欧盟应对新冠肺炎疫情机制及其局限

张 磊

【内容提要】根据欧盟内部的权能划分，公共卫生主要是成员国的权限，欧盟的作用是支持并补充成员国采取的行动，以达到促进健康和保护公民免受跨境健康威胁的目标。欧盟在卫生政策大框架下，利用有关跨境健康威胁的主要机制应对新冠肺炎疫情。该机制强调欧洲疾病预防控制中心的重要作用，鼓励成员国通过“预警和反应系统”与卫生安全委员会进行信息交流，并协调各国对健康威胁的应对措施。自新冠肺炎疫情发生后，欧盟对疫情的发展保持密切关注，采取多项举措在成员国之间进行信息共享和协调应对。随着疫情的快速蔓延，欧盟多机构、多部门联动，进一步加强成员国之间的协调和统筹应对，同时注重缓解疫情对社会和经济的影响。此次疫情的发展反映了欧盟应对跨境健康威胁机制存在局限。由于欧盟权能有限，成员国仍是卫生政策的主体，欧盟层面的疫情应对受到限制。缺乏有效协调进一步削弱了欧盟的反应能力。欧洲民众的价值观、行为和生活方式等为欧盟有效应对跨境健康威胁带来困难。此外，英国脱欧也为欧盟的应对带来了潜在风险。

席卷全球的新冠肺炎疫情给欧盟及成员国带来了前所未有的挑战，人民健康受到严重威胁，卫生系统面临极限压力，社会经济遭受巨大损失，政府威信也受到质疑。病毒不分边境，严重的健康威胁已不再局限于一个地理区域或国家。面对疫情，欧盟成员国采取了差异化的应对措施，亟需欧盟进行协调。根据条约，公共卫生主要是成员国的权限，但是欧盟可以支持并补充成员国的行动，以达到促进良好健康、保护公民免受健康威胁等诸多目标。新冠肺炎疫情凸显出欧盟卫生政策的重要性，再次表明欧洲各国面临的挑战需要在欧盟内外进行密切合作与协调。欧盟应对新冠肺炎疫情的法律依据和主要机制有哪些？面对逐渐发展的严峻疫情，欧盟采取了哪些应对举措？在具体实践中，这些举措反映出欧盟应对新冠肺炎疫情机制存在哪些局限？这些问题都值得思考。

一、欧盟卫生政策和应对跨境健康威胁的法律依据

欧盟的卫生政策源自卫生和保障条款，随着人员和货物在欧盟内部市场的自由流动而逐步发展起来。诸多因素包括20世纪末的牛海绵状脑病（BSE）危机，促使欧盟将健康和消费者保护置于政治议程的重要位置。①European Parliament Fact Sheets on the European Union,“Public Health”,https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/49/public-health.欧盟条约和法律法规对卫生政策进行了一系列界定。欧盟第1082/2013/EU号决定（《严重跨境健康威胁决定》）规定了流行病监测、预警和应对跨境健康威胁的规则，是欧盟对紧急卫生事件采取行动的框架。

（一）欧盟卫生政策的法律依据和战略目标

欧盟卫生政策的法律依据是《欧洲联盟运行条约》（TFEU）第168条，其中规定在确定和实施欧盟所有政策和行动时，应确保高水平的人类健康保护。这一目标将通过欧盟对成员国的支持和促进合作来实现。②Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union-Part Three:Union Policies and Internal Actions-Title XIV:Public Health-Article 168 (ex Article 152 TEC).健康保护特别是卫生医疗系统的主要责任仍然由成员国承担，欧盟在改善公共卫生、预防和管理疾病、消除威胁人类健康的源头以及协调成员国之间的卫生战略方面也可以发挥重要作用。换句话说，欧盟的行动是对成员国政策的补充，鼓励成员国之间开展合作。欧盟尊重成员国政府在制定卫生政策、组织并提供公共卫生与医疗服务等方面的职责，其中包括对卫生机构与医疗服务进行管理和分配资源。欧盟通过“健康促进增长”（Health for Growth）战略及其行动纲领（2014—2020年）和一系列二级立法，成功实施了内容非常丰富的政策。①European Parliament Fact Sheets on the European Union,“Public Health,”https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/49/public-health.在欧盟范围内有大量保护公民健康的法律和标准，既包括针对卫生产品和服务的相关规定，也包括针对患者的法律法规，旨在鼓励成员国的卫生系统之间进行合作。②Nicole Scholz,et al.,“Health and Social Security,”European Parliament Briefing,June 2019,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/630272/EPRS_BRI(2018)630272_EN.pdf.目前为支持政策实施而设立的机构包括欧盟委员会下属的“卫生和食品安全总局”（DG SANTE）及相关专门机构。卫生和食品安全总局负责协调所有与健康有关的领域。专门机构中特别重要的是“欧洲疾病预防控制中心”（European Centre for Disease Prevention and Control,ECDC） 和“欧洲药品管理局”（European Medicines Agency,EMA）。③European Parliament Fact Sheets on the European Union,“Public Health,”https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/49/public-health.

欧盟卫生政策有四大战略目标：第一，促进健康。通过解决营养不足、体育活动缺乏、酗酒、吸烟和吸毒、环境风险和伤害等问题，预防疾病和促进健康的生活方式。随着人口老龄化，老年人的具体健康需求也需要更多的关注。第二，保护公民免受严重跨境健康威胁。加强对流行病和生物恐怖主义的监测和防范，提高应对气候变化等新的健康挑战的能力。第三，支持有活力的卫生系统。帮助成员国的卫生系统应对人口老龄化、公民期望上升以及患者和卫生专业人员自由流动所带来的挑战。第四、促进欧盟公民获得更好、更安全的医疗保健。支持建立“欧洲疾病对照网络”（European Reference Networks,ERNs），开展跨境合作，以解决罕见疾病并采取行动，例如在患者安全和预防抗菌素耐药性方面进行合作。④Nicole Scholz,et al.,“Health and Social Security,”European Parliament Briefing,June 2019,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/630272/EPRS_BRI(2018)630272_EN.pdf.

（二）欧盟应对跨境健康威胁的法律机制

对跨境健康威胁进行监测、预警和应对是确保欧盟高水平健康保护的基本要素。欧盟在这一领域的行动主要是支持和补充成员国采取的行动。一旦出现严重的跨境健康威胁，欧盟范围内的应对措施就非常重要。在建立一个更强有力的欧盟卫生安全框架方面，2013年通过的《关于严重跨境健康威胁的决定》（以下简称《决定》）①Decision No 1082/2013/EU of 22 October 2013 on serious cross-border threats to health,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D1082&from=EN.是重要的里程碑。该决定旨在改进备灾工作并加强协调应对卫生紧急情况的能力。

这项立法是欧盟对紧急卫生事件采取行动的框架，在改善欧盟卫生安全和保护公民免受各种健康威胁方面向前迈出了重要一步。《决定》所涵盖的类别包括传染病、生物或化学制剂以及环境因素带来的威胁和抗菌素耐药性等，《决定》还特别强调要应对来源不明的威胁和可能构成国际关注的公共卫生紧急事件，如埃博拉和寨卡病毒的暴发。《决定》就信息交流、风险评估和联合采购等内容进行了规定。欧盟支持成员国通过以下方式为公民做好准备，保护他们免受可能出现的流行病和严重的跨境健康威胁：第一，通过加强成员国备灾规划（preparedness planning）方面的协调、最佳实践和信息共享，加强欧盟一级的备灾规划能力（preparedness planning capacity）；第二，改进跨境健康威胁的风险评估和管理；第三，为制定和实施联合采购确定必要的安排；第四，通过向卫生安全委员会（Health Security Committee,HSC）提供坚实的法律授权，协调备灾工作，加强欧盟范围内应对措施的协调；第五，加强风险和危机沟通的协调，促进国际合作。②European Commission,“Crisis Preparedness and Response,”https://ec.europa.eu/health/preparedness_response/overview_en.

欧盟层面的应对措施由“卫生安全委员会”进行协调。该机构由各国卫生部的代表组成，负责协调成员国的备灾规划、应对措施以及危机沟通。欧盟委员会负责组建卫生安全委员会的秘书处和任命主席一职，并运营其卫生应急操作设施。卫生安全委员会每年召开两次全体会议，其他会议根据情况临时召开。《决定》还建立了“预警和反应系统”（Early Warning and Response System，EWRS），以便欧盟委员会和成员国政府之间进行直接和长期的联系。与此同时，《决定》强调欧洲疾病预防控制中心③2003年的严重急性呼吸系统综合征（SARS）疫情和2004年的禽流感促使欧盟采取紧急行动，防止疫情的再次出现。在此背景下，欧洲疾病预防控制中心于2005年成立，旨在加强欧洲对传染病的防御。Euractive,“Parliament Backs Urgent Plan for New Agency to Control Infectious Diseases,”February 11,2004,https://www.euractiv.com/section/health-consumers/news/parliament-backs-urgent-plan-for-newagency-to-control-infectious-diseases/.在识别、监测和评估传染病对健康的威胁方面发挥着关键作用。

就具体程序而言，欧盟应对跨境健康威胁机制包含三个方面的内容（见图1）：第一，就备灾规划进行信息交流。《决定》鼓励欧盟成员国之间就备灾活动交流信息和分享实践经验，在此基础上制定国家备灾规划，以应对不同类型的跨境健康威胁。规划内容包括医院准备增加入院人数，安排储备医疗产品，以及在疫情暴发时出台措施，例如关闭学校或禁止大规模集会。第二，预警和反应系统。欧盟成员国通过“预警和反应系统”就可能对欧盟产生影响的严重跨境健康威胁发出警报，共享信息以及协调反应。“预警和反应系统”由欧洲疾病预防控制中心负责。第三，公共卫生风险评估与应对协调。在发出警报后，各成员国与欧盟委员会在卫生安全委员会内相互协商，以协调各国对卫生威胁的应对措施以及风险和危机沟通，并通知公众和专业医疗人员。风险评估根据威胁的性质由不同的部门完成，比如欧洲疾病预防控制中心、欧洲食品安全局、欧盟委员会或其他欧盟机构。此外风险评估还需考虑其他实体，特别是世界卫生组织提供的信息。①Nicole Scholz,“Cross-border Threats to Health:EU Action on Preparedness and Response,” European Parliament Briefing,January 2020,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/646123/EPRS_BRI(2020)646123_EN.pdf.

图1 欧盟应对跨境健康威胁具体程序

《决定》还指出，保护人类的健康是一个贯穿各领域的问题，与欧盟的多项政策和活动有关。为了实现高水平的人类健康保护，避免任何重叠、重复或相互冲突的行动，欧盟委员会应与成员国保持联络，确保根据《决定》设立的机制与欧盟层面的其他机制之间进行协调和信息交流，活动涉及对严重跨境健康威胁的备灾和反应规划、监测、预警和打击。欧盟委员会应确保从各种快速警报和信息系统收集信息，并通过“预警和反应系统”传达至成员国。

成员国有责任在国家层面管理公共卫生危机。然而，如果个别成员国采取的措施不一致或基于不同的风险评估，就可能损害其他成员国的利益。因此，在欧盟层面协调应对措施应力求确保成员国采取的措施是相称的，并限于与跨境健康威胁有关的公共健康风险，而不与欧盟规定的义务与权利相冲突。《决定》还强调对隐私的保护，处理个人数据应符合欧盟的相关规定。在全球层面，所有欧盟成员国都是具有法律约束力的《国际卫生条例（2005年）》的缔约国。该条例加强了各缔约国之间的协调，以便就国际关注的突发公共卫生事件做好准备和应对，执行工作由世界卫生组织负责协调。《决定》还强调，应促进与第三国和国际组织在公共卫生领域的合作，尤其是确保与世界卫生组织就相关措施交流信息。①Decision No.1082/2013/EU of 22 October 2013 on serious cross-border threats to health,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D1082&from=EN.

如果出现超出国家应对能力的严重跨境健康威胁，欧盟成员国②除了欧盟成员国，还包括6个参与国（冰岛、挪威、塞尔维亚、北马其顿、黑山和土耳其）以及处于过渡期的英国。European Commission,“EU Civil Protection Mechanism,”https://ec.europa.eu/echo/what/civil-protection/mechanism_en.还可根据第1313/2013/EU号决定，通过“欧盟民事保护机制”（EU Civil Protection Mechanism,UCPM）向其他成员国请求援助。③Decision No.1313/2013/EU of 17 December 2013 on a Union Civil Protection Mechanism,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:02013D1313-20190321&from=EN.自2001年成立以来，欧盟民事保护机制已对欧盟内外330多项援助请求作出回应。④European Commission,“EU Civil Protection Mechanism,”https://ec.europa.eu/echo/what/civilprotection/mechanism_en.此外，欧盟“综合政治危机应对机制”（Integrated Political Crises Response Mechanism,IPCR）为理事会轮值主席国、欧盟成员国常驻代表委员会（COREPER）和理事会提供支持，在欧盟政治层面及时协调和应对具有广泛影响或政治意义的危机。该机制于2015年10月针对难民和移民危机首次启动，还被用于就网络攻击、自然灾害或混合威胁造成的重大危机作出联合反应。⑤Council Implementing Decision (EU) 2018/1993 of 11 December 2018 on the EU Integrated Political Crisis Response Arrangements,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018D1993&from=EN.

二、欧盟层面的疫情应对举措

自新冠肺炎疫情在中国暴发而欧洲仅有少数病例开始，欧盟就对疫情的发展保持密切关注，以《严重跨境健康威胁决定》为主要机制，采取多项措施在成员国之间进行信息共享和协调应对。随着欧洲疫情的日益严重，欧盟机构进一步加强了协调和促进共同行动的力度，还提出了一系列缓解疫情对社会和经济产生影响的举措。

（一）欧盟层面第一阶段的应对措施

欧盟层面对新冠疫情的应对措施大致分为两个阶段。第一阶段是中国疫情暴发，部分欧盟成员国境内仅有少数病例阶段。疫情暴发初始，欧盟委员会就动员欧洲疾病预防控制中心进行密切监测和风险评估。欧盟利用有关跨境健康威胁的法律框架和机制，与成员国协调备灾和应对措施。正如欧盟卫生与食品安全委员斯特拉·基里亚基德斯（Stella Kyriakides）所指出，虽然公共卫生措施首先是成员国的权限，但是，欧盟委员会在支持这些措施、协调整个欧盟的应对措施以及帮助确保迅速满足潜在需求和弥合差距方面发挥着重要的作用。①European Commission,“Remarks by Commissioners Kyriakides and Lenarčič on the EU's Response to the Developments relating to the Coronavirus,”January 29,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_20_152.

欧洲疾病预防控制中心密切监测并定期评估疫情的发展。第一，通过其官方网站，每天及时更新发布疫情发展的最新情况。欧洲疾病预防控制中心要求各国在确诊后24小时内报告新病例。在此基础上，欧洲疾病预防控制中心每天在其网站公布欧盟/欧洲经济区和英国的最新情况。②European Centre for Disease Prevention and Control,“COVID-19 Situation Update for the EU/EEA and the UK,”https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea.第二，发布风险评估。其在2020年2月14日的第四版风险评估中指出，欧盟/欧洲经济区和英国人口感染新冠病毒的风险仍处于较低水平。在流感高峰期评估了欧盟/欧洲经济区和英国医疗系统能力（healthcare systems capacity）面临的风险，认为是“低至中度”。③European Centre for Disease Prevention and Control,“Risk Assessment:Outbreak of Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus 2 (SARS-CoV-2):Increased Transmission beyond China – Fourth Update,”February 14,2020,https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/outbreak-severe-acuterespiratory-syndrome-coronavirus-2-sars-cov-2-increased.第三，就一些问题提供技术指导以延迟和减轻病毒的影响，包括处理病人、清洁、使用个人防护设备和非药物措施等。

欧盟委员会启动危机协调机制，通过“预警和反应系统”、卫生安全委员会等机制协调各成员国的措施，进行信息共享。卫生安全委员会就新冠疫情举行了多次会议，①European Commission,“Novel coronavirus 2019-nCoV-Health Security Committee Meetings,” https://ec.europa.eu/health/coronavirus/hsc_en.在定期更新的欧洲疾病预防控制中心的风险评估的基础上，就当前的有关情况以及成员国的备灾需求和差距进行信息交流，附有关于临床诊断和管理的技术指导文件、旅行建议、一般健康建议以及治疗和医疗对策建议等，还通过“预警和反应系统”实时交换信息。

欧盟理事会轮值主席国克罗地亚针对疫情启动了综合政治危机应对机制的“信息共享模式”。这一机制在理事会主席的指导下，汇集了成员国和欧盟各机构特别是卫生、领事事务和民事保护领域的所有相关专家。该机制通过具体工具，在政治层面上进行共享信息、促进协作和协调危机应对，目的是促进成员国之间进行信息交流，确保成员国对局势有共同的理解。欧盟委员会和欧洲对外行动署定期编写形势和分析报告，并通过专门的网络平台与成员国分享。②Croatian Presidency of the Council of the European Union,“Croatian Presidency Activates EU’s Integrated Crisis Response in Relation to Corona Virus,”January 28,2020,https://eu2020.hr/Home/OneNews?id=160.欧盟理事会于2月13日召开了卫生部长特别会议（extraordinary Council meeting），会议决定：敦促成员国采取措施保护公共卫生，特别关注国际旅行，呼吁密切加强合作与信息共享。理事会还呼吁欧盟委员会促进成员国之间的合作；启动现有的供资机制（funding mechanisms），准备和应对健康威胁；促进成员国之间采取措施，有效减少进一步感染的风险；并与欧洲药品管理局和成员国药品管理机构合作，评估全球健康威胁对欧盟药品供应和供应链安全的影响。③Council of the European Union,“Employment,Social Affairs,Health and Consumer Affairs Council Session on 13 February 2020:Conclusions on COVID-19,”February 13,2020,https://www.consilium.europa.eu/media/42546/st06013-re01-en20.pdf.

欧盟民事保护机制于2020年1月底启动，1月31日至2月1日从武汉撤回了447名欧盟公民。④European Commission,“Coronavirus:EU Calls for Strengthened International Coordination and Cooperation,”https://ec.europa.eu/echo/news/coronavirus-eu-calls-strengthened-international-coordinationand-cooperation_en.在交通运输方面，欧盟航空安全局（European Union Aviation Safety Agency）就如何处理航空公司和机场的潜在传染向各国航空当局、航空公司和机场提出了建议，还向成员国发出了关于入境欧盟相关问题的指导意见。①European Union Aviation Safety Agency,“EASA Issues SIB with Recommendations in Response to Coronavirus‘2019-nCoV’Outbreak,”January 27,2020,https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/easa-issues-sib-recommendations-response-coronavirus-%E2%80%982019-ncov%E2%80%99outbreak.应急协调中心（Emergency Response Coordination Centre）负责与各成员国联络，为向中国运送个人防护装备提供便利。

在研究方面，1月30日，欧盟委员会表示从其研究和创新项目“地平线2020计划”（Horizon 2020）中拿出1000万欧元，推动急需的新冠病毒研究。同时其他由欧盟资助的研究也在进行中。②European Commission Press Release,“Coronavirus:EU Mobilises €10 Million for Research,” January 31,2020,https://ec.europa.eu/info/news/coronavirus-eu-mobilises-eur10-million-for-research-2020-jan-31_en&pk_campaqign=rtd_news.超级计算机中心随时准备对新冠病毒的进化进行排序和模拟，帮助研究人员开发疫苗。如果局势恶化，欧盟委员会还将采取其他措施，包括动员紧急资金支持疫情应对。③European Commission,“Remarks by Commissioners Kyriakides and Lenarčič on the EU's Response to the Developments relating to the Coronavirus,”January 29,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_20_152.在援助方面，欧盟委员会2月23日共同出资，资助中国逾25 吨个人防护装备。④European Commission Press Release,“COVID-19:EU Co-finances the Delivery of More Protective Equipment to China”,February 23,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_20_310.2月24日，为加强全球准备、预防和遏制新冠疫情，欧盟委员会宣布了一项价值2.32亿欧元的新援助计划。欧盟委员会主席冯德莱恩表示，随着病例的不断增加，公共卫生是第一要务。无论是在欧洲、中国还是其他地方，国际社会都必须共同努力。⑤European Commission Press Release,“COVID-19:EU Working on All Fronts,€232 Million for Global Efforts to Tackle Outbreak,”February 24,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_316.

（二）欧盟层面第二阶段的应对措施

随着疫情在欧盟成员国的大规模暴发，3月2日，欧洲疾病预防控制中心发布了第五版风险评估，进一步调高了风险：在欧盟/欧洲经济区和英国，感染新冠病毒的风险被认为是中度到高度；来自欧盟/欧洲经济区和英国的民众有在传播更广地区旅居史的风险被认为是“高度”。①European Centre for Disease Prevention and Control,“Rapid Risk Assessment:Outbreak of Novel Coronavirus Disease 2019 (COVID-19):Increased Transmission Globally – Fifth Update,”March 2,2020,https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/rapid-risk-assessment-outbreak-novel-coronavirus-disease-2019-covid-19-increased.欧盟的应对措施进入第二阶段，多机构、多部门联动进一步加强成员国之间的协调和统筹应对，同时注重缓解疫情对社会和经济的影响。

欧盟委员会于3月2日成立新冠疫情应对小组（corona response team），由多名委员组成，致力于三个方面的工作：一是医疗领域，与欧洲疾病预防控制中心和欧洲药品管理局密切合作，涵盖从预防、采购到救灾措施；二是流动领域，包括交通、旅行建议和申根相关问题；三是经济领域，将深入研究各商业部门，如旅游、运输、贸易、价值链和宏观经济。应对小组最初由5 位欧盟委员会委员组成，后又扩展至8 位委员，在冯德莱恩主席的领导下协同开展工作。②European Commission,“European Commission’s Coronavirus Response Team,”https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/european-commissions-action-coronavirus_en.此外，还多次召开卫生安全委员会会议加强成员国的协调：进一步探讨医疗能力；继续监测包括个人防护设备在内的医疗对策供应链；提出备灾和应对措施。欧盟委员会与20个成员国启动了联合采购，通过卫生安全委员会关注成员国的卫生医疗能力是否能够应对激增的病例，如实验室检测和病床的容纳能力。欧盟委员会还通过卫生安全委员会和“预警和反应系统”协调和共同资助跨国紧急运送病人和医务人员，使卫生专业人员能够跨国工作，共享重症监护场所，回应医务人员的援助请求。③European Commission,“Novel coronavirus 2019-nCoV-Health Security Committee Meetings,” https://ec.europa.eu/health/hsc_covid19_en.欧盟委员会还建立了包括呼吸机和防护口罩等医疗设备的战略救援储备（rescEU stockpile），并将物资送往疫情最严重的成员国。④European Commission Press Release,“Coronavirus:RescEU Masks Delivered to Spain,Italy and Croatia,”May 2,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_785.

欧盟理事会轮值主席国考虑到局势的恶化和受影响的部门众多（卫生、领事、民事保护和经济），于3月2日将综合政治危机应对机制升级到“完全激活模式”。综合政治危机应对机制的充分启动，更加注重各部门之间的重大差距，并在轮值主席国领导的圆桌会议上制定具体的欧盟应对措施。⑤Council of the European Union Press Release,“COVID-19 Outbreak:the Presidency Steps Up EU Response by Triggering Full Activation Mode of IPCR,”March 2,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/02/covid-19-outbreak-the-presidency-steps-up-eu-response-by-triggering-fullactivation-mode-of-ipcr/.3月4日，欧元集团与非欧元区成员国举行了电话会议，评估新冠疫情的最新发展及其对金融市场和整体经济的影响。部长们重申致力于协调对策，并随时准备使用所有适当的政策工具实现强劲、可持续的增长。①Council of the European Union Press Release,“Statement on the Situation with COVID-19,” March 4,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/04/statement-on-thesituation-with-covid-19/.欧盟理事会于3月6日就新冠疫情举行了部长理事会会议（EPSCO Council）。部长们呼吁要根据2月13日理事会会议的承诺，加强团结、合作和信息交流，采取更加协调的行动。必须进一步提高对新冠病毒造成的威胁的认识，加强对有风险民众和老年人的保护，并制定统一的遏制措施，包括基于科学依据往返危险地区的建议。有必要在欧洲一级监测欧盟医疗设备和药品的供应情况，以确保欧盟内防护设备的生产、储存、供应和合理使用。②Council of the European Union,“Employment,Social Policy,Health and Consumer Affairs Council (Health),”March 6,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/epsco/2020/03/06/.

欧洲理事会已召集成员国领导人就应对新冠疫情召开了多次视频会议。会议强调，欧洲需要采取统一的应对办法，并与欧盟委员会密切协调。各国卫生部长和内政部长应每天沟通协商，以确保欧洲共同指导的协调和方向。会议确定了多个优先事项：第一，限制病毒的传播；第二，提供医疗设备，特别是口罩和呼吸机；第三，促进研究，包括疫苗研究；第四，应对疫情造成的社会经济后果；第五，帮助身处第三国的欧盟公民返回家园。欧盟及其成员国将利用一切必要手段处理疫情对流动性的影响，并支持中小企业和受影响的特定部门及其雇员，确保欧盟规则的灵活适用。欧盟委员会主席冯德莱恩、欧洲央行行长拉加德、欧元集团总裁森特诺和欧盟外交事务与安全政策高级代表博雷利也参加了讨论。③European Council,“Video Conference of the Members of the European Council,”March 10,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2020/03/10/.欧洲理事会还呼吁制定协调一致的退出战略（exit strategy）、全面的复苏计划和前所未有的投资来抗击疫情。④European Council,“Video Conference of the Members of the European Council,”March 26,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2020/03/26/.

为缓解新冠疫情对社会和经济造成的影响，欧盟委员会推出一系列措施：通过维护单一市场以及价值链的生产和分销的完整性，确保向卫生系统提供必要的供应；支持民众，使其收入和工作免受这场危机的永久影响；支持企业，确保金融业的流动性，继续支持经济；更灵活地适用欧盟国家援助规则，帮助面临经济困难的企业；在《稳定与增长公约》中使用具体条款，允许特殊支出；从欧盟预算中重新拨出10亿欧元，作为欧洲投资基金的担保，以激励银行向企业提供流动性；通过加快欧洲失业再保险计划提案的程序，采取行动减轻对就业的影响。根据冠状病毒应对投资倡议（Coronavirus Response Investment Initiative），欧盟委员会将释放370亿欧元的流动性。①European Commission Press Release,“COVID-19:Commission Sets out European Coordinated Response to Counter the Economic Impact of the Coronavirus,”March 13,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_459.欧盟委员会还发布了指导方针，帮助成员国筛选外国直接投资，确保收购控制权和影响力，在当前危机中保护欧洲的关键资产和技术。欧洲议会也启动了紧急程序，多次召开全体会议，期望迅速通过相关议案，帮助欧盟成员国应对疫情的社会经济影响，使欧盟公民尽快获益。②European Parliament Press Release,“Covid-19:What Parliament is Doing to Mitigate the Crisis,”April 21,2020,https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/priorities/eu-response-tocoronavirus/20200316STO75001/covid-19-what-parliament-is-doing-to-mitigate-the-crisis.

在边境管控方面，欧盟委员会3月16日向成员国提出了在新冠疫情紧急情况下与健康有关的边境管理措施指南（Guidelines for Border Management Measures），其目的是保护公民的健康，确保必须旅行的人得到正确的对待，并确保基本商品和服务仍然可用。③European Commission,“Travel and Transportation During the Coronavirus Pandemic,”https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/travel-and-transportation-duringcoronavirus-pandemic_en#temporarynonessentialtravelrestrictions.3月17日，欧洲理事会召开成员国领导人视频会议，宣布在未来30天内实施外部边境管制措施，对赴欧“非必要旅行”实行限制。④European Council,“Conclusions by the President of the European Council Following the Video Conference with Members of the European Council on COVID-19,”March 17,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/17/conclusions-by-the-president-of-the-europeancouncil-following-the-video-conference-with-members-of-the-european-council-on-covid-19/.由于超过10万名欧盟公民滞留在第三国，欧洲对外行动署负责协调各成员国领事事务帮助公民撤回。4月8日，欧盟委员会建议将管控制度延长至5月15日，随后建议再延长30天（至6月15日）。5月13日，欧盟委员会提出了指导方针和建议，帮助成员国逐步取消旅行限制，并采取一切必要的安全和预防措施。⑤European Commission,“Travel and Transportation During the Coronavirus Pandemic,”https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/travel-and-transportation-duringcoronavirus-pandemic_en#safely-resuming-travel.

在研究领域，欧盟委员会于3月6日又追加3750万欧元，用于对新冠病毒的疫苗开发、治疗和诊断所急需的研究。共计4750万欧元将资助从136个研究小组中选出的17个项目，致力于开发疫苗、新疗法、诊断测试和医疗系统，以防止新冠病毒的传播。此外，在“地平线2020计划”中，高达4500万欧元的资金将通过“创新药物倡议”（IMI）支持更多的研究，该倡议体现了欧盟委员会和制药行业之间的公私合作伙伴关系。预计制药行业也会做出对等规模的投资承诺，招标的总投资可能高达9000万欧元。这意味着为新冠病毒研究筹集的资金总额可能达到近1.4亿欧元。①European Commission Press Release,“COVID-19:Commission Steps Up Research Funding and Selects 17 Projects in Vaccine Development,Treatment and Diagnostics,”March 6,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_386.欧盟委员会3月17日启动了由来自不同成员国的流行病学家和病毒学家组成的病毒咨询小组，以制定欧盟关于科学和协调的风险管理措施准则。该小组根据欧盟成员国的授权而设立，由冯德莱恩担任主席。②European Commission Press Release,“COVID-19:Commission Launches European Team of Scientific Experts to Strengthen EU Coordination and Medical Response,”March 17,2020,https://ec.europa.eu/ireland/news/covid19-commission-launches-european-team-of-scientific-experts-to-strengtheneu-coordination-and-medical-response_en.

在国际合作方面，欧盟一直与第三国和国际机构特别是世界卫生组织进行密切合作，共同抵御疫情。欧盟已与中国召开了多次疫情防治电话会议。在第三次会议上，欧方由欧盟委员会健康总司和欧洲疾病预防控制中心的代表参会。双方重点就欧洲各国和中国的疫情最新进展及防控措施等进行了深入交流，并愿进一步加强专家间的经验分享和技术交流，共同抗击疫情，维护地区和全球卫生安全。③参见中华人民共和国国家卫生健康委员会网站：《中国—欧盟举办第三次新型冠状病毒肺炎疫情防治电话会》，2020年3月11日，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s3582/202003/390487cbaf804eacb036d9fd1 b9c272e.shtml。欧盟委员会主席和欧洲理事会主席参加了20 国集团领导人特别视频会议，强调欧盟致力于国际合作应对疫情，并将继续援助世界各地的脆弱国家和地区。④European Commission Press Release,“Joint Statement by President von der Leyen and President Michel Following the G20 Leaders’ videoconference,”March 26,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_20_537.欧盟及其合作伙伴还于5月4日开启国际认捐大会，期望筹集足够资金以确保协同且普遍地部署针对新冠病毒的诊断、治疗和疫苗研发。①European Commission,“Coronavirus Global Response,”https://global-response.europa.eu/index_en.

三、欧盟应对跨境健康威胁机制存在的局限

近年来，欧盟不断面临内忧外困，一体化进程在缓慢中推进。新冠疫情的快速发展，对本已面临多重危机的欧盟造成了巨大的冲击，反映出欧盟应对跨境健康威胁机制存在诸多局限。

（一）欧盟权能有限，成员国仍是卫生政策的主体

根据辅助性（subsidiarity）原则，在非欧盟专属的权能领域，只有在行动目标无法在成员国实现而在欧盟层面能更好实现时，欧盟才可以采取行动。欧盟在卫生领域具有支持性权限。第一，就欧盟卫生政策而言，虽然欧盟各国在卫生问题上有进一步协调的余地，但欧盟的权能有限，组织和提供卫生医疗的责任在成员国。成员国根据本国具体情况采取相应措施。比如意大利于3月8日就宣布封闭伦巴第大区及邻近地区14个省。法国总统马克龙在3月12日宣布，法国将采取关闭学校等防控措施，但第一轮地方市镇选举将照常进行。由于权能的限制，欧盟在卫生领域所能发挥的作用相对受到限制。第二，就欧盟成员国而言，一些国家的部分公共卫生权能并不在中央政府，而是由地方政府负责。比如，在德国的联邦体制下，每个联邦州在卫生领域拥有高度自治权。联邦层面仅提供框架条件的支持和专业建议，无权强制联邦州执行。在这种情况下，各州实施不同的措施还需要国家层面进行协调。在此背景下，从欧盟层面应对跨境健康威胁就愈发困难。第三，欧盟成员国在卫生领域存在“健康不平等”（health inequalities）现象。解决欧盟成员国在卫生方面持续存在的巨大差异，被欧盟机构和人民视为公共卫生领域最重要的挑战之一。②Nicole Scholz,“Addressing Health Inequalities in the European Union:Concepts,Action,State of Play,”European Parliament In-Depth Analysis,February 2020,https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_IDA(2020)646182.成员国所拥有的资源、医护人员的水平和能力、医疗体系应对突发公共卫生事件的能力等都会对欧盟应对疫情产生影响。第四，成员国对欧盟法规的执行存在问题。欧洲议会2019年2月12日通过了一份决议，对欧盟跨境医疗决定的执行情况进行了评估，指出成员国在实施方面存在诸多问题，呼吁成员国确保该决定得到适当执行，确保提供有助于改善公民健康的高水平公共卫生保护。①European Parliament Resolution of 12 February 2019 on the Implementation of the Cross-Border Healthcare Directive (2018/2108(INI)),https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0083_EN.html.此外，欧盟的协调机制十分复杂，众多机构参与其中，且《关于严重跨境健康威胁的决定》出台时间较早，已不完全适应当前复杂多变的环境，也需要对其进行更新和修订。这些因素都会影响欧盟应对跨境健康威胁的成效。

（二）欧盟成员国之间缺乏有效协调

欧盟成员国的疫情应对措施有所不同，成员国之间缺乏有效协调。此前，欧盟就发现在埃博拉疫情暴发的高峰期，成员国非常重视信息交流，而讨论和协调应对措施的动力却不足，各成员国在协调应对措施方面有改进的余地。此次疫情进一步凸显了欧盟协调的薄弱环节。第一，防护物资引发成员国之间的矛盾。疫情在欧洲暴发之初，口罩等防护物资成为了稀缺物品，部分成员国开始限制个人防护设备出口。成员国的防护物资被他国扣留，以邻为壑的事件时有发生。与此同时，许多成员国未执行欧盟委员会明确要求的提供关于口罩储备的信息。面对日益严重的疫情，欧盟成员国之间仍然没有完全协调行动。②Sarantis Michalopoulos,“The Brief,Powered by ESA –‘Whatever it Takes’to Give EU the Health Competence,”Euractive,March 17,2020,https://www.euractiv.com/section/health-consumers/news/thebrief-powered-by-esa-whatever-it-takes-to-give-eu-the-health-competence/.第二，成员国实行的疫情防控措施缺乏协调。以边境管控措施为例，截止到3月16日，9个欧盟成员国已完全封锁边境，捷克、塞浦路斯、丹麦、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、斯洛伐克和西班牙宣布将对所有外国人关闭边境。此前，奥地利、匈牙利、斯洛文尼亚和其他几个国家实施了部分关闭和额外的边境检查。德国也在3月16日宣布关闭部分边境。③Andrew Rettman,“Nine EU States Close Borders Due to Virus,”Euractive,March 16,2020,https://euobserver.com/coronavirus/147742.欧洲议会近期通过了一份针对欧盟应对疫情协调行动的决议，呼吁建立一个欧洲卫生应对机制（European Health Response Mechanism），以共同和协调的方式应对在欧盟出现的任何类型的卫生危机，保护欧盟公民的健康。该机制既应发挥信息中心的作用，也应发挥应急小组的作用，能够向感染突然激增的地区提供重要物品、医疗设备和医护人员。④European Parliament Resolution of 17 April 2020 on EU Coordinated Action to Combat the COVID-19 Pandemic and its Consequences (2020/2616(RSP)),https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0054_EN.html.

（三）欧洲民众的价值观、行为和生活方式等为欧盟有效应对跨境健康威胁带来困难

虽然欧盟及其成员国应对疫情推出了一系列举措，但是在落实的过程中却遇到诸多问题。以意大利为例，虽然在疫情出现大面积社区传播之后，政府要求封闭多个区域，但是民众却并不配合。第一，民众的价值取向影响政府对疫情的应对措施。比如在封城之后，意大利大量民众在没有任何防护措施情况下游行聚集，号称不要口罩要自由，严重影响了封城应对疫情的效果。第二，对隐私的重视使得政府很难公布确诊患者的详细信息和行动轨迹，不利于民众的防范。第三，与许多西方国家公民相似，意大利公民倾向于相信事情总会变得更好。他们想方设法忽略危险，幻想危险不存在。这种习惯在近几代欧洲人中尤为普遍，也许除了近年来遭受恐怖袭击的经历外，他们从未感到真正的威胁。这种天真的乐观态度使得公众在紧急情况下很难改变他们的习惯和生活方式。此外，在意大利和其他国家，民主机构面临合法性危机，更广泛的公众对统治阶级的不信任，助长合法性危机的民粹主义运动削弱了中央政府的权威，阻碍了中央政府应对新冠病毒等威胁的努力。①Arturo Varvelli,“Uncharted Territory:Italy’s Response to the Coronavirus,”ECFR Commentary,March 11,2020,https://www.ecfr.eu/article/commentary_uncharted_territory_italys_response_to_the_coronavirus.以上这些因素都为欧盟有效应对跨境健康威胁带来困难。

（四）英国脱欧的潜在风险

英国脱欧对英国和其他欧盟成员国来说都有可能对健康造成负面影响。首先，英国退出欧洲疾病预防控制中心，可能会在一定程度上降低欧盟对传染病暴发的预警和监测能力。此前，英国在欧洲疾病预防控制中心建立的各种监测和报告系统中发挥了积极作用，如“预警和反应系统”以及“流行病情报信息系统”（Epidemic Intelligence Information System,EPIS）。欧洲议会呼吁欧盟委员会在英国脱欧后与英国就健康问题谈判达成一项坚实的协议，特别关注患者的跨境权利和“欧洲疾病对照网络”的运作。②European Parliament Resolution of 12 February 2019 on the Implementation of the Cross-Border Healthcare Directive (2018/2108(INI)),https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0083_EN.html.其次，英国药品和保健品管理局（MHRA）在整个欧盟药品审批中发挥着重要作用。英国的退出可能会对欧盟成员国药品管理机构造成压力，在最终退出之前，移交档案的过程可能无法完成。再次，退出欧盟后，英国也将失去“欧盟药物警戒系统”（pharmacovigilance system）的使用权，该系统是欧盟的一个监测和报告系统，用于监测药物投放欧盟市场后不良反应情况。这将对欧盟27 国的药物警戒行动产生影响。最后，欧盟市场上近50%的医疗器械在英国获得认证，英国脱欧后，英国注册机构签发的欧盟认证证书在欧盟27 国内可能不再有效。①Nikolai Pushkarev,et al.,EU Public Health Policies – State of Play,Current and Future Challenges,Study for the Committee on the Environment,Public Health and Food Safety of the European Parliament,Policy Department for Economic,Scientific and Quality of Life Policies,European Parliament,Luxembourg,2019.

民意调查机构欧洲晴雨表的调查显示，对欧盟公民而言，“健康和社会保障”是其最关心的问题之一。首先，越来越多的欧盟公民支持欧盟更大程度地参与卫生和社会保障政策领域的工作；其次，不少公民认为欧盟在健康和社会保障方面的行动还不够充分。总的来说，在欧盟层面，由于公民期望的压力增加，公民对欧盟参与的期望与他们对欧盟当前卫生和社会保障行动的评价之间的差距正在扩大。②Nicole Scholz,et al.,“Health and Social Security,”European Parliament Briefing,June 2019,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/630272/EPRS_BRI(2018)630272_EN.pdf.新冠疫情的有效应对需要欧盟和成员国发挥团结精神，采取协调措施。从决策角度看，在欧盟层面进行信息共享、协调与合作对于疫情的应对至关重要。从执行角度看，既需要自上而下欧盟和成员国以及地方政府应对措施的落实，又需要自下而上普通民众的支持与理解。新冠疫情为欧盟带来了严峻的挑战，不仅仅对欧盟公民的卫生健康带来了威胁，也对欧洲的社会和经济造成了严重的负面影响。欧盟及成员国面临着维持经济发展与控制疫情的两难境地。各国政府被迫在以牺牲经济为代价遏制疫情的蔓延或为拯救经济付出更高的人力成本之间作出选择。当然，此次疫情也可能为欧盟的未来发展带来机遇：一方面，新冠疫情为欧盟提供了一次在其公民中建立一种共同命运感的机会；③Pawel Zerka,“Europe and the Virus:The Battle of Narratives,”ECFR Commentary,March 17,2020,https://www.ecfr.eu/article/commentary_europe_and_the_virus_the_battle_of_narratives.另一方面，疫情也会进一步推动欧盟内部权能的整合与让渡。