转制国企反腐形势及制度建设难点与方略

摘要：转制国有企业反腐败工作，面临着腐败易发多发、串案窝案较多、腐败点多面广等形势。在新时代背景下，反腐败制度建设具有极端重要性。但与此同时，转制国有企业反腐败制度建设，面临着干部职工思想抵触、制度建设依据不足、缺乏专业人才支撑等诸多困难，需要一一加以解决。必须紧扣权力制衡、着眼重点领域、明确责任主体、注重总体规划，确保制度建设有序推进，为企业发展提供重要保障。

关键词：转制国有企业;反腐败;制度建设;权力制衡

中图分类号：D2   文献标志码：A   文章编号：1009-3605（2020）04-0034-07

国有企业作为国民经济的重要支柱，其健康发展关系到国计民生、国家稳定和社会发展。而腐败就像侵蚀大厦的白蚁，逐步损害着国有企业的躯体，动摇着大厦的根基。转制国企作为国有企业中的一个特殊群体，在反腐败制度建设方面，面临更加艰巨的任务和挑战。在中央大力推进反腐败建设，一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的大背景下，如何真正把权力装进制度的笼子里，实现转制国有企业健康稳定发展，是新常态下必须面对的重大课题。

一、转制国企反腐败面临的形势与原因分析

本文所指转制國企，是指从原事业单位转制为企业，实现自主经营、自负盈亏的企业形态。转制国企相较国家机关、传统国有企业、现代股份制企业等企业形态，有着鲜明的个性特征。主要表现为事业单位运行方式根深蒂固，现代企业制度尚不健全，反腐制度建设任重道远，干部职工企业意识不足，对市场缺乏深入研究，对企业经营风险缺少有效预判，市场竞争意识不强等。

收稿日期：2020-03-20

作者简介：唐淑萍，女，湖南澧县人，湖南有色金属研究院党委副书记、纪委书记，法学硕士，高级政工师，主要研究方向：企业党建、思想政治工作。

（一）转制国企的反腐败形势

1.腐败易发多发。作为国有企业特别是转制国有企业，在反腐制度尚不完善的情况下，在企业工程建设、投融资、生产经营，采购销售等日常经营活动中，存在一定的腐败风险，而在企业并购重组、资产处置等企业重大变革事项中，因资金密集、权力集中，极易发生权力寻租、利益输送、损害国家利益，导致国有资产大量流失的重特大腐败案件。从纪检监察机关近年查处的职务犯罪案件来看，国有企业腐败案件占比呈现逐年上升趋势。

2.腐败窝案、串案较多。在国有企业，上下级之间，及兄弟部门之间，相互存在纵向和横向的制约关系。正因为如此，一旦发生腐败案件，涉及的部门和人员往往很多。从近年发生的国有企业腐败案件规律来看，高层发生腐败案件，往往中层也存在腐败，这既是一个负面示范效应问题，但同时，很多中层腐败是由于落实高管层级领导的指示而产生的连带腐败问题，他们上下齐手，左右联动，形成了牢不可破的腐败利益共同体，在查处腐败案件初期，很难找到突破口，但一旦撕开口子，问题往往能得以全面暴露。特别是在转制国有企业，因受传统思想影响，人身依附思维较为浓厚，一旦领导层发生腐败，极易造成群体性、串联性腐败窝案、串案。

3.腐败点多面广，形式多样。因现代企业制度尚不健全，代表现代企业管理制度的核心——权力制衡机制在转制国有企业尚在探索阶段。在注重权力分散的同时，却未实现权力的制约，可能的结果是，很多人手中都掌握着权力，这些权力又没有监督，最终成为了腐败的高风险点。另外，近年来，转制国企出现了一种新的腐败形势，部分不法民营企业瞄准转制国企管理漏洞，以糖衣炮弹拉拢腐蚀国有企业管理人员，向他们给予或许以利益，促使他们将国家利益以合法的经营业务往来的方式向民企输送，或对资金风险选择视而不见，造成国有资产大量流失。

（二）腐败发生的主要原因

1.资产管理制度的不健全。转制国有企业因其计划经济年代传承的事业单位基因，对国有资产清理、登记造册等方面不够规范，少登漏登现象普遍存在，很多企业的自身固定资产规模往往是一本糊涂账。对新的资产采购、固定资产报废报损等方面缺乏动态监管。比如在粮食储备企业循环出库存粮过程中，就极易发生内外勾结，廉价处置陈粮的腐败案件。

2.“三重一大”制度落实不到位，集体决策形同虚设。“三重一大”（即重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）制度是企业实行科学管理、民主决策的重要机制，是保障企业发展不跑偏，有效制约“一把手”独断专行，避免重大决策失误的第一道重要屏障，是企业管理制度的重中之重。但现实的情况是，部分转制国企并未严格执行“三重一大”相关制度，主要表现在“一把手”末位表态制度未得到贯彻，在不能确保“一把手”末位表态的情况下，“三重一大”的民主决策就失去了实质意义。另外，参与决策人员事前对研究事项缺乏充分调研，对决策依据缺乏充分论证，民主决策的形式意义大于实际意义;未建立有效跟踪机制和事后评价机制，对决策后的实施情况、实施结果没有评估、评价等。

3.制度设计未能充分体现权力制衡的原则。转制国企在制度设计方面，受传统行政思维影响往往较为注重上下级之间的审批和监督，即纵向权力制约，未能充分体现横向第三方权力制衡的原则;根据部门职能或业务管理范畴来认定业务实施的合理性和规范性，对企业内控体系建设所要求的不相容岗位与职责分离设计不够重视，导致不相容岗位的审核和监督缺位，相互制约、相互监督的工作机制尚未形成。

4.对纪检监察工作重视不够，监督机制不健全。当前，国企反腐倡廉建设存在的突出问题就是内部监控机制与外部监控机制的双重弱化。[1]按照中央要求，党委对党风廉政建设负主体责任，纪委负监督责任。但现实情况是，国有企业纪委往往担负起了党风廉政建设的日常工作，对监督执纪问责方面的工作未受到应有重视。与此同时，大部分国有企业的纪委还未实现由纪委监委派驻派出，纪委书记、监察部门负责人的考察考核都在企业内部进行，纪检监察部门不敢大胆履职，受到了很多掣肘。在很多国有企业，党委往往只强调对纪委的领导，缺乏接受同级纪委监督的意识。纪委在协调落实党风廉政建设任务时，难以对党委实施有效的监督，这是反腐的一个制度困境。《党章》《中国共产党纪律处分条例》《监察法》等党内法规和国家法律，虽然赋予了纪检监察部门较多职能，但对企业纪委和纪检监察部门来说，因为缺乏操作层面的制度保障，也难以形成有效的监督制约力量。

二、制度建设对推进转制国有企业反腐败工作的极端重要性

如上所述，转制国有企业腐败问题，很大程度上与制度不完善相关联。要一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐败体系建设，必须牢牢抓住制度建设这根主线，努力做到制度完备、执行到位、违规必究，不断提高反腐倡廉建设制度化、规范化水平。

（一）加强制度建设，有利于扼制腐败源头，奠定“不能腐”的基石

反腐败工作不仅仅是政治问题，還是一个科学的问题，这门科学的核心就是制度。没有全面完善的管理制度，反腐败工作就缺少依据和抓手。在反腐败工作中要善于分析总结，找出腐败漏洞，发现腐败规律，有针对性地开展制度建设。用制度约束、引导党员干部合理用权、廉洁从政，逐步形成按制度办事的的行为习惯。久久为功，必能形成风清气正的良好政治环境。转制国有企业脱胎于传统事业单位，沿袭了事业单位大部分管理制度，在市场经济环境中，具有先天不足的特点。因此，梳理、修正、设立、完善与市场经济竞争要求相适应的制度体系，对转制国有企业来说，显得尤为重要和紧迫。

（二）加强制度建设，有利于提升反腐败工作科学化水平

推进反腐败制度建设，提高反腐倡廉建设科学化、制度化、规范化水平，是加强和改进新形势下党的反腐败工作的重要着力点。将新形势下反腐败工作中形成的新理论、新经验、新做法，以制度的形式固定下来，有利于形成保障和促进党的反腐败工作健康发展的长效机制。在反腐败制度建设上，不仅要在管理制度建设上下功夫，还要在反腐败工作体制机制建设上下功夫。在全国纪检监察体制改革大背景下，转制国有企业纪检监察工作职能、工作方式都需要按照总体规划，进行全面深度调整，以适应科学化、规范化、法治化反腐的形势需要。

三、转制国有企业反腐制度建设面临的现实困难

党中央深刻指出，反腐败工作，关系到民心向背，关系到党的执政地位。从现实情况看，转制国有企业反腐败工作，同样也关系到企业的发展、社会的稳定和企业员工的共同福祉。反腐制度建设，对反腐败全局具有至关重要的关键作用。基于转制国企的特殊性，在反腐制度建设上仍然存在多个方面的困难。

（一）转制国企干部职工对制度普遍较为排斥

计划经济年代的事业单位，人治大于法治，制度约束从未成为主流。近年来，在全面推动反腐制度建设的大背景下，国有企业相对国家机关和事业单位，对政治的敏感性又出现了较大差距。在全社会都在践行习近平总书记“把权力装进制度笼子里”的总体要求的情况下，部分国有企业可能仍未深刻感受到反腐的热度，对制度建设缺乏积极性、主动性和创造性。

（二）转制国企反腐制度建设依据针对性不强

制度建设需要上位制度做依据。近年来，党中央和中央纪委出台了一系列反对腐败的制度规范，但总体来看，这些制度基本上是依据机关事业单位特性而设置。而作为肩负着国有资产保值增值重大使命，自主经营、自负盈亏、面临充分市场竞争的市场主体，完全参照针对机关事业单位设置的制度来制定具体规则，显然具有现实难度。如对企业一把手的权力制约，如不赋予一把手一定的机动处置权，可能就会丧失很多商机。因此，寻找权力制约与企业自主经营的最佳切合点，是企业反腐制度建设面临的又一重大困难。

（三）转制国企反腐制度建设，缺少专业人员支撑

企业经营业态多种多样，经营方式千变万化，特别是涉及金融、资本运作等领域，要想从制度上完全堵塞腐败的漏洞，制度制定者必须具有深厚的专业背景，熟知每一环节的流程及风险点。但从实际情况看，转制国有企业的前身本为事业单位，熟知市场的人才非常稀缺，因此在制度建设方面往往力不从心，想为而不能为。

（四）制度设计思维老化

转制国企起源于事业单位，成长于计划经济年代，很多同志角色观念还未实现真正转变，在制度设计方面对干部职工的思想境界期望值过高，对市场经济带来的思想冲击缺乏清醒认识。在制度设计方面，偏重于引导和疏导，大部分制度都以“自律”为基础，缺乏应有的强制性和约束力。

四、新常态下转制国企反腐制度建设的重点和方略

国有企业新常态下反腐制度建设，要以做好顶层设计为前提，紧扣权力制约这根主线，将反腐败制度建设有机融入中国特色现代企业制度体系建设当中，使反腐败工作更好地服务企业发展。

（一）要紧扣权力制约

英国人阿克顿说“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致的腐败”。因此，反腐败制度建设，必须紧扣权力制约，确保每一项权力都在制度下运行。

1.着眼分权制衡。转制国有企业要大胆抛弃传统管理模式，以《公司法》为基础，以分权制衡为主线，将监督制衡制度融入现代企业制度，在将集中于一个人手上的权力分配给相应的权力主体的基础上，按照中国特色现代企业制度要求，进一步建立和完善权力纵向、横向全方位监督制约机制，形成既高效运转，又监督有力的科学治理体系。在权力制衡制度设计方面，合理引入不相容职责岗位分离制度，可达到理想效果。不相容职责岗位分离的设计，源于会计学，其核心要义是“内部牵制”。它要求每一项经济业务都要经过两个或两个以上的部门或人员处理，使得每个单位或部门的工作必须与其他人或部门相一致或相联系，并受其监督和制约。[2]在企业管理制度设计中，不仅可以在经济岗位中应当贯彻不相容职责岗位分离原则，还应当将此原则适用到每一项管理事务，以确保权力制衡目标的实现。

2.明确权力的边界。自古以来，公权力都是有边界的，都必须在授权的范围内行使。但公权力具有天然的扩张性，失去监督，必然会越界行使。转制国有企业的党政负责人，仍然掌握着传统意义上的公权力，稍有不慎，就会导致权力滥用、滋生腐败。因此，转制国有企业必须按照中国特色现代企业制度要求，进一步明确党政一把手、各分公司、相关部室、员（职）工代表大会、工会等权力主体的权力范畴，使其权力边界清晰、责任明确。

3.规范权力运行。权力边界是前提，权力运行是核心，权力监督的重中之重是规范权力运行。一要规范相关决策机制。如党委会、董事会、总经理办公会、职工代表大会等重要会议，可由谁召集、出席或列席会议人员、会议表态规则、会议决议形成的必要条件、贯彻落实会议决议的具体步骤、每一事项的具体负责人及其权限、责任主体及追责方式等等，都应当有明确的规定。如党政一把手“末位表态”制度，在转制国有企业的议事规则中，必须有明确体现，避免因一把手提前表态，影响参会人员后续表态的客观公正性。二要确保党对国有企业的绝对领导。按照中央关于加強党的建设的相关要求，国有企业研究“三重一大”相关事项，应当党委会前置，经党委会研究通过后，方可提交董事会、总经理办公会等进行研究，确保党的领导在国有企业得到落实。转制国有企业基本尚未完成公司化改制，党委的领导在具体工作层面的领导、指导尤为重要。三要充分发挥职工参与企业管理的积极性。要积极引导广大员工理解、支持企业改革发展。要重点发挥职工代表大会的监督作用，特别是在企业发展战略、年度工作报告的审议、企业预决算报告的审议等方面要发挥积极作用。要建立保障职工知情权的有效机制，建立企务公开、职工代表质询等相关制度。四要加强各权力主体的沟通。在企业业务流程设计上，要体现既相互制衡、又不相互掣肘的顺畅机制，要从制度上确保每一流程的前后环节都能相互了解情况，形成前后环节纵向权力制衡。

（二）要着眼重点领域

1.要建立科学合理的招投标制度。企业作为市场主体，必然存在大量采购、工程建设等业务，建立完备的招投标制度，可以有效减少暗箱操作。需要说明的是，招投标制度的设计务必规范详尽，对需要进行招投标的项目内容、招投标主体、审批权限、招标代理公司的确定、招标书的制定与发布、评标委员会成员组成、评标程序与标准、中标对象的选择等等，都要规定具体明确，确保具有可操作性。招投标管理制度中应重点明确询价、定价的具体流程和办法，从制度层面严控价格虚高的现象发生。

2.要建立科学合理的财务管理制度。转制国有企业财务管理制度，既要符合国家大政方针政策和一般财经规律，又要体现企业特性，既要有效堵塞腐败漏洞，又要充分激发企业活力。因此，一般来说，在国有企业建立公开透明、科学合理的激励机制，应该被允许。而这在国家机关，通常是应当受到限制的。这也是转制国企反腐制度建设区别于国家机关的重要特征之一。

3.要建立严格规范的国有资产管理制度。转制国企从传统事业单位转制为企业，经历过改革的阵痛，但实际上，其改革之路仍然任重道远。而任何一项大的改革，基本都会涉及到国有资产的处置，包括企业土地的置换、企业新的项目投资、企业股权结构变更、债权股权的设置转换、投资组建新的股份制企业等等，都有国有资产流失的重大风险，也是腐败易发多发环节。因此，在制度建设方面，既要有较为完备的系统性、基础性制度，又要在此类重大事项启动前，在原有制度原则下，建立更为细化、更具操作性的专门流程规范，确保事事有监督、环环有监督。

4.要建立严格规范的合同管理制度。在企业经营中，合同是最为重要的载体。合同管理制度体系应涵盖合同订立、合同履行、合同归档、合同纠纷处理等合同运行全过程。严格规范的合同管理制度，既是企业经营风险防控的现实需要，也是堵塞腐败漏洞，强化腐败预防的客观需要。合同管理层面的腐败风险制度防控，重点在合同订立环节。对合同签批权限，应以制度加以明确;对影响重大和法律关系复杂的合同，应建立业务部门、法务部门、财务部门等部门联合审核制度。合同管理制度中应明确合同履行的监管举措，特别是对不按合同履行的逾期应收账款，应列出具体的解决流程方案，规避国有资金在合同的漏洞中流失。

（三）要突出责任主体

1.以制度明确党委主体责任，充分发挥党委管大局、把方向的领导作用。党的十八届三中全会明确指出：落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。[3]转制国企反腐制度建设，首先要以制度形式明确党委主体责任，明确党委在反腐工作中的具体地位、责任和履责方式，把“一岗双责”落到实处。

2.以制度提升企业纪委地位，实现内部有力监督。要按照“转职能、转方式、转作风”要求，以专职化取向重新定位国企纪检监察部门职能，制定“职责清单”，国企纪检监察干部不能分散精力[4]，避免开展那些企业管理矛盾化解，市场经营风险防控等不属于纪检职责的工作，坚决不能行使代替职能管理部门应履行的监管职责。集中精力在“监督、执纪、问责”三项主业上持续发力，坚决避免将企业纪检监察机构的考核与经营单位（部门）同等对待，对纪检监察范畴外的工作，一般应当避免强加给纪检监察部门。组建由一把手担任组长的效能监察领导小组，配齐、配强懂财务、懂审计的效能监察专干，对效能监察的工作权限、工作内容、方式方法、结果运用等事项以制度形式加以明确，形成制度框架下的一把手为主抓，纪委书记亲自抓，效能监察专干长期抓的预防腐败工作格局。

（四）要注重总体规划

转制国有企业反腐败制度建设，是一项系统的复杂工程，涉及面广、内容繁多，必须在企业党委的统一指挥协调下，做好反腐败制度建设的顶层设计，协调各方，统筹兼顾。转制国有企业的反腐败制度设计，必须区分两个层次：一是企业管理运行制度设计。这一层面的制度设计，必须在党委领导下，由行政管理层领衔各部门制定。如国有资产管理制度、重大项目招投标制度、财务管理制度、工资绩效制度等等，这些制度往往都具有很强的专业性和操作性，既需要广泛借鉴国际国内相关管理制度，也需要在企业管理实践中不断总结归纳，逐步修正完善。特别是涉及企业宏观管理方面的相关制度，因专业性很强，对企业的长远发展具有深远意义，还可以聘请专业咨询公司提供支持。在制度制定的基础上，企业党委应当安排专门部门，定期对企业管理制度进行汇编、清理，便于各人、各部门照章执行。二是反腐败工作层面的制度设计。包括责任的划分、任务的落实，监督方式、责任追究等等，都要有明确制度体现。企业纪检监察部门要把制度指定、修正汇编的任务落实到位。另外，制度设计一定要特别注重系统性、前瞻性和可操作性，确保反腐败制度的建立和贯彻落实，成为企业发展的有力保障。

转制国有企业的反腐败工作，任重而道远。在新时代背景下，国有企业要融入市场经济的大潮，并实现蓬勃发展，必须以反腐败制度建设为抓手，营造风清气正的发展氛围，使转制国企走上正确良性的发展轨道。

参考文献

[1]白彦.只有坚持反腐倡廉国有企业才能做大做强做优[J].红旗文稿，2016（2）：8.

[2]朱伶.从强化内控建设角度防范财务诈骗[J].北方经贸，2020（4）：49.

[3]黄智勇.十八大以来全面从严治党的理论与实践研究[D].长沙：湖南师范大学博士论文，2017：130.

[4]臧胜业加快推进专职能转方式转作风[DB/OL].（2014-01-07）[2020-04-20]http：//fanfu.people.com.cn/n/2014/0107/c141423-24049364.html.

责任编辑：陈平远