基层党建引领民主与治理有效互联的创新机制研究

2020-08-09魏晨李华胤

中共天津市委党校学报 2020年6期

魏晨李华胤

[摘要]民主与治理是村民自治的两大使命，两者无法互联使得村民自治陷入困境，并限制着“治理有效”这一乡村振兴战略目标的实现。各地探索以党建创新的形式引领两者形成合力，扩大党内民主，实现党内民主与人民民主对接，推动村民自治的民主发展;拓展党政职能，通过纵向政治职能扩展与横向经济职能延展，实现对乡村各类事务的有效治理。农村基层党组织在促进民主与治理互联方面具有功能优势、主体优势和整合优势。为激发村民自治的活力，农村基层党组织的创新实践应在发展民主与治理融合机制、构建“一元多样”复合治理形态、强化自身联结能力三个方面持续发力，要以农村基层党组织创新为契机，增强村民自治的合法性与有效性，实现民主与治理合力共促下的善治。

[关键词]村民自治;基层党组织;基层民主;治理有效;善治

中图分类号：D26;C916 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）06-0027-10

经过三十多年的发展，我国村民自治取得了显著成效，但也因面临诸多问题而陷入困境。究其原因不难发现，早期的实践常常呈现“重民主，轻治理”的状态，造成了作为村民自治两大使命的民主和治理无法有效联接。2017年中共中央提出了乡村振兴战略，将作为村民自治基本要求的“管理民主”升华为“治理有效”，这可以视为对上述问题的积极回应。一般而言，“治理有效”包含着发展基层民主的需求，需要调动广大村民参与乡村治理的积极性。但是，当下地方的实践中又普遍存在着“重治理，轻民主”的现象，致使村民广泛参与乡村治理的动力严重匮乏，进而引发治理正面效应难以长期存续的问题。党的十九大报告明确提出，要把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员[1]

群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。由此可见，农村基层党组织在推动乡村振兴中必须发挥好领导核心和组织核心的关键作用。那么，在国家推动乡村振兴的背景下，基层党建需要通过什么机制才能促进民主与治理有效互联，保障两者能够合力推进乡村振兴战略目标的实现？这将是本文重点回答的问题。

一、民主与治理：村民自治的双重使命

1949年之前，我国的村民自治是农村社会基于“皇权无为”的必然选择，其核心特征是乡村精英对普通村民的变相控制及对公共事务的直接裁决。当代村民自治是村民按照一定规则，共同参与处理村庄公共事务与公益事业的制度与行为。当代村民自治对传统的超越就在于其所包含的民主与治理两大要素。不过，在基层的实践中民主与治理两者并未能同时发挥作用，造成了两大使命之间的关系不平衡。

（一）村民自治的双重使命与双重功能

1978年后，随着家庭联产承包责任制的兴起，生产经营单位不再是生产队和公社，造成了公社制度的松弛及农村社会的治理“真空”。在这一背景下，广西宜州等地区的村民率先尝试自主维护村庄秩序，这引起了国家的高度重视，自此村民自治制度逐步走上了历史舞台。作为一种国家法定的政治制度，村民自治赋予了广大村民平等参与的权利，而制度设计的初衷也有解决公社体制逐渐解体背景下农村社会该如何治理的目的。所以，村民自治从一开始就肩负了实现基层民主与治理有效的双重使命。“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础”[1]（P607）。从功能角度看，民主主要涉及村民自治的合法性，治理主要涉及村民自治的有效性。合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力;有效性是指政治系统满足大多数居民基本需求的程度[2]（P47）。依據这一定义，对于村民自治两大使命的研究就可以理解为对其双重功能的探讨。由此一来，村民自治两大使命割裂的问题便可转化为两大功能无法有效衔接的问题。

（二）民主优先与村民自治合法性的彰显

公社制度正式废除后，在农村基层形成了“乡政村治”的政治格局，村委会取代了生产大队，村民自治制度进入全面推行阶段。从政治的角度来看，村民自治制度的实施意味着农民民主权利得到制度化的保障，农民开始成为政治生活的主体。就合法性而言，村民自治是国家为应对人民公社体制解体带来的合法性危机而作出的制度安排。家庭联产承包责任制的确立，使得“政社合一”的经营和管理体制走向终结，导致农村社会出现公共秩序衰退，以及党执政基础难以巩固的问题。因此，国家必须建构公社制度的替代制度，并重新树立基层治理体系的合法性。

在这种背景下，群众的自发实践便被纳入基层民主建设的框架内。国家通过赋予农民民主的权利，不仅激活了农民自主管理的积极性，还夯实了党在农村社会的群众基础。正因如此，早期村民自治的制度构建侧重于对农民民主权利的维护和保障。如1987年制定并通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村委会组织法》）规定，要以自然村为基本单元开展村民自治，以此保障与落实广大农民的政治民主权利。1998年修订并正式实施的《村委会组织法》除保留“三个自我”的表述外，增加了“四个民主”的要求。从此，自治被纳入现代民主的范畴，村民自治也演变成为基层民主锻炼的主要平台。2010年实行的新《村委会组织法》则从程序上规范了民主选举、民主议事、民主管理、民主监督的基本流程，以国家法定制度的约束力确保自治在民主框架下的进一步发展。

正是在发展农村基层民主的导向下，我国的村民自治制度开创了一条在地域广阔、人口众多、异质性强的大国里，通过村民自治实现农民直接管理自身事务的民主道路。村民自治通过推进基层民主，让广大民众在民主实践中解决自己的问题，有效调动了民众的积极性[3]。伴随着村民自治的有序推进，国家实现了从人民公社体制到村民自治制度的合法性转换。不过，早期村民自治的实践因为强调农民的自主管理，所以将保障民主权利放在更为核心的位置，这也导致了对于如何有效治理重视不够的问题。

（三）治理缺位与村民自治有效性的缺失

村民自治制度不仅担负着发展农村基层民主的任务，还肩负着治理农村社会的责任。因此，村民自治又是一种治理机制，能在多大程度上满足村民生产、生活、交往的基本需求决定着其有效性。20世纪以来国家政权建设成为国家的重要使命，国家不仅要将自身力量延伸至基层，而且要集中资源推进国家现代化进程。村民自治自诞生起便背负着国家使命[4]。这种历史使命决定了村民自治不再是“国家不在场”下的自主治理，而是基于国家目标和乡村需求的顶层设计，并与农村社会总体性治理的成败息息相关[5]。例如，在“三农”问题严峻之时，如何化解因农民负担重、计划生育、土地流转等问题引发的纠纷便成为村民自治的主要任务。

村民自治既需要实现农民的自主治理，又需要不断承接国家的行政任务。双重压力促使村干部呈现在国家代理人和社区当家人角色之间摇摆的状态[6]。但是，“上面一条线，底下千根针”的基层运作模式迫使村干部必须更多地扮演代理人的角色，将大部分精力用于完成上级下达的各种任务。20世纪末，国家对于维持稳定和经济发展目标的强调再次降低了村民自治对治理有效这一核心内涵的追求。在农业税全面取消之后，受“不出事逻辑”的影响，村干部处理公共事务时态度消极与怠慢又成了一种流行的现象[7]。为了扭转治理不力的局面，我国沿海地区积极推广了“经济能人”治村的模式。经济能人的崛起源自分权式经济体制改革，他们具备了权威强大、权力集中、威权治理的特征[5]。不过，经济能人也因无法克服的内在局限而成为影响治理的力量。

有效治理本是村民自治的应有之义。但村民自治所背负的国家使命及早期对有效治理关注的不足，使其在治理方面的效能不断降低。在这种背景下，大量与农民利益相关的公共问题未能得到迅速解决，引发了村民对自治有效性的怀疑。为了促进公共事业的有序发展，党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，治理成为国家的重要导向。2017年乡村振兴战略提出了“治理有效”的命题，要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。由此，村民自治迈入有效治理阶段。当然，村民自治导向从基层民主转向治理有效并不意味着两者的割裂与对立。民主与有效治理联系在一起才能为老百姓提供有效的公共服务[8]。所以，如何将村民自治的两大使命有效联结起来成为一个关键问题。

二、结构创新：党内民主引领人民民主

村党支部委员会与村民委员会是农村社会中两个主要的结构性力量，在民主的框架下，分别体现着两种民主模式，前者是党内民主，后者是人民民主。然而，两种民主模式并非总是和谐共生的关系，这就需要发挥党内民主对于人民民主的引领作用，优化“两委”之间的关系结构，从而实现两种民主模式的有机融合。

（一）党内民主与人民民主的结构错位

中国共产党是中国最广大人民根本利益的忠实代表，在本质上党内民主与人民民主具有内在的逻辑一致性。党内民主要求全体党员平等地、直接或间接地决定和管理党内事务及具体运行过程;人民民主则要尽力做到主权归属人民、权力源自人民、决策服务人民。在我国的政治生态中，人民民主的实现不仅要构建完备的人民民主制度，还离不开代表人民利益的政党。可以说，人民民主的生命力源自党性与人民性的统一性，来自共产党的代表性，有效的党内民主和党内团结恰恰是加强共产党代表性的关键[9]。

在农村基层的实践中，党内民主与人民民主在政治目标、组织形式、实现模式方面存在着迥异。村党支部是党在农村的基层组织，是村域范围内各种组织和各项工作的领导核心，实现农村基层党组织党内民主的主要目的就是为了进一步凸显党在农村社会的领导地位。与此相对，村民委员会是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，其依据“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四个原则开展自治是为了让村民更好地行使村民自治制度所赋予的各项民主权利。不过，两种民主模式常常在特定时间和地点产生冲突，带来彼此关系的紧张，甚至会演化成村“两委”之间的矛盾。由此一来，党内民主不仅无法对接人民民主，还会引发两种民主模式的结构性错位，其结果不是破坏了人民的首创精神，就是削弱了党组织的领导作用[10]。

就目前情况来看，两种民主模式的结构性错位突出表现为村“两委”之间的矛盾，村“两委”的矛盾又是村党组织的领导权与村委会的自治权之间的矛盾。根据《中国共产党章程》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法规的规定，乡镇党委、村党支部与村委会之间为领导与被领导关系。以往村党支部的产生往往采取较为封闭的做法，即村党支部成员通常先由乡镇党委精心挑选，村支部党员大会再通过选举方式对镇党委安排人选加以确认。这种做法为“乡政”越过法定界限干涉“村治”提供了便利。“乡政”可以通过乡镇党委会对村党支部委员会的领导，以及村党支部委员会对村委会的领导，实现对村委会的强有力控制。但是，这种做法在强化村党支部对村委会领导关系的基础上可能会引发两者在处理村庄公共事务过程中的各种摩擦。在摩擦发生时，如果村支部书记与村委会主任没有交叉任职，可能进一步加剧两者之间的紧张关系。

在我国特定的农村基层政治制度下，人们习惯将村支部书记称为“一把手”“一支笔”或“当家人”。村庄内的公共事务多由书记拍板决定，村主任变成了书记的助手，这不仅会造成“两委”关系的异化，还会造成村民自治内涵与形式的不匹配。有学者曾将村“两委”之间的关系划分为“理想型”“融合型”“一元型”和“冲突型”，并认为只有“两委”按照法规合理约束彼此权责边界的“理想型”关系，才是“两委”之间最恰当的关系模式[11]。然而，“两委”之间的结构性错位使“理想型”关系的构建变得困难重重，只强调权责清晰同样会降低两种民主相互协作的可能性。显然，优化农村基层党组织所代表的黨内民主与村民自治所代表的人民民主之间的结构关系，是实现两种民主模式有效对接的关键，也将成为推进村民自治有序发展的重中之重。

（二）自我革新推进结构创新的地方探索

中国共产党最大的优势就是尊重人民群众的首创精神，并敢于通过自我革新带动社会革新。其实，对于村“两委”矛盾的解决途径一直存在着两种争论：一种观点认为应大力发展“草根民主”，以促进村民自治的茁壮成长;另一种观点认为应该整合制度内资源优势，通过党内民主推进村民自治。实践证明，优先发展“草根民主”虽可以在短期内动员社会力量参与村级治理，但只能做到治标不治本，无法解决村级治理结构的不完善及“两委”关系异化等深层次问题。而源自基层群众自主创造涌现出的一批具有原创性、充满活力的党内民主实践，为如何实现党内民主与人民民主的有效对接，解决村民自治民主发展的制度瓶颈提供了重要思路。

从全国各地农村的实践来看，这些创新主要包括五种方式。一是广东、山东、湖北等试点的“一肩挑”改革。“一肩挑”鼓励村党支部书记及其他成员经由法定程序兼任村委会主任与村委会成员。如果村委会主任和其他成员是党员且具备相关条件，也可以按照法定程序进入党支部班子。二是缘起于山西河曲的“两票制”。“两票制”要求农村党支部换届选举中先由全体村民对党员投信任票，再由全体党员对信任票确定的候选人投选举票。三是在四川、湖南、江苏等试点的“公推直选”。“公推直选”是在乡镇党委的领导下，由村庄全体党员直接差额选举产生村党支部书记和委员的党内民主创新。四是借鉴吉林省梨树县北老壕村的村委会“海选”而形成的村党支部“海选”制度。村党支部“海选”制度要求不事先设定候选人，而是将候选人提名与正式选举合二为一，由党员直接选举产生党支部书记和委员。五是全国范围内普遍实施的“两推一选”，又称“双推一选”。“两推一选”由群众与党员先推荐来确定提名候选人，经组织考核确定后再由党员大会或代表大会正式选举产生村党支部成员。此外，在地方实践中还发展出了测评、公示、推选候选人等选举环节上的创新做法，如温岭的“一评两推一选”、鸡西的“双投直选”、贵阳的“一推一测一选”等。

（三）结构创新激发民主活力的核心机制

近些年，党内民主创新一直是西方学界研究的重点。这主要是因为扩大党内民主可以重塑党群联系机制，强化政党在党外民主中的竞争力[12]（P68-70，P105）。与西方一些政党不同的是，作为人民利益忠诚代表的中国共产党，本身就与人民之间有着血肉联系，党内民主创新无疑会进一步加强党与人民的联系及党内民主对人民民主的引领作用。我国地方的实践主要是在村党支部成员产生方式上加以创新，以扩大党内民主的方式实现与人民民主的对接，从而做到了对村“两委”之间关系结构的优化。具体而言，其机制可以概括为两个层面。

第一个层面，将党内选举扩大到党外，推动了村党支部合法性的提升。此前，村党支部采取的乡镇党委授意和村内党员选举的形式化操作明显缺乏群众基础。这不仅弱化了党员民主选举的权利，还产生了党支部委员易于脱离群众的风险，致使村党支部合法性受到前所未有的挑战。“两票制”“海选”“公推直选”等实践创新了村党组织的产生方式，动员广大人民群众参与其中，这无疑增强了党内选举的公开性、平等性与民主性，使村党支部的合法性基础得到大幅度提升。第二个层面，将党员权利扩大到党外，促进了村民自治内涵与形式的统一。上述农村基层党组织的创新实践，使村民在党支部的产生上拥有了一定的民主权利，如“两票制”中的“初选权”，“公推直选”中的“推荐权”，就达到了这一目的。通过改革创新不仅可以保障村民的意愿在基层党组织中得到更为直接的体现，还可以从体制上解决村党支部委员会对上负责而对下不负责的问题，真正做到将“人民赞成不赞成、满意不满意、答应不答应”作为工作准则。

总体而言，农村基层党组织扩大党内民主的创新实践，不仅充分尊重了广大党员的民主权利和人民群众的真实意愿，还能够有效激发广大党员与人民群众的政治热情，最为核心的是理顺了党内民主与人民民主的结构关系。通过理顺党内民主与人民民主之间的结构关系，既增强了农村基层党组织的引领作用，又规范了党内民主的运行机制，促进了两种民主模式的相互补充与共同发展。

三、功能创新：职能拓展实现治理有效

当前，我国农村社会呈现社会关系高度复杂且利益关系盘根错节的状态，这就要求农村基层治理体系具有较强的资源整合能力、社会动员能力和及时应变能力。党在农村基层的领导核心地位不能仅限于政治场域，更应该领导现代化转型中的整个农村社会[13]。仅靠农村基层党组织的原有职能无法承担起这一重任，必须促进农村基层党组织的再次革新，并有序推进党组织职能向纵横两个方向同步拓展。

（一）政治职能扩展与治理形态再造

政治职能的纵向扩展主要表现为：向上与乡镇党委密切联系，获得上级党委的政治赋权;向下下沉党建单元，确保与自治单元下沉相一致。虽然党内民主创新扩大了农村基层党组织的群众基础，但没有改善基层党组织动员能力不足的问题。为此，近些年来不少地方党组织开始着眼于农村基层党组织的建设，打造互联互通的组织联结机制，增强组织层级与自治层级的匹配性，这无疑为推进农村社会治理形态的再造提供了前提条件。

第一，面对农村基层党组织作用分散、不同层级党组织联系机制弱化的难题，多地纷纷尝试加强各级党组织之间的纵横联结。中共中央办公厅印发的《关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的意見》要求县（市）、乡镇、村三级党组织之间强化联动和有效衔接。该意见下达后，各地积极尝试创新，北京安定镇所推动的“联村党总支”的做法便属其中典型。近年来，安定镇按照产业相近、地域相邻、利益相关等原则重新构造农村基层党组织的组织框架，其主要目的便是为了疏通党组织之间的沟通渠道，整合分散的农村基层党组织。其一，将辖区内的33个村党支部整合为6个联村党总支。党总支书记由乡镇班子成员兼任，领导联村党总支总体事务;副书记与委员由包片科长和原村支部书记担任，主要处理所在村的日常事务。其二，在全镇成立5个党群工作站。由联村党总支书记带领乡镇职能部门定期下村，开展便民服务，密切党组织与人民群众的联系。其三，日常工作突出“三带动”。依托联村党总支，带动村党支部、各类农民合作社建设及党员个人发展。整体来看，“联村党总支”创新的要点可以归结为以联村党总支为抓手，密切农村基层党组织与乡镇党委的关系，实现自上而下的政治赋权，进而提高党组织在农村社会中的政治权威[14]。正是通过这一实践创新，安定镇让原本独立于乡镇党委联系的各村党组织重组为一个相互联接的网络，这极大地增强了网络内党组织的政治功能、协作能力和治理效能。“联村党支部”的建立为重塑基层治理形态带来了契机。

第二，面对行政村自治难以落地、农村基层党组织引领作用弱化的困境，一些地方开始探索划小自治单元和党建单元，即在自然村、村民小组、屋场等层面开展“微自治”，并构建党建单元下沉推动下的有效自治。安徽滁州市的探索便是其中的代表。伴随着农村人口的大量外流，安徽滁州的不少村庄出现了公共事务无人愿管、公益事业无人牵头、公共建设无人推进等治理难题。为扭转这一不利局面，滁州市开始试点党建单元与自治单元下沉，取得了一定的成效。当地优先在村民小组组建以调解矛盾纠纷等为核心治理对象的村民理事会，并随之主动下沉党建单元，确保党对村民理事会的领导。为进一步夯实党组织下沉所带来的积极效应，着力提升党组织级别和扩充党组织规模便成了滁州市另一个工作重点。当地政府将地域规模大、集体经济好、党员人数多的行政村党支部升级为党总支，在党员数量超过3名的村民小组同步组建党支部，党员人数不足3人的则与邻近村民小组联合组建党支部。通过上述举措，滁州市丰富了农村基层党组织的架构层级，增强了每一层级内党组织的战斗堡垒作用，形成了“横向覆盖到边、纵向延伸到底，支部规范运行、村民民主管理”的“滁州经验”。党建下沉的实践不仅带动了农村基层党组织政治职能的扩展，更促进了党建单元与自治单元的深度结合，从根本上解决了党组织如何引领和参与农村基层治理的制度性难题。

（二）经济职能延展与发展模式重塑

随着农村基层党组织建设的强化，村党支部、村委会与农民专业合作社三者之间的关系也在悄然发生着变化。村党支部开始延伸经济职能，建立起与农村一些经济组织的直接联系，而“党支部+合作社”“第一书记产业联盟”等联动模式的出现就是这一变化的具体体现。

为激发党组织引领村庄集体经济发展的潜力，近些年江苏省射阳县开始推行“党支部+合作社”模式。一是支部领办型，即党支部带头，与村民一起创办合作社，并将合作社产业打造成当地优势产业。二是支部介入型，即按照双方自愿原则，党支部安排党员加入已经由专业大户、经济能人建立的合作社，在合作社重要岗位发挥模范带头作用。三是支部引导型，即党支部指导与帮助合作社建立健全机构设置、规章制度，规范其内部管理，并通过“双培”“双带”活动培养合作社中的党员力量。四是支部服务型，即党支部做好对合作社的社会服务职能，如为当地合作社联系龙头企业等，支持合作社发展。无论哪一种模式，党支部都与合作社产生着直接联系，并促进了农村基层党建与合作社发展的相辅相成。在引导合作社有序发展的同时，党的组织优势与合作社的市场优势连接在一起，实现了农村基层党组织建设与产业发展、脱贫致富的联动。

“第一书记产业联盟”突出了第一书记的经济带头作用，这一创新最早产生于广西龙州县。当地峡岗村驻村扶贫的“第一书记”李国兴，充分发挥当地自然环境优势，主动带领村民发展菌类种植业。为解决农产品销售不畅等问题，李国兴联合其他第一书记组建了“第一书记产业联盟”，以此扩大菌类种植业的市场影响力。2014年龙州县看到了“第一书记产业联盟”的潜在价值，开始整合财政资金加以扶持，并在县域内逐步建立了多个“第一书记产业联盟”试点。2015年崇左市在总结龙州县经验的基础上进一步创立和推广了“第一书记+农民专业合作社+党支部”模式。截至2016年，崇左市已成立的565家农民合作社中有339家加入了“第一书记产业联盟”，吸纳了6563户贫困户[15]。“第一书记产业联盟”模式在当地农村社会中取得了显著的治理成效。崇左市充分挖掘“第一书记产业联盟”的经济示范作用，走出了一条变“输血式扶贫”为“造血式扶贫”的可持续发展之路，极大地改善了当地农村社会的经济发展状况。达成这一成就的背后反映出：基层党建由政治领域向经济领域进行职能延展能够产生发展模式重塑的不竭动力，农村基层党组织的功能并不仅仅局限于政治领域。

（三）功能创新实现治理有效的内在逻辑

一般而言，治理有效需要多元主体的共同参与，而多元化的主体在治理过程中可以是平等关系，也可以是协同关系。但在农村社会利益关系日趋复杂，社会阶层结构分化，社会矛盾和问题交织叠加，村民对于村庄公共事务参与意愿显著增强的背景下，现代化的政党组织与政党网络必须承担起统合各种关系的重要职责。农村基层党组织作为农村公共事务的领导核心，不仅能在构建治理体系和治理规则方面发挥作用，还能通过紧密联系群众的机制引导各种力量有序参与到治理中。但是，农村党组织联系能力、组织能力和影响力的下降，以及基层党员个人能力的不足使其在农村基层治理中的作用不断弱化、地位不断边缘化[16]。实际上，农村基层党组织已有功能的固化也是造成上述现象的重要原因。

为了改善农村基层党组织地位下降的局面，近些年党中央和国务院对增强党组织在农村基层治理中的领导地位提出了明确要求。

如《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿城乡社会治理和基层建设的主线，以改革创新的精神，探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。该意见强调了农村基层党组织在基层治理中的核心作用，并为农村基层党建如何促进有效治理指明了方向。而中央所推动的“一肩挑”“第一書记”等改革举措同样说明农村社会治理的主导作用正逐渐落在农村基层党组织身上。换言之，中央正在有目的地强化基层党组织及党员在治理方面的功能，也就是通过农村党组织的引领作用促进 “治理有效” 的实现。农村基层党组织能够领导农村社会走向“治理有效”的重点不仅在于强化组织的凝练力和党员的工作能力，还在于党组织能够通过职能扩展引领各种治理主体有序参与到由其主导的治理网络中，这样才能重建治理形态和发展模式。

综合各地的实践来看，基层党组织的职能拓展主要体现为政治职能的纵向扩展与经济职能的横向延伸。村级党组织既可以通过上联上级党委，获取政治赋权，又能下沉党建单元，耦合自治权。双管齐下实现了党组织的纵向政治职能拓展，提升了村级党组织的政治权威。通过创新“党支部+合作社”“第一书记产业联盟”等形式，可以将农村党组织与村集体、市场经营主体、农民联结起来，实现村级党组织横向经济职能的延展，提高了村级党组织对农村经济的领导权。可见，通过纵横的职能拓展与创新，农村基层党组织促进了基层治理体系与发展模式的革新，统合了对于政治、经济等重要公共事务的治理，从而使其真正成为带领村民实现治理有效的核心角色。

四、结论与讨论

无论是乡村振兴战略中对于“治理有效”这一目标的明确要求，还是中央近几年对于创新基层治理体系的反复强调，都表明村民自治发展路径正在发生着转换。当然，突出治理并不意味着不要民主，两者具有高度的关联性，但并不总是和谐一致的。因此，我们必须通过特定的机制将民主与治理联结起来，促成两者形成合力。

（一）民主与治理合力共促下的善治

在描述历史发展的一般规律时，恩格斯曾提出了著名的“合力论”：“这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，因此就产生出一个合力，即历史结果;而这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物”[17]（P697）。过去三十多年村民自治的发展历程正是这一“合力论”的体现：村民自治最初被赋予了较高的民主期许，前期村民自治发展的过程也是现代民主要素不断增多的过程，民主导向为村民自治奠定了合法性基础。近些年，村民自治被置于治理的框架下，成為“治理有效”的重要条件，而治理导向为村民自治奠定了有效性基础。民主与治理之间的组合及其产生出的合力既决定着村民自治的未来走向，又决定着农村社会的善治之路。

李普塞特指出，一个特定政治系统的稳定性与实效性主要取决于它自身的合法性与有效性[2]（P47）。村民自治的合法性（基层民主）与有效性（治理有效）自然也决定着它的实际运行效果。不过，合法性与有效性会有高低之分，它们之间的不同组合会产生不同的结果（见图1）。

如图1所示，A象限具有高合法性与高有效性，表明村民自治不仅能够体现民意，还能有效解决村庄公共问题，村民自治运行良好，可以走向善治。C象限具有低合法性与低有效性，表明村民自治既不能体现民主，也不能解决现实问题，村民自治运行低效或无效，背离善治。B象限具有高合法性与低有效性，表明村民自治民主制度运行较好，但无法有效解决实际问题，持续的低有效性最终会降低村民的认同，村民自治也会走向低效或无效，背离善治。D象限具有低合法性与高有效性，虽然持续的高有效性可能会赋予村民自治一定的合法性，但治理缺少了村民的广泛参与，村民自治最终也无法实现善治。反思我国村民自治的发展轨迹可以看到，前期村民自治主要在B象限中运行，民主制度建设取得明显成效，但治理有效性不足，村庄不少公共事务还需依靠政府力量进行处理。当前，乡村振兴中提出的治理有效，是对村民自治的深化探索，也是增强村民自治有效性的重要举措。它试图在既有合法性基础上提升村民自治的有效性，从而让民主与治理能够真正做到有机互联，促进合力形成并最终实现善治。

（二）农村基层党组织在合力形成方面的比较优势

民主与治理往往会对现代政治产生双重压力。因此，一方面要通过治理化解民主带来的风险，另一方面要以民主的体系与机制为治理提供合法性基础，21世纪世界民主的实践恰恰朝着这一方向不断发展[18]。从各国的情况来看，联结民主与治理的方式有很多种。就我国农村社会而言，基层党组织在此方面具有天然优势。

首先，农村基层党组织具有功能优势。农村基层党组织具有推动农村发展、服务农民群众、凝聚农村人心、促进农村和谐等多重功能[19]。可以说，农村基层党组织的功能基本涵盖了农村公共事务和公共生活的方方面面，但实现上述功能最为关键的是其所具有的政治功能。在农村社会的实践中，农村基层党组织的政治功能在联系、组织、引领、动员、统合等方面得以具体展现。因此，政治功能的实现及其他功能的发挥，为农村基层党组织重新组合农村社会和再造相应的民主和治理机制奠定了前提条件。

其次，农村基层党组织具有主体优势。政党具有相对的自主性，是独立于国家与社会的政治力量。与西方政党不同的是，中国共产党的行动策略不是为了维护自身的利益，而是要实现最广大人民的根本利益。因此，农村基层及其上级党组织便拥有了其他主体所无法拥有的战略视野，可以着眼于国家的总体性目标和社区发展规划，引导基层群众创构具有高度适应性的治理机制。同时，政党在塑造社会的过程中，必须将自身融入社会，植根于社会。

中国共产党“从群众中来，到群众中去”的理念和方法体现了其与西方政党的不同[20]。注重引领群众、联系群众和服务群众使得农村基层党组织更能体会社区内所有村民的利益诉求，并在综合各种诉求的基础上适时调整自身目标，将引领群众的作用最大化。

因此，农村基层党组织更愿意采取求变策略推动民主与治理机制变革，不会像其他拥有特定利益的主体一样固守己见。

最后，农村基层党组织具有整合优势。从各地的实践来看，农村基层党组织一方面可以创新党内民主，实现党内民主与人民民主对接，增强村民自治的民主要素;另一方面可以创新党政职能，通过纵向政治职能扩展与横向经济职能延展，实现对乡村各类事务的有效治理。由此可见，农村基层党组织不仅可以通过联系群众的机制整合日益原子化的农村社区，更能通过自身优势将基层民主和治理机制整合成一个有序的系统，解决民主发育不健全和治理模式碎片化的问题。在这背后反映的是，中国共产党所采取的整合模式不同于西方政党基于协商的去中心化的整合模式[21]。基于一元多样的整合模式，农村基层党组织可以综合运用多种治理手段有效整合相对独立的各种机制，党组织所具有的权威性使得村民乐于接受由其所主导的整合。

总体来看，农村基层党组织对于促成民主与治理两者的合力具有巨大优势。面对农村社会民主与治理的种种困境，党组织敢于肩负使命和敢于求变的作风，都使其必然能够通过自我革新带动社会革新，从而开创一条合力共促善治之路。

（三）进一步的思考与建议

各地的实践表明，通过基层党建创新引领民主与治理有效互联已经成为一种趋势，这为农村社会注入了全新的要素，也为实现善治铺平了道路。但是，我们在肯定已有成果的同时应看到存在的不足，需要在已有的基础上继续推动改革和创新。

第一，发展民主与治理的融合机制。当今，打通民主与治理之间的隔阂，促进两者有机融合已然成为学界的研究重点。学者们近年提出了“民主治理”“治理民主”“民主促进治理”和“治理吸纳民主”等观点。不过，地方黨建创新的实践虽然强化了党建对于农村基层民主和治理发展的促进作用，大多数案例却仍采取优先发展一方面，之后兼顾另一方面的做法。目前民主与治理的融合程度相对较低，多数情况下仍是在不同的领域中发挥着作用。在这种背景下，就需要依托党建创新强化民主与治理的互联机制，可在优先发展民主或治理的基础上将另一方导入其中，并建构党引领下复合化的民主治理体系或治理民主体系。

第二，构建“一元多样”的复合治理形态。我们不能因强调农村基层党组织的优势而忽略其他治理主体的重要作用。相反，要想促进村民自治制度的不断完善，不能依靠单一的治理结构，而应探索“一元多样”的复合型治理形态。所谓“一元”就是指农村基层治理结构要遵循国家治理体系与治理能力现代化这个总体目标。具体到实践，就是要创新与强化农村基层党组织力量，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。所谓“多样”就是要充分动员农村社会中的其他各类组织及广大群众参与其中，在农村基层党组织的带领下，共同处理公共事务与公益事业。换言之，就是要在农村基层党组织的创新与引领下，将各类主体聚合起来，探索符合本社区实际情况和群众需求的村民自治。

第三，强化农村基层党组织自身的联结能力。从地方成功的案例不难发现，农村基层党组织在农村基层核心地位的巩固，并不仅仅在于其自身结构和功能的创新，还在于其联结模式的创新。因此，我们有必要持续推动党组织联结模式的创新，并以此构建党组织坚实有力的联结能力。一方面，农村基层党组织不仅着眼于本社区，还要实现与上级、同级党组织的互联互通，甚至可以向下延展组织架构。如此便能搭建一个组织网络，将各层级党组织与各类主体囊括其中，为更加有效的信息沟通、资源整合、协商对话、资源调配夯实基础。另一方面，农村基层党组织应该成为框架提供者和相应规则的供给者，以框架和规则联结广大群众，规约群众行为。面对千变万化的农村社会环境，农村基层党组织应在民主、治理框架搭建和相应规则供给方面下功夫，这样才能解决村民在自治中无法自主供给制度和参与意愿不足的难题。当然，由党组织供给框架和规则并不意味着要否定群众的自主创新，反而其可依托自身的权威地位吸纳运行成效不错且符合当代民主或治理要求的非正式制度。在此基础上，党组织还应思考如何将自身嵌入民主、治理框架内，以及如何将自身原则与民主、治理相关机制整合为一体的问题。

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