新形势下治理基层腐败必须加强基层民主法治化

林沈丹　孙宾宾

摘 要：十八大以来，我国在习总书记的带领下进行了一次坚决的反腐行动，并取得了重大的成果。新形势下，滋生腐败的直接土壤在基层；腐败官员的生长沃土在基层；离人民群众最近的腐败在基层。而基层民主是治理基层腐败重大政策，促进基层民主法治化是响应十八届四中全会所提出的全面依法治国的号召，也是治理基层腐败的重大战略措施。加强基层民主法治化对于治理当前基层腐败有着重大的理论意义和实践意义。加强基层民主法治化要从民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四个方面入手。

关键词：基层民主；基层腐败；法治化

一、 治理基层腐败的必要性

（一）滋生腐败的直接土壤在基层

滋生基层腐败的直接土壤在基层主要表现在下面几个方面：从经济层面上看，基层政府部门的工资收入低，这是腐败的直接原因。虽然我国公务员的工资水平在逐年上升，但是相对于其他行业来说还是比较偏低的，特别是和公务员的文化层次不成正比例。一些公务员以高学历、高成绩考入机关单位，却远远不及小学或初中毕业的工人工资，这种对比使之产生利用手中权力贪污受贿的想法。从政治层面上看中央制定的宏观政策在各级组织层级的传播和领导下，很难对基层政策的执行情况形成有效的控制和约束，因此会留下很大的利益寻租空间，这也为腐败的产生留下很大的可能性。从文化层面上看，我国文化习俗里就十分注重人情关系，讲究礼尚往来，这样的传统习俗会促成公权力的腐败，一系列像“拉关系”、“走后门”、“走捷径”的腐败现象很容易被人们接受并蔓延。

（二）腐败官员的生长沃土在基层

基层官员差不多是在体制内和体制外的一个边界地带，在这样的一个边界地带往往有一种高不成低不就的心理落差，对于普通群众来说，基层官员拥有一定的垄断权力，对于上级来说，基层干部很难受到重视，在这样的边界地带，基层官员会有很大进行腐败行为的寻租空间且难以发现。现如今，一些“老虎”大都也是从“苍蝇”发展起来的，“苍蝇”的生长沃土在基层，有些“老虎”与基层“苍蝇”阴谋结合，配合作案。在现实中，基层干部所受理想信念教育没有上级干部所受教育深刻和广泛，基层干部通常廉政意识淡薄，一些基层干部甚至受基层群众的迷信思想影响，意志不够坚定容，素质不高。在工作中，基层干部不讲法规，喜欢我行我素，没有防腐、拒腐的能力，很容易把手中权力蜕变成谋取个人私利的工具。

（三）离人民群众最近的腐败在基层

基层腐败就出现在民众身边，直接涉及到民众的切身利益，基层腐败发展的越严重，人民群众的利益受损也就越大，人民对党和政府的信任和拥护就越低。同时，基层腐败具有广泛性和直接性。我国是一个幅员辽阔的大国，基层领导干部遍及国家各个角落，基层腐败如果不能得到及时治理和防控，只会更多更广地增加社会的不稳定因素。基层腐败干部容易与黑社会性质团伙相互勾结，黑社会团体与基层干部的靠拢和联系会使其不良性质传染给基层干部，加深对基层干部腐蚀，给基层干部的腐败行为提供更多的借口和条件。基层干部与黑社会的勾结使人民群众对基层干部不寒而栗，这让人民群众对党和政府失去最基本的信任。基层领导干部的行为和举止是民众都能看在眼里的干部，是拉近群众和党之间感情的干部，只有将基层腐败治理好，才能使党的形象和执政地位永远在群众心中立于不败之地。

二、基层民主有利于基层腐败的治理

（一）基层民主有利于多种治理主体发挥作用

十八大以来，习近平总书记提出了一系列有利于中国全面发展的治国理政策略。同时治理概念在理论和实践中被广泛运用和发展。治理是一个多种主体相互协调、相互促进的一个互动的过程。治理的目的就是多种主体在不同的制度关系中用自己手中所拥有的权力去引导、规范和控制公民各种各样的活动，并最大限度的保护和促进公民的各项利益。因此，治理就是各种私人的或者公共的个人和机构管理其共同事务的多种方式的总和。腐败治理主体有着党的领导下的多元治理主体。而这些多元主体只有民主的参与腐败治理活动，才能发挥多元主体的能动性。只有把我国绝大多数人口纳入到基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的政治过程中，才能更有效地发现腐败行为、惩处腐败行为，使腐败分子在基层民主制度下无藏身之地，将腐败行为在基层民主的围墙中消失殆尽。

（二）基层民主有利于多维治理路径产生效应

腐败是各个国家面临的重大问题，基层腐败更是关系着人民群众的切身利益。我国专家学者对于腐败治理问题进行了多维度的研究和探讨。从管理维度来看，要实行多种管理方式，对腐败进行多样化的管理和控制。从利益维度来看，要以保障最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，设计各种防止利益冲突的方针对策，实行回避和预防制度。从权利维度来看，要将权利关进制度的笼子里，加强对权利运行的制约和监督，使领导干部不敢腐、不能腐、不易腐。从文化维度来看，要多方面加强打击腐败的文化娱乐活动的开展、加强廉洁从政的道德教育、加强廉政文化建设，形成民主氛围。因此加强基层民主对我国基层腐败治理显得尤为重要。而我国基层民主具有主导性的特征，它是在党和政府的领导下进行的。基层民主的这一主导性有利于防止腐败的各种维度和各种路径得到有利保障。

（三）基层民主有利于顺应多种腐败治理诉求

现今人民对腐败现象深恶痛绝，多种反腐诉求在激烈的发展并要求反腐问题得到有效控制。一是执政党反腐诉求。共产党是我国的执政党，并将是我国长期的执政党，党的领导关乎着国家的稳定和人民利益的维护。要想保持党的纯洁性、先进性和稳定性，就必须加强反腐倡廉建设。二是国家反腐诉求。腐败泛滥会在一定程度上加大社会发展的隐性成本，都会影响到国家的财政收入，进而影响到国家对民众财政的支持能力和力度，不利于国家财富的平均分配。三是社会的反腐诉求。公平正义是社会所追求的价值标准，腐败将会导致公平正义这一价值标准日渐消弱，这样社会就会滑向崩溃，处于不稳定中。四是民众的反腐诉求。腐败的直接受害者就是广大人民群众，领导干部的权力是民众赋予的，并希望其能运用该权力来保障民众的利益和权利，但是腐败只会满足干部的私欲，这违背了民众对领导干部的期望和诉求。腐败治理的四大诉求形成一股强大的反腐动力，而要使这一动力发挥作用，基层民主则是前提条件，基层民主是保障人民当家做主这一权利的政治制度。基层民主的发展可以让人民通过参与基层民主政治，来表达自己的利益诉求，保障自己的各项权利不受侵犯。

三、腐败治理必须加强基层民主法治化

（一）基层民主选举必须法治化

虽然我国基层实行民主选举已经有很多年，但是基层民主选举在很多领域还仅仅是摆设，是形式主义。有很多地方选举过程不规范，程序不合理，存在着贿选、非法拉票、唱票不公开等问题；选举不科学，一些地方选举过于频繁，另一些地方则是长期不换届选举导致政治独揽独断；公民对于选举意识很薄弱，政治参与热情低下，有些地方甚至出现政治冷漠的现象。因此加强民主选举法治化是实现民众民主选举权的可靠保障。首先立法是根本，要认真做好选举立法相关工作。要不定期修改和完善《村委会组织法》确定的具体选举违法标准，要对村民和选民作出切实可行的规定。要明确贿选以及威胁、违反和破坏选举的行为进行明确处罚的法律依据。对于没有按照严格程序进行选举的村干部应提出罢免，对于罢免的条件和相关规定应有明确的要求和具体实行措施。只有将基层民主选举法治化才能选出让民众放心的好干部，才能走好防止基层腐败的第一步。

（二）基层民主决策必须法治化

决策的科学性和民主性是决策正确性的条件，但是决策除了科学化和民主化之外还得需要法律的保障，促进民主决策法治化才能保障民主决策真实发挥作用。光有决策的民主化和科学化还不行，还得要使决策法治化和制度化。只有在法治化的保障下，人民群众才能通过法律渠道参与政府决策，才能通过法律的方法保证政府制定的决策是符合广大人民群众的根本利益的。当人民群众的合法权益受到侵犯时就可以运用法律手段来获得法律救济。科学决策和民主决策往往有矛盾出现，一些专家学者的说法代表的是科学的决策，人民的意见则是民意的反映，代表的是民主的决策，当这两者出现矛盾是就需要政府通过法定的程序来综合权衡利弊得失，从而做出双方面都能接受的决策。詹姆斯 威尔逊曾讲过，人们参与政府决策更多的是为了挽回受到威胁的东西而非获取新东西。[1]因此，当决策足以涉及到损害人民的利益时，就必须有一个可靠的法定程序来加以判定，以此来保障人民群众的利益。

（三）基层民主管理必须法治化

基层民主管理中还存在很多问题特别是存在不同程度的形式主义。例如一些村级民主管理事务通常会被乡镇政府的指令性指标和任务所替代，在这种情况下一些村规民约和村民自治章程就如同虚设。其实乡镇政府把上级的一些命令指示分派到村委会，再由村委会分派到农民，在这样一个过程中乡镇政府其实已经从利己的角度在选择性地执行政策，此时的民主管理已经无形的被取代了。这也就是所说的农村民主管理中民主管理模式运行行政化。[2] 另外还有一些村干部并没有把一些村务进行公开，如此村务管理和村民参与也就形同虚设，这也给基层干部有了进行基层腐败的空隙。因此，增加基层民主管理法治内容，进行基层民主管理内容规范法治化建设显得尤为重要，其重点就是要通过制定具体规则和章程，为村民的权利建立可操作性的制度规范和保障机制，以此来保证村民能够实现自我教育、自我管理和自我服务。

（四）基层民主监督必须法治化

基层民主监督现在存在着很多问题，一些基层干部觉得自己的权力受到约束和限制，产生很大的消极和抵抗情绪，因此，各项事宜都不愿向群众公开，不想接受群众的监督，这使基层民主监督很难得到有力保障。要增强基层民主监督力度，提高民主监督的质量，就要注重将基层民主监督法治化、程序化和规范化。只有将民主监督法治化和规范化才能使民主监督由抽象变成实际行动，“一个问题的正确答案因组织而异，因人而异。程序是他们唯一能达成一致的地方，而且唯一程序是能保证程序公正的程度，因为他们一旦同意了程序，则无论是何结果，都必须接受所同意的程序带来的结果。”[3] 将基层民主监督法治化和程序化，则会推动基层民主监督，使得基层干部能够廉洁自律，按章办事。当基层民主监督带有法律性和规章性的要求，才能对广大基层干部和人民群众起到鞭策性的作用，为基层民主监督筑造一项坚固的屏障，让基层民主监督有了法律上的约束，对基层干部的腐败行为也就有了惩戒性的制约。

（作者单位：华中师范大学）

参考文献：

[1] [美]科尼利厄斯 M 克温：《规则制定——政府部门如何制定法规与政策》.刘王景、张辉。丁洁译，复旦大学出版社，2007（7）：：200.

[2] 姚锐敏.乡村行政机制转型：从政治支配到法律规制.[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（6）.

[3] 宋冰.《程序、正义与现代化》.[M].北京，中国政法大学出版社，1998：376.