新时代农民获得感与乡村制度体系供给

孔德永

[摘 要]农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，“三农”问题的核心是农民问题。党的十八大以来，广大农民的获得感得到了大幅提升，但还不平衡不持续。最主要原因是乡村制度体系供给不充分与运转不顺畅，新时代农民需求与制度供给之间存在一些错位。提升新时代农民获得感需要充分发挥乡村制度体系供给的系统集成作用，从保障农民经济利益和政治權利的制度设计理念出发，坚持党领导农村工作的根本制度，不断优化农村基本经营制度、农村治理制度与城乡融合制度等基本制度体系，进一步完善农村合作医疗制度与农村养老制度等重要制度体系。

[关键词]新时代;农民获得感;乡村;制度体系供给;精准对接

中图分类号：F323;D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）06-0056-10

中国最大的问题是农民问题，只有理解农民才能真正理解中国。中国特色社会主义进入新时代，广大农民获得感不断提升，但其获得感缺乏可持续性。2020年5月23日，习近平听取参加全国政协十三届三次会议的经济界委员发言时指出，一定要把我们的老百姓，特别是我们的农民扶一把。我们应如何扶我们的农民一把呢？人是生活在制度之中的，制度具有重要的激励与矫正功能，具有管长远、管根本的作用，是把农民扶一把的硬核力量。制度体系是由根本制度、基本制度与重要制度相衔接构成的，制度体系与制度相比更具有系统性、整体性、可靠性、稳定性和协同性。

因此，我们只有不断优化乡村制度体系供给，形成制度体系的“四梁八柱”，充分发挥制度系统集成的作用，才能让农民获得感更加充实更有保障更可持续。

一、新时代农民获得感的构成与特点

2015年2月27日，习近平在中央全面深化改革领导小组第十次会议上讲话中指出，要让人民群众有更多获得感。从此，“获得感”一词迅速流行起来，2017年10月18日，习近平在党的十九大报告中提出了人民群众的获得感、幸福感、安全感问题。农民是人民群众的主体，是中国民主革命的主力军和社会主义的建设者，同时是乡村制度创新的推动者。毛泽东非常重视农民问题，指出：“我们马克思主义的书读得很多，但是要注意，不要把‘农民这两个字忘记了;这两个字忘记了，就是读一百万册马克思主义的书也是没有用处的，因为你没有力量”[1]（P305）。农民获得感关系到乡村振兴战略能否顺利实施，关系到广大农民的幸福指数，关系到我国农村的社会稳定。农民一直是弱势群体，新中国成立以来，农民为我国工业化与城市发展作出了巨大贡献;改革开放以来，乡村制度创新释放出了一些制度红利，农民获得感得到大幅提升;党的十八大以来，农民获得感得到迅速全面提升。但是，农民对美好生活的需求与制度供给之间仍然存在错位，农民获得感略显脆弱，一些农民有获得而没有获得感。农民不仅仅需要获得，需要获得感，更需要实实在在的可持续的获得感。

（一）获得感是一种什么“感”

获得感是指人们获取某种利益后所产生的满足感，它是一种正向的感受和体会。获得感既有有形物质所得，又有无形精神所得。获得感以获得为主要内容，不同于幸福感，强调的是以我为主的一种真切实在的得到，获得感是一种收获感、幸福感、成就感、存在感与认同感。获得感既有绝对获得，又有相对获得;获得感有量的差别，也有质的区分;获得感有短暂或当下获得，这种获得感会稍纵即逝，很难捕捉与把握，要倍加珍惜;获得感有预期获得，预期获得感是人们的期望，这种获得感比较脆弱，具有不稳定性，从预期到实际获得，获得感也会发生新变化;获得感还有长期持续获得，这种获得感的质量较高，需要通过制度化使之不断持续下去。

获得感是复杂的。获得感是在横向纵向比较中产生的，不同群体之间获得感是有差异的，即使同一群体之间获得感也是不一样的。获得感是在外界作用下形成的，是不同群体与个人的主观感受，同样数量的获得其获得感并不尽相同。因此，获得感并不是简单地的被给予被接受，而是主客观多种因素交互作用的产物。获得感是复杂的，获得感的前提是获得，获得与获得感并不是必然的正相关关系，也不是简单的线性关系。获得是获得感的来源和前提，有了获得才有获得感， 但是，获得并不等于获得感，也不一定必然就能产生获得感，获得容易，获得感不易。另外，获得感是指通过正当手段获得，不正当手段得到的不是获得感。

获得感是手段与目的的统一。获得感既是手段，又是目的。从政府视角看，获得感是任何政府都要追求的目标，是共享发展理念的最终落脚点，不断提升群众获得感是政府工作的职责所在;从群众视角看，获得感是人民群众美好生活题中之义，获得感是衡量政府工作成效和干群关系的晴雨表和试金石。获得感是幸福感的基础，获得感主要来自物质方面满足，幸福感则侧重精神方面愉悦，没有获得，幸福就失去了物质基础，没有幸福，获得就失去精神意义。获得感的反面是失落感或剥夺感，如果获得感分量不足与成色不够，人们会有获得而没有获得感，从而出现剥夺感或失落感。

（二）新时代农民获得感的构成与特点

提升农民获得感，首先搞清楚谁是农民。传统农民是指长时期从事农业生产的人，农民既是一种身份，又是一种职业。目前，从农村经济发展程度来看，有比较富裕、富裕与贫穷村庄的农民。我们可以把从事耕作的小农和进城务工经商的农民工看作是农民主体，还可以把农民分为三类：已进城安居的、正在进城中的、留在村庄中的。从农民阶层内部结构看，农民主要是指在农村从事农业劳动生产的务农农民，包括留守老人、留守妇女、村干部、农民工等。目前，我国大多数农村呈现空壳化，留守的是“993861部队”（老年人、妇女和儿童），因此，农民主体主要是指留守老人、留守妇女与村干部。村干部是农村特殊的人群，他们直接和农民打交道，既不是公务员，也没有事业编，是“干部”又不是“干部”，既没有国家干部的身份，也没有国家干部应有的待遇，村干部的身份仍然是农民。我们研究农民获得感问题不能忽视村干部群体，不能把他们排除在农民之外，也不能把村干部污名化。目前，我国小农户人数众多，小农户迄今为止仍然是我国农业经营的基本面，因此，我国农民主体主要是留在村庄的农民。

新时代农民获得感主要由经济利益和政治权利两部分构成。相比较其他群体，农民的生活偏重于具体和直接，他们注重眼前利益，注重事实，注重感性，关注实际得到。“‘三农问题的核心是农民问题，农民问题的核心是增进权益和保障权益问题”[2]（P102）。从根本上讲，农民获得感主要来自实实在在的利益，包括经济利益、政治利益与文化利益，经济（物质）利益是基础，是“人民生活中最敏感的神经”，政治利益是核心，文化利益是保障。农民获得感最为直观的感受就是看农民收入水平有没有提高，农民小康不小康，关键看收入。“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键”[3]（P150-151）。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感。中国特色社会主义进入了新时代，农民对美好生活的向往更加强烈，获得感的内涵更加丰富，获得感的质量更高，“教育、文化、医疗卫生、社会保障、社会治安、人居环境等，是广大农民最关心最直接最现实的利益问题，要把这些民生事情办好”[3]（P37）。新时代农民利益主要集中在民生与农民权利方面，农民经济利益和政治权利构成了新时代农民获得感的主体。

新时代农民的获得感有着显著的特点，它是全面的、动态的、双向的、可持续的。

首先，新时代农民获得感是全面的。获得感的全面性体现在获得对象和获得内容两个层面。农民获得感不是个别农民也不是少数农民，而是我国所有农民的获得感。目前，我国农村发展不平衡不充分，中东西部农村之间经济差距非常大，农民获得感具有较大差异。

“全面”是指全部農民群体，它既包括已富裕起来的农村居民，也包括正在脱贫的老少边穷地区的农民，还包括农村残疾农民与失能老人等。“不了解农村，不了解贫困地区，不了解农民尤其是贫困农民，就不会真正了解中国，就不能真正懂得中国，更不能治理好中国”[4]（P5）。“最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区，这是全面建成小康社会最大的‘短板”[4]（P8）。

习近平多次强调：小康路上一户不能落，一个不能少。如果贫困地区居民没有脱贫，那么这种农民获得感是残缺的，获得感分量不足，成色不够。另外，“全面”体现在获得感贯穿于物质获得与精神获得等各个方面，农民生活既要做到基本的“两不愁三保障”，同时农民要享受到农村美丽的家居环境，沐浴着现代的乡土文明，过着有尊严的生活，这些都属于农民美好生活不可或缺的重要内容。

其次，新时代农民获得感是动态的，具有阶段性。获得感与人的欲望紧密联系，“已经得到满足的第一个需要本身、满足需要的活动和已经获得的为满足需要而用的工具又引起新的需要”[5]（P531）。农民获得感有短时获得、阶段获得与长期获得，农民获得感不是一成不变的，从没有获得感或较少获得感到有获得感、较多获得感是一个过程，从有获得感到获得感消解或消失，同样是正常现象，农民获得感就是在获得感得失之间不断反复交错的。在某一时期，农民获得感的大小多少都是很正常的，需要我们动态跟踪，及时捕捉研判分析，最大限度让农民获得感趋于增加。

再次，新时代农民获得感是双向的。获得感主要是指人们通过努力获得提升、肯定和奖赏之后的认知体验，农民是获得感的主要受众，获得感多少当然要由农民来裁判，农民既是获得感的体验者，又是获得感的裁判者。农民获得感供给方是政府，答卷人是干部，阅卷人是农民群众。但是，农民不能仅仅被动地充当受益者的角色，也不能一味地“等靠要”，不能简单地接受，“授人以鱼不如授人以渔”，农民是美丽乡村的守护者，更是美好生活的参与者与建设者。因此，农民要发挥其主体性，从被动接受者转变为主动参与者，这种获得感才是有价值的主观体验和正向激励，才是推动农村发展的真正持久动力。

最后，新时代农民获得感是可持续的。获得感是动态的，既有暂时所得，又包括未来获得。具有可持续性的获得感才是有分量的，才是农民所期盼的，也是党和政府要努力争取实现的。可持续不能仅仅停留在可能性层面，我们要通过不断努力变成现实。中国共产党的初心和使命决定了我们要始终为人民谋利益。获得感不仅仅只追求一时的获得，还必须作出更有效的制度安排，充分发挥制度保障作用与制度体系的系统集成作用，确保获得感的持续性。

二、新时代农民获得感现状与影响因素

党的十八大以来，中央先后出台了八个关注“三农”问题的中央一号文件，强化了制度政策供给，大批惠及农民的举措落地实施。目前，新时代农民获得感主要体现在两个方面：一方面，农民获得感得到全面提升。既有量的增加也有质的提升，既有有形的物质获得感，也有无形的精神获得感;另一方面，农民获得感获得并不充分也不持续。农民与城市居民相比，收入差距大，获得感较低。

2019年我国城镇居民人均可支配收入42359元，农村居民人均可支配收入16021元，城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.64倍[6]。我国中东西部农村发展不平衡，不同地区农民获得感有较大差距;农民群体内部获得感也会有所不同，各种因素都有可能吞噬或消解获得感，部分农民有获得却无感，有的农民甚至产生了更多的失落感或被剥夺感。

（一）新时代农民获得感存在的主要问题

第一，农民增收难。目前，我国农民收入主要由家庭经营收入（种植养殖）、财产性收入（土地）、转移性收入（政府补贴）与工资性收入（外出务工）四部分构成。农民种养殖投入大和风险大，收益非常不稳定，土地流转费用较低，土地流转并不顺畅。农民从事农业收益低，农业补贴也只是杯水车薪，无法维持日常生活各项开支，因此，打工是当前大多数农民收益的来源。

很多地区，农民工资性收入超过家庭经营收入，成为农民收入中最重要的部分，同时外出务工已成为农民主要收入来源。

在笔者调研的几十个中东西部村庄里，外出打工的人口几乎占村庄总人口的2/3，在家留守的主要是老人、妇女、儿童，农村空壳化与老龄化已非常严重。土地是农民生产生活的保障，是农民的“命根子”，现在农村愿意种地的人少之又少。

农业生产本身周期长、见效慢，生产投入高而收益低。农产品价格经常遭遇“天花板”，小麦、玉米与大米等粮食价格几十年变化幅度不大，化肥、农药、种子等农用物资价格却不断上涨。农民的生产没有完全体现经济价值，各种费用都在涨价，就是粮食价格不涨。农民仅仅靠种地赚钱很少或不赚钱，如果仅依赖于种地就无法支撑起日常的开支，“价廉物美”是压倒农民不种地的最后一根稻草，有的农民在地里开始种树，有的干脆弃耕或撂荒，农民收入增长空间非常受限。农村已经出现了“70后不愿种地，80后不会种地，90后不谈种地”的现象。增收难使农民“钱袋子”很难鼓起来，甚至使部分农村弱势群体生活困难。农民生活质量不仅要看收入，也要看保障，不能以简单的收入水平来衡量农民获得感大小，农村是比原来富裕了，农业税也于2006年1月1日取消了，大多数农民不愁吃不愁穿了，但是，农民生活的压力依然较大，来自各方面的经济负担在增加，农民仅靠种地的收入是无法满足日常生活开支的，这也是目前大多数农民所忧虑的事情。其中，住房、医疗、养老与教育等都是农村家庭的大笔支出。孩子教育费用高，农村虽已实行了九年制义务教育，但不少农村家庭为了能够让孩子接受更好的教育，日常给孩子补习功课，无形中增加了孩子的教育费用，住房、医疗、养老、教育等社会保障如果不到位，也会大大消解农民的获得感。

第二，农民看病贵看病难。身体健康是农民最基本的诉求，农民一直盼望“病有所医”。但是，看病贵看病难一直是挡在农民面前的一道墙。改革开放以来，农村实行了家庭联产承包责任制，原来看病基本由集体兜底的农村合作医疗制度（旧农合）也随着人民公社制度解体了，农村人看病贵看病难问题一直没有解决。农村医疗资源相对稀薄，很多常见病、多发病等小病小痛困扰着农民的日常生活。伴随着工业化与城市化的发展，环境污染等导致农村人患肿瘤等大病的概率比以前高了许多，看病贵已经成为农村人的心头痛，农民小病靠扛，万不得已才去医院诊断治疗。2013年我国广大农村实行了新型农村合作医疗（新农合），这在一定程度上缓解了农民看病难题，但是，新农合是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度，并没有从根本上解决农民看病贵看病难问题，农民因病致贫、因病返贫问题时有发生。截至2018年底，全国农村贫困人口1660万人因病致贫返贫的就占40%以上。新农合缴费年年涨，从最初的10元到目前的280元，整整涨了28倍，看起来不多，但按家庭人口来算，对靠种地为生的农民就是一笔不小的开支。新农合主要是针对住院治疗的大病，有些病与药不在报销范围内且报销手续复杂，基层医院报销比例最高，但是，农村医疗资源短缺、医护人才匮乏与医疗设施落后，优质医疗资源主要集中在城市，农民大多数也不愿意到基层乡镇社区医院看病，导致农民看病难。农民收入普遍低，如果病倒一个，就会压垮全家，因此，新农合制度并不能有效提升农民健康获得感，也不能从根本上解决农民看病贵看病难问题。

第三，农民养老难。“老有所养”是衡量一个国家文明进步程度的重要标志，也是农民获得感的重要内容。人口老龄化是我国必须面对的重大基本国情，截至2019年底，60周岁及以上人口2.54亿，占总人口比重为18.1%，其中65周岁及以上人口1.76亿，占总人口比重为12.6%[6]。农村与城市相比有着很大的差距，城市生活条件好，各种设施也比较完善，城市有着更好的资源，也有着更多的发展机会，农村年轻人大量流入城市，留在农村的多是老弱妇孺，这就使得农村老年人口总数、实际老龄化程度、老龄化速度远高于城市。因此，农村养老仍然是一个沉重的话题。传统的“养儿防老”在农村越来越变得不现实了，主要因为物价、房价、孩子教育费用等各项开支使农村年轻人维持自己小家庭已十分艰难，老人依靠自己的孩子养老变得难上加难。

一些生活在农村的老人，虽然有子女，但子女仅仅靠种地获得一些微薄收入，养自己或者养自己的小家庭，都有不小的困难，哪里有多余的钱来养老人。老人上了年纪后，身体大多开始出状况，各种疾病时有发生，农村老人不像城市工人等群体一样有數量不等的退休金，农村老人吃药、看病、手术住院等需要非常大的支出。农民没有基础保障，许多农村老人并没有缴纳养老保险，即使有缴纳的，也是按最低标准缴纳的，随着物价的快速上涨，仅仅靠每个月100元的政府基础养老金补助，根本无法支撑普通农民家庭的日常开销，这也是导致农民养老难的主要原因。另外，村里大多数年轻人为了生活不得不抛家舍业外出打工，父母年龄越来越大，年轻人不可能在家照顾陪伴老人，只好把老人、孩子交给妻子来赡养与抚养。老人既需要物质生活，也需要与孩子的情感交流，远离家乡外出打工的年轻人不可能做到经常探望父母，这会给老人带来更多的孤独感，加速了农村老人的衰老。

第四，农民娶妻难。目前，娶妻难在农村已成为一个比较严重的社会问题，成为影响农村社会稳定的一大隐患，也成为消解农民获得感的一个重要因素。娶妻是人生的重大事情之一，娶妻难，大龄男青年愁，其父母更愁，有苦难言。近年来，农村30岁以上未婚男性越来越多。娶妻难已经成为农村适龄男青年面临的一个普遍性问题。这其中有多方面原因：农村受重男轻女观念的影响，导致男女比例严重失衡，农村适龄女青年太少，一些适龄女青年，大都常年外出打工，往往选择嫁到打工所在城市里;现在的农村结婚成本越来越高，农村生活条件较差，家庭普遍收入不高，彩礼过高导致不少男青年结不起婚，有的家庭甚至“因婚致贫”。另外，农村女性的择偶标准越来越高，有房有车有存款。农村姑娘非常现实，她们想追求更好的物质生活，女青年普遍不愿意在农村找对象，即使在农村找对象，女方也要求男方到县城或市区购买房子，县城或市区房子大多几十万元或上百万元，加上几万元到十几万元不等的彩礼，这些对仅仅靠种地和打工为主的农村家庭来说几乎是不可能做到的，天价彩礼成了农村男性娶妻路上的一道难以逾越的“障碍”。2019年笔者在山东、河南、江苏、湖南、青海、浙江等农村调研时发现：娶妻难在农村是一个非常普遍的现象，几乎每个村庄都有光棍，有的村有十几个30岁～40岁以上的光棍，这些现象大多发生在经济不发达或比较贫困的农村。娶妻难在浙江经济发达的农村就不是个问题，天价彩礼问题很少发生或几乎没有，这是因为浙江一些农村家庭普遍富裕。

（二）影响新时代农民获得感的主要因素

第一，獲得感来源既有客观事实的影响，也有来自个人的主观判断。农民获得感本身非常复杂，获得感又处于不断变化之中，影响农民获得感的因素是多方面的，农民获得感是由农民需求获得与政府提供公共产品或服务之间交互作用的结果，农民是需求侧，政府是供给侧，农民获得感消解或降低主要是由供给与需求之间错位造成的，影响农民获得感主要还是来自供给方，供给产品的数量质量，供给是否及时精准，这些都是影响新时代农民获得感的重要因素，农民获得感“缺的不是物质性基础、内外部客观物质条件，缺的是激活内生动力和治理能力的体制和机制”[7]（P35）。因此，农民获得感从根本上取决于政府制度供给是否有效、及时与精准，取决于制度供给的不足或过剩，取决于乡村制度体系之间的协同整合。

第二，农民仍然处于被动缺位状态。制度供给的主体是政府，政府在乡村治理中往往处于强势的一方。农民是乡村治理的主体，是其获得感的阅卷人。作为制度供给方的政府有不同层级，乡村制度的顶层设计在中央政府，制度落实在省、市、县与乡镇各级政府，尤其是县以下的乡村基层政府，村虽然不是一级政府，但在制度执行与政策落实方面具有举足轻重的作用，村是党和政府各项政策落地的枢纽和神经末梢。新中国成立以来，我国逐渐形成了高度集中的政治体制，这种体制有集中力量办大事的优势，但也渐渐形成了上对下的压力型体制，上级对下级层层指示命令，下级对上级要层层贯彻，上级考核督查的压力使下级不得不“照章”执行，上级的官僚主义催生了基层的形式主义。党的十八届三中全会提出了治理体系与治理能力现代化的要求，党的十九大提出要打造共建共治共享的社会治理新格局，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在一些地方乡村治理过程中，不论在新农村建设进程中，还是在实施乡村振兴战略过程中，基层政府的强势越位有意无意地忽视了农民的真实需要，其主要工作重心往往是完成上级任务，而没有真正考虑不同地方农村实际与农民利益的心理情感诉求，结果出现了严重的官僚主义、形式主义做法，吞噬和消解了广大农民的获得感。乡村基层治理中的共建共享共治还有一段距离要走，乡村的自治、法治、德治的融合体系正在建设中，乡村实现村民真正自治还需要很长一段时间。“群众生产，群众利益，群众经验，群众情绪，这些都是领导干部们应时刻注意的”[8]（P273）。毛泽东强调的群众利益与群众情绪正在被我们一些基层干部有意无意忽视，致使农民有获得而无感。在中国近现代乡村建设问题上，我们是有过教训的，“梁漱溟常用一个生动的比喻来表达他对政府干扰乡村工作的忧虑;中国人好比豆腐，官府力量强似铁钩。亦许握铁钩的人，好心好意来帮豆腐的忙;但是不帮忙还好点，一帮忙，豆腐必定要受伤”[9]（P120-121）。我们要吸取历史教训，不能再忽视忽略农民了。

第三，乡村制度供给体系运转不顺畅。农民问题是十分复杂的，农民问题既是我国近现代历史上想解决而一直没有解决好的问题，又是当前我国的重大现实问题。其实，农民要求并不高，农民思维方式简单，理解问题直接、单纯，比较注重实际，因此，认识与处理农民问题时，我们既不能兜圈子绕弯子，也不能把农民问题搞得越来越抽象化复杂化，要用最简洁的制度解决最复杂的问题，用最少的制度解决最多的问题。党的十八大以来，中央与地方出台了涉及“三农”的大量决定、指示、制度与政策，已经基本搭建起了乡村制度体系的“四梁八柱”，其内容主要包括总体规划、制度框架和政策体系，基本形成了乡村供给的制度体系、政策体系和支持体系。乡村制度供给是一整套相互衔接的制度体系，其中，起“四梁八柱”作用的是根本制度、基本制度和重要制度。目前，乡村制度供给体系框架已形成轮廓，但仍存在一些问题：一些关系农民利益的规定还停留在政策层面上，还没有落实到制度，有的需要进一步上升到法律层面;制度供给不精准、不及时，有的制度供给低效，甚至无效;有的制度供给不足或过剩，制度存在碎片化倾向;制度与制度之间关系没有理顺，制度与制度之间不能协同，制度整合作用发挥不出来，制度体系集成效应不明显;乡村制度供给体系处于初创磨合阶段，制度执行与落实存在诸多问题障碍，制度体系运行不够顺畅。

三、乡村制度体系供给建构的基本原则与主要路径

制度体系是提升农民获得感的根本保证，乡村各种制度都是党的理念的凝结与农民实践的积淀，制度的生命力在于执行，使乡村制度运转起来，要尽可能做到制度体系供给与农民需求及时精准对接。

（一）乡村制度体系供给建构的基本原则

制度的核心是制度文化，制度文化的核心是理念，乡村制度供给设计的理念就是一切为了农民，“为什么人的问题，是一个根本的问题，原则的问题”[10]（P857）。乡村制度体系“四梁八柱”的指导思想是不断提升农民获得感，乡村制度体系供给建构要坚持维护农民利益和把选择权交给农民两大基本原则，同时要处理好农民与国家、农民与集体、农民与政府、农民与土地等关系，要凸显农民主体性与自主性，“解决农民问题的关键举措是什么？重建农民自主性”[7]（P27-28）。因此，提升农民获得感有两个最基本的方面：赋予农民更加充分的财产权利和赋予农民平等的公民权利，这是使农民获得感更可持续的两把“金钥匙”。

第一，要切实维护农民利益。民以食为天，农民的生产满足了全国人民的日常生活所需，农民的基本利益就是吃穿、住行、医疗和教育四大方面，就是农民有吃有穿，有娱有乐，病有所医，老有所养等。农民是弱势群体，农民和城市工人等群体不同，他们没有退休金，也没有住房公积金，国家种粮补贴、基础养老金、新农合报销虽然在一定程度上减轻了农民负担，但这些来自政府的各种补贴与农民各项开支比起来是很不够的。目前，我国人多地少的矛盾是极为尖锐和突出的，大国小农，人均“一亩三分地”，户均不过十亩田。农业本身是弱势产业，投入大，产出小，农民有时候还要靠天吃饭，自然灾害频发使农业变得更加脆弱。现在不少农民不再依靠种地“养家糊口”，辛苦在家种地一年，不如在外打工一个月，打工是改变农民命运的捷径。外出打工虽能补贴家用，但农民仅依靠打工很难富起来，年纪大了也打不动工了。其实，外出务工并不好找工作，尤其是2020年农民外出务工难上加难，农民的收入受到较大影响。农民打工的工作环境、劳动强度、生活条件并不好，致使农民工在年轻时过多透支了身体，老了就平添了多种疾病。因此，农民有增收难、看病难、看病贵、养老难、娶妻难等多种操心事、揪心事、烦心事，这些事都是农民群众最关心最直接最现实的利益问题。农民利益无小事，习近平指出：“要围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题，加快补齐农村发展和民生短板，让亿万农民有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感”[3]（P25）。因此，乡村制度体系供给建构的出发点就是要使农民钱袋子鼓起来，从土地收益、产业兴旺、政府补贴、外出务工、教育、医疗、养老、社会保障等多方面进行制度体系集成设计，增加农民各方面收入，加强农村福利倾斜，减少农民医疗教育人情等支出，让农民收支相对平衡，最大限度减少农民的后顾之忧。

第二，要把选择权交给农民。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是权利问题。在农村问题上应该有一条原则：尊重农民。“解决‘三农问题涉及中国深层次的政治经济体制的改革，是个系统工程，不要指望毕其功于一役。解决问题的第一步是给农民以国民待遇，给农民以最基本的权利”[11]（P310）。农民权利包括经济权利、政治权利与社会权利。农民经济权利主要包括土地、宅基地和种植权，要赋予农民对土地的财产权利，对集体土地的承包权、经营权和对宅基地的资格权、使用权，农民应有选择种什么不种什么的权利;农民政治权利主要是民主权利，包括选择权、知情权、参与权、表达权、监督权;农民社会保障权利主要包括教育、医疗、住房、就业等。“未来的乡村治理结构是什么样的？应该是‘四权统一，即‘产权、财权、事权和治权统一的共同体，一定的产权和财权支撑一定的事权和治权。应该在共同体内实行一元主导下的多元共治制度”[7]（P16-17）。乡村制度供给主体是政府，基层政府和干部习惯于为农民做主，结果往往事与愿违，群众也不买账，干部出力不讨好，农民有获得而无感。在新农村建设和乡村振兴进程中，我们可以发现乡村干部整天忙忙碌碌，“白+黑”非常辛苦，而农民并不买账。政府一会儿要农民建蔬菜大棚，一会儿要拆大棚;一会儿要农民养猪，一会儿又扒猪圈;村村通、村村响、村村亮、煤改气、村庄合并、厕所革命等做法都是为了农民，可是农民并不满意，农民获得了却无感，其问题根源在于干部一厢情愿替农民做主了，一些惠民工程的配套政策与后续工作没有跟上，农民就很不情愿，也很不喜欢。有些形式主义做法更是违背了农民意愿，伤透了农民的心，“一切为群众的工作都要从群众的需要出发，而不是从任何良好的个人愿望出发……这里是两条原则：一条是群众的实际上的需要，而不是我们脑子里头幻想出来的需要;一条是群众的自愿，由群众自己下决心，而不是由我们代替群众下决心”[10]（P1012-1013）。农民权利最核心的是选择权，要把选择权交给农民，“要尊重农民意愿和维护农民利益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切”[3]（P59）。只有赋予农民更多的实际权利，才能提升农民在乡村治理中的获得感与认同度。

（二）乡村制度体系供给建构的主要路径

制度包含体制与机制，制度体系是提升农民获得感的根本保证。乡村制度供给体系是由一系列乡村制度构成的，有学者认为乡村制度体系包括三层含义：基本制度、运行制度和运行机制。有学者在乡村基本制度体系建设问题上提出，要完善乡村内部的六项基本制度体系建设：完善乡村基本組织制度、基本经营制度、基本金融制度、基本经营制度、基本治理制度和基本保障制度[7]（P156-157）。乡村制度体系分为乡村内部与外部制度体系，“三农”问题出在农村，但根子在农村之外，乡村外部制度体系对农民获得感有较大影响。乡村制度供给体系从层次上可以划分为根本制度、基本制度与重要制度，不同层次的制度影响农民获得感程度不同。其中，党领导农村工作制度是根本制度，农村基本经营制度、农村治理制度、城乡融合制度等是基本制度，农村合作医疗制度、农村养老制度等是重要制度。

首先，坚持党领导农村工作的根本制度。党领导农村工作制度是乡村制度供给体系的根本制度。农村工作非常复杂具体，乡村治理是国家治理的“神经末梢”，农村干部需要直接面对群众。“上面千条线，下面一根针”，农村政策千条万条，最终都得靠基层干部来具体落实。党管农村工作是我们党的传统，办好农村的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织。党支部是党在农村工作的战斗堡垒，给钱给物不如建个好支部。我们在调研中发现，农村凡是搞的比较好的，都有一个共同点：村党支部给力和村支部书记带头人选得好。民生无小事，枝叶总关情。习近平指出：“各级党委要加强对‘三农工作的领导，各级领导干部都要重视‘三农工作，多到农村去走一走、多到农民家里去看一看，真正了解农民诉求和期盼，真心实意帮助农民解决生产生活中的实际问题，推动农村经济社会持续健康发展”[12]（P685-686）。落实党领导农村制度主要不是给村干部施压与问责，而是要想办法从制度政策上提升村干部的获得感，调动村干部从事农村工作的积极性主动性，才能稳定从事农村工作的干部队伍，要让村干部队伍后继有人。广大农村基层干部也是农民，他们收入不高，工作繁重与生活工作压力大，权小责大，他们普遍有后顾之忧，也有埋怨和失落感，也需要不断提升获得感，因此，对广大村干部我们政治上要信任、工作上要依靠、生活上要关心。

其次，优化农村基本经营制度、农村治理制度与城乡融合制度等基本制度体系。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的关键是土地问题。

土地制度是农村各项制度中的基础性制度，土地制度改革是维护农民合法权益、增加农民收入的重大举措，农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，它是党的农村政策的基石，“坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的‘魂。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度”[3]（P50）。我们要进一步完善集体土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”制度，“三权分置”催生了农民获得感，要加快推进农村集体产权制度改革，对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革（“三块地”）进行深化改革，逐步完成资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变改革”，盘活以土地为代表的农村资源，赋予农民更大的财产权利。产业兴旺是乡村振兴的基础和重点，是增强广大农民获得感的坚实支撑，因地制宜，一村一策，把农村特色产业搞起来，实现产业兴旺，把就业岗位留给农民，尽量不要让农民远离家乡去大城市务工，出现农村空壳化，出现留守老人、留守妇女、留守儿童等严重的社会问题，这个问题浙江农村就解决得比较好。

2019年笔者在浙江宁波调研中发现，浙江农民在附近乡镇打工的较多，有的就在村办企业，这是因为浙江的农村产业和乡镇企业相对发达一些。我们要把土地与产业收益给予农民，把第一、二、三产业融合起来，通过专业合作社，把农民组织起来，把农业做强做大，逐步实现从出售农业产品到产业链加工再到价值链提升，积极发展农业新业态，使农民物质获得感最大化。治理有效是乡村振兴的基础，要建立与完善自治、法治、德治“三治”融合的充满活力的乡村治理制度和治理体系，放权于民，农民的事情农民自己办，实现乡村自治，健全农民当家作主的制度体系与运行机制，培育农民参与村务管理的各种平台，保障农民精神获得感。城乡二元制度是制约农民获得感的最大制度障碍，“由于城乡二元的体制结构，国民分成了两种身份，一是城市居民，一是农民。城乡差别是客观存在的，但城乡二元成为一种体制，就人为地造成了农民与市民的身份差别”[2]（P188）。解决农民获得感的制度瓶颈问题不能仅局限于乡村内部制度体系，“我们只有跳出‘三农抓‘三农，用统筹城乡发展的思路和理念，才能切实打破农业增效、农民增收、农村发展的体制性制约，从根本上破解“三农”难题”[2]（P43）。提高农民社会地位，逐步健全农民权益保障机制，尽快消除因城乡二元体制给农民带来的诸多困扰，如社会保障、养老机制、教育公平与就业机会等问题。

我们要不断完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，健全城乡居民基本养老制度和农村最低生活保障制度。

最后，完善农村合作医疗制度与农村养老制度等重要制度体系。从新中国成立以来到人民公社制度解体，我们曾经有过成功的农村合作医疗制度、赤脚医生制度，虽然医疗保障水平不高，但基本解决了农民看病难、看病贵的问题。2002年10月，我国逐渐建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。新农合部分缓解了农民看病贵问题，但其保障覆盖水平低与程序繁琐等问题使农民群众满意度低。新农合并没有从根本上解决农民看病贵看病难的问题，农民因病致贫、因病返贫现象时有发生。目前，我国农村医疗、养老基本上是国家、地方、农民三方按比例分担的，其效果并不理想。由于农民收入普遍低，多数基层政府财政不给力，基层政府就不能完成应有财政补贴任务指标，只能把负担再次转嫁到农民头上，无形中增加了农民看病与养老的经济负担。医疗卫生具有公共物品的属性，政府是医疗卫生制度的最大最主要供给者，医疗产品不能实行商品化，更不能簡单推向市场，尤其是重大疫病应该由中央政府兜底，这样更能赢取广大人民群众的支持拥护。

我们要把农村老弱病残等缺乏劳动能力的贫困人口全部纳入城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助保障范围，实现应保尽保，完善大病政府兜底保障机制，努力实现农民群众基本医疗有保障和大病就医不用愁。2020年“两会”期间，有政协委员提出了建立农民退休制度，让65岁以上农民“洗脚上田，老有所养”的提案引起了热议，建立农民养老制度非常必要，可以分阶段实行。目前，农民“老有所养”不是应不应该问题，而是具体怎么做的问题。预防是最经济最有效的健康策略，农民生产粮食与外出务工都是一种工作，都是在用自己的辛勤劳动为国家社会作贡献，农民退休年龄也可以是60岁，农民大多从事重体力劳动，往往未老先衰。目前，每月100元左右的政府基础养老金确实很低，农民退休金标准建议定在800元～1000元，这个数量基本上能满足农村老人除大病以外的日常生活开支，这也是笔者在调研了我国中东西部八个省市后得出的结论。另外，我们可以把政府对老人的各种补贴合并到退休金里面，发挥充分政府、社会、市场多元供给的作用，建立农村留守老人养老长效机制，提高农村基础养老金和医疗保障水平、制定农村居家和社区养老的相关制度措施。

四、结 语

目前，我国乡村制度供给体系处于初创阶段，制度体系“四梁八柱”已具雏形，但是，制度更加成熟定型是一个动态过程，不可能一蹴而就。“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化”[13]（P372）。农民获得感有一个逐步提升的过程，党和政府要处理好增强群众获得感和适应发展阶段的关系，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。当前乃至今后很长时间内，形式主义、官僚主义仍是导致广大农民群众无感的主要障碍。因此，我们要持之以恒地反对形式主义、官僚主义，不断进行制度供给体系创新：既不能急于求成，要防止出现消解农民获得感的形式主义，又不能对农民群众的揪心事麻木不仁，要防止出现吞噬农民获得感的官僚主义。另外，我们要注意发挥乡村正式制度体系、非正式制度体系与政策体系之间的合力作用，发挥政府、社会、市场、农民不同主体的作用，改革不利于农民获得感的体制机制，调动多方主体的积极性，发挥制度体系协同集成作用，这样才能从根本上保障农民获得感的可持续性。

参考文献：

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[2]习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[3]中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2019.

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[6]中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报[DB/OL][2020-02-28].http：∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.

[7]李昌平.村社内置金融于内生发展动力——我的36年实践与探索[M].北京：中国建筑工业出版社，2020.

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[10]毛泽东选集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[11]杜润生.中国农村制度变迁[M].成都：四川人民出版社，2003.

[12]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

[13]邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.

责任编辑：梅少粉