变为“空头承诺”，反而加剧普通人民面临的生存威胁。

在此情况下，普通人民依附于地方家族似乎是作为自救的唯一出路，事实如此吗？先从法律条款而论，所谓父母在，子女“不敢私其财”“无私活、无私蓄、无私器、不敢私假、不敢私与”的儒家道德规范，在曹魏时期“以礼入法”的法律改革中正式载入法典[62]。这也从法律上规定了子女不得拥有私人财产。在家庭之上，族权对个人财产的干预也很强，庞大的家族财产往往束缚着个体财产的分化。此外，土地的买卖也给予“亲戚的优先购买权”，世袭的土地很少落入外人之手。真正的土地买卖也保持着再度买回的权利，佃户其实保留着它的田面所有权，这个权利不受田底所有者的干涉[63]。就土地形式看，只有官田、民田以及不可分割的家族田产之分，也主要以“公田”为主。此外，包括土地在内的所有资产，在法律上都保持着共同继承，这其实加强了土地的平均化、分散化趋势，反而抑制了农业生产方法的改进，由此限制了农业生产剩余。此外，王安石变法采取了严苛的户籍登记制度，恢复了保甲法，由此加剧了基层政权对地方社会的行政控制。

因此，不难看出，家产制国家的政治经济政策往往是以“父爱主义”的福利政策为名来达到积累国家财政的目的，作为民间财富的积累与分化是很艰难的。“社会平均化的倾向与家产官僚制国家是相呼应的”[64]。一方面，国家的“父爱主义”政策正好契合了农民的“平均主义”诉求，从而发挥了调节社会财富分化的杠杆作用；另一方面，为官僚贵族把持的权力红利却不断在蚕食这个社会分化的动力，而且官僚贵族不太可能分化出自由的“市民阶层”，平民之中也更难以分化出其他阶级来打破共同体的束缚。就是作为温情脉脉的家族为抑制个体财产分化也提供了伦理秩序，从而变相地为家产官僚制的社会统制提供了原始外衣。韦伯说：“按照法律，直接位于小市民与小农民之上的，是家产官僚制的机制。”[65]不过，我们与其承认不存在西方那样的中介阶层，毋宁看到家产制官僚制的膨胀不仅压抑个人自由权利，而且连小共同体自由空间也一同被压制。由此，中华帝国时期的国家与社会关系是国家蚕食社会，社会寄生于国家。那么，费孝通先生所希冀的“双轨政治”在历史上的命运由此可见一斑。

四、结论与反思

从社会史的角度看，韦伯所呈现的中国图像是以家产官僚制为核心的帝国体制，该体制奠定了传统中国的基本政治架构，由上往下逐步渗透且固化了传统中国社会结构的“封建性”。

士人阶层既是帝国统一的文化担纲者，也是家产官僚制下的行政担纲者。作为统一的知识分子，他们不仅是诸侯国理性行政的担纲者，更是冲击封建体制下作为世袭贵族的有力武器；但是，他们也仅仅是顺应大一统的历史趋势而推进了行政理性化进程而已。大一统以来的家产官僚制保留了作为“家长制”色彩的最高皇权，因而家产官僚制的精神既是“官僚的，也是封建的”，其中的士人阶层则必须与皇帝建立政治臣属关系才得以获得“自由”的政治身份。该体制由于高度重视行政安全，制度设计上的分权制衡也衍生了一系列非预期的后果，体现在两个方面：一方面，帝国行政安全至上的考虑往往牺牲行政效率，由此衍生的碎片化的分权设计和左右牵制的事权分割，不可避免地降低了常规权力的有效性，导致权力不能有效地扎根地方；另一方面，以私制私、设事防事的权力制衡其实是“皇权本位”的，这也塑造了完全“对上负责”的依附性官员。所以，地方官员只把皇帝看作一个伦理性的大家长，中央一旦妥协，地方便倾向于粗放治理、各自为政。乍看上去，帝国饱受着“有限集权与粗放行政”的折磨。但归根到底，帝国“行政安全至上”的考量造成了权力在制衡中过度集权，而行政的无效率只是权力分割与制约不当的一个副产品。

客观而论，伴随皇权的不稳定性而来的合法性危机始终伴随着大一统体制，这也就加剧了大一统体制在制度安排上过于分权，致使组织资源过于单一化。在组织上，作为皇权附属物的官僚体制，在扩展皇帝私人权威的同时，也扩大了家产帝国行政的组织基础。不过，因家产官僚制的膨胀而导致组织资源的单一化，也有利于家产制国家扩大支配的社会基础，从而衍生出国家与民众之间基于“父权-温情”的共同体关系。在制度上，帝国的科举制构成了进入官僚体制的中介渠道，但是科举制本身基于“政治防范”的考虑远大于德性伦理的审查。这表现在，科举制塑造的利益竞争格局降低了士人阶层的道德自律，反而强化了士人阶层的世俗倾向，从而扩充了科举制的社会整合基础。韦伯将此种机制抽象为“权威主义式的内化束缚”，即现实利害关系的内化束缚。所以，家产官僚制这一社会史角度，有助于我们深入帝国治理在组织与制度安排上所折射的“制度文化”。此种制度文化体现了帝国治理过程中所遵循的“社会思想”，此种社会思想强调实用理性的制度制衡、组织资源的单一控制、科举制度的利益竞争，从而塑造了理性化的体制牢笼，进而固化了士人阶层的现实利益，由此扩大了整个家产官僚制社会统制基础。总体看来，此种理性化制度在反复的试错机制中经历了长期的实验，也具有了持续的生命力与突出的积极作用。

家产官僚制的最大启示在于，帝国如何在这一体制基底上构建起权责一致的授权机制，从而较好地解决政权的合法性问题。那么，大一统之前的封建制下的“君臣关系”的協调机制便构成了我们的重要参照。正因此，本文也尝试勾勒出封建制与郡县制在对待“公私”态度上所体现出的文化精神与制度上之殊异。西周封建制实质是对“父权-温情”的伦理关系的拟制而建立起来的政治秩序，全国是无数小家长联合而成的敬爱分明的“小共同体社会”；就君民关系而论，君民之间的权利与义务具有自然伦理性，故而遵循着“父父子子”的原则，封建制在此种意义上开辟了“公天下”的民本秩序。自帝国和平化以来，封建与郡县之争在文化精神上表现为“忠孝”的对抗，在制度上是“皇权与官僚权力”的博弈。从政治官僚化角度看，郡县制本质上可以看作是“家产官僚制”，内部也蕴生着“天下为公”与“天下为家”的冲突。就君臣关系而论，郡县制实质是一种君臣之间的“不平等的政治隶属关系”，这就破坏了原来封建制下的君臣之间的“自觉契约”；就制度安排而言，其制度安排是由帝国所服务的合法性决定的，此时制度安排也意在打破了“君臣”之间权责对应关系，制度安排倾向于维护皇权的至高无上。所以，郡县制也可能是一个比封建制更加自私的“家天下”；而封建制下并不意味没有天下秩序，封建制至少在君臣权责对应方面比郡县制更加坚持“天下为公”。

那么，“寓封建之意于郡县之中”命题的现代意涵便是如何在制度基底上构建起经由民主授权的权责一致的的合法性基石。这是费孝通先生当年提出“双轨政治”命题所隐而不彰的关切，他希冀基层政治能够“上通下达，来去自如”。不过，只有建立起“双轨”经由民主授权这一近代政治前提，“双轨政治”才真正具有现代意涵。

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