冷战后欧盟对东部伙伴关系国的战略演变*

丁 鹏 朱贵昌

【内容提要】冷战后，欧盟对乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦、格鲁吉亚、阿塞拜疆和亚美尼亚等东部伙伴关系国的战略经过主动有限接触、积极高调介入和全面深入参与三个阶段的演变，欧盟在这些国家的影响力显著增强。欧盟不断调整和深化对东部伙伴关系国战略的主要目的是维护东部周边安全稳定，提升地缘政治影响力；减轻对俄罗斯的能源依赖，确保能源供给安全；在东部伙伴关系国进行民主扩张，打造示范效应。欧盟对东部伙伴关系国战略的发展方向受到内外因素的影响。外部因素主要是美国和俄罗斯的地缘政治博弈日趋激烈，美国追逐安全和能源利益，俄罗斯维护地区传统地缘政治优势和利益；内部因素主要是欧盟和东部伙伴关系国自身面临挑战，欧盟在多重危机冲击下，凝聚力和吸引力双降，东部伙伴关系国局势动荡，安全赤字严重。面对国际格局演进和世界秩序重塑，欧盟积极推进“战略自主”，主动寻求外交战略的地缘政治转向，未来将更加重视周边地区，在日趋激烈的大国博弈中维护自己的利益。

冷战结束后，欧洲大陆的地缘政治版图发生重大变化，欧盟借机实施东扩战略，将东部边界拓展到原苏联地区。东部邻国充满错综复杂的领土争端、民族矛盾和宗教冲突，苏联的解体致使原来两极格局压制下的矛盾和纠纷重新暴露，对欧盟的安全与稳定构成严重威胁，因此，如何发展与东部邻国的关系成为欧盟外交战略的重要一环。“东部伙伴关系”计划（EaP）是继东扩战略后欧盟面向东部邻国的最新外交战略，目标是促进乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦、格鲁吉亚、阿塞拜疆和亚美尼亚等六个东部伙伴关系国的政治、经济和社会转型，以期将其纳入欧洲一体化轨道，从而构造安全、稳定和繁荣的东部周边环境。

目前学界关于欧盟对东部伙伴关系国战略的既有研究大多集中在以下三个方面：一是从睦邻政策和周边治理的视角探讨欧盟实施“东部伙伴关系”计划的背景和动因，认为欧盟实施该计划的目的是为了进一步加强与东部邻国的合作，加大对东部邻国的影响，确保东部周边的安全稳定；①徐刚：《欧盟“东部伙伴关系”计划评析》，《国际论坛》2010年第5期，第25—31页；黄登学：《欧盟“东方伙伴关系”计划：动因与前景——基于俄罗斯视角的分析》，《欧洲研究》2010年第4期，第71—82页；Stefan Gänzle,“EU Governance and the European Neighbourhood Policy:A Framework for Analysis,”Europe-Asia Studies,Vol.61,No.10,2009,pp.1715-1734。二是从软实力和“规范性力量”的视角分析和评估欧盟对东部伙伴关系国的影响，认为欧盟通过政治对话、民主促进、经济合作、发展援助等手段，推动东部伙伴关系国的政治、经济和社会变革，以软实力吸引这些国家向欧盟靠拢，使他们接受欧盟的规范和价值观，但是因缺乏入盟前景，欧盟的影响相对有限；②赵怀普：《欧盟对独联体政策的演变》，《外交评论》2009年第6期，第74—86页；张弘：《乌克兰危机：俄欧硬实力与软实力的对决》，《世界知识》2014年第1期，第52—54页；Beata Piskorska,“The Eastern Partnership–A Challenge for the EU’s Soft Power in International Relations,”On-line Journal Modelling the New Europe,Iss.26,June 2018,pp.78-94;Kristian L.Nielsen and Maili Vilson,“The Eastern Partnership:Soft Power Strategy or Policy Failure?”European Foreign Affairs Review,Vol.19,No.2,January 2014,pp.243-262.三是从危机应对和地缘政治的视角分析欧盟对乌克兰危机的应对以及欧盟与俄罗斯在该地区的地缘政治博弈，认为受各种因素尤其是俄罗斯制约的影响，欧盟缺乏解决该地区冲突的能力。③冯绍雷：《欧盟与俄罗斯：缘何从合作走向对立？——论围绕乌克兰“东-西”取向的三边博弈》，《欧洲研究》2015年第4期，第43—66页；宋黎磊：《欧盟“东部伙伴关系”计划：意图、推进与问题》，《国际问题研究》 2015年第2期，第85—102页；Jaroslaw Cwiek-Karpowicz,“Russia’s Soft Power Influence on the Eastern Partnership Countries:Threat or Opportunity for the European Union?”The Polish Quarterly of International Affairs,No.2,2011;David Cadier,“The Geopoliticisation of the EU’s Eastern Partnership,”Geopolitics,Vol.24,No.1,2019,pp.71-79.可以说，学术界有关欧盟对东部伙伴关系国战略的研究都是横切面的，缺乏纵向的深入分析和研究。因此，本文拟从梳理冷战后欧盟对东部伙伴关系国的战略演变进程入手，探究欧盟对东部伙伴关系国战略演变的动因和规律，把握欧盟对东部伙伴关系国的战略走向。

一、欧盟对东部伙伴关系国战略的演变过程

苏东剧变后，欧盟开始将触手深入到原苏联空间，制定和实施多个援助项目和计划，对该地区的战略历经主动有限接触、高调积极介入和全面深入参与三个阶段，在不断渗透和干涉后，逐渐从东部伙伴关系国事务的旁观者成为主要角力者，地缘政治影响大为提升。

（一）主动有限接触阶段：1991年—2003年

冷战结束初期，欧盟倾向于把原苏联国家视为一体，由于俄罗斯继承了大部分苏联遗产，因此，主要同俄罗斯开展外交关系，与其他原苏联加盟国的联系基本上从零开始，①Margot Light,“The Evolution of EU Policy towards its CIS Neighbours,”SSRN Electronic Journal,No.341,May 2007,p.10.而且，欧盟此时正在推进吸纳中东欧国家入盟的东扩战略，对东部伙伴关系国缺乏兴趣。但是，欧盟还是从自己的实际出发，主动推出多个涵盖东部伙伴关系国的援助计划和项目。1991年12月，欧盟推出以援助独联体国家“向市场经济过渡和加强民主”为主要目标的“塔西斯计划”（TACIS），成为开始主动接触东部伙伴关系国的标志。从1994年开始，欧盟逐步与东部伙伴关系国签署为期十年的伙伴关系与合作协定（PCA）来替换在苏联时期签订的贸易与合作协定（TCA）。但是，伙伴关系与合作协定仅是支持双方之间的政治、经济和贸易关系的普通条约，根本不同于当时为波兰等入盟候选国量身打造的欧洲协定（European Agreements），从而引起东部伙伴关系国的不满。1999年12月，为了回应乌克兰强烈的入盟请求，双方签署为期四年的共同战略（Common Strategy），旨在加强与乌克兰的合作，支持其民主和经济过渡进程。②European Council,“Common Strategy of the European Union on Ukraine 1999,”December 11,1999,http://www.eeas.europa.eu/archives/delegations/ukraine/documents/virtual_library/03_strategy_en.pdf.然而，乌克兰因其没有入盟前景而极度失望，由于没有弥补伙伴关系与合作协定的缺陷，共同战略最终被抛弃。③Hiski Haukkala and Sergei Medvedev,eds.,“The EU Common Strategy on Russia:Learning the Grammar of the CFSP,”The Finnish Institute of International Affairs,No.11,2001,pp.13-22.

“9·11”事件对世界安全格局产生巨大影响，欧盟开始考虑未来东扩后，不断靠近欧洲东部的巴尔干、南高加索和中东等“不安全地区”的问题。2002年，时任欧盟委员会主席罗马诺·普罗迪（Romano Prodi）倡议围绕欧盟建立一个“从摩洛哥到俄罗斯和黑海的朋友圈”，将“欧盟原则、价值观和标准扩展到邻近地区”，与周边邻国“分享除成员国资格以外的一切”。①Romano Prodi,“A Wider Europe–A Proximity Policy as the Key to Stability,”December 6,2002,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_02_619.2003年，欧盟提出“大欧洲”构想，开始考虑扩大后如何与邻国加强联系，维护欧盟的安全稳定。但是，当时在东扩稳步推进以及欧洲一体化前景被普遍看好的情况下，东部伙伴关系国可能存在的安全问题并没有引起欧盟过多的重视，并且出于对俄罗斯的顾虑，从属的东部伙伴关系国主要是在欧盟对原苏联地区整体战略框架下，被动接受欧盟为主导的单向经济援助。

（二）积极高调介入阶段：2004年—2008年

东扩的深入推进使欧盟认识到将更接近危险地区，东部伙伴关系国的安全稳定成为欧盟的关切重点。2003年12月发布的“欧盟安全战略”把确保周边安全作为战略目标，将“政治和经济合作的好处扩大到东部邻国”，同时“更强烈和积极地关注南高加索地区”。②European Union,“A Secure Europe in a Better World:European Security Strategy,”Brussels,December 12,2003,https://www.cvce.eu/content/publication/2004/10/11/1df262f2-260c-486f-b414-dbf8dc112b6b/publishable_en.pdf.2004年5月，为了避免东扩后与邻国产生新的分界线，欧盟推出欧盟睦邻政策（ENP），希望与东部邻国发展一种“特殊的关系”，③Commission of The Eueopean“Communities,European Neighbourhood Policy,”Brussels,December 5,2004,COM(2004) 373 final,https://www.cvce.eu/content/publication/2013/11/11/1f0ef468-21f7-4814-9d7d-913a3b24e5c0/publishable_en.pdf.成为积极高调介入东部伙伴关系国事务的重要标志。

如果说2003年格鲁吉亚“玫瑰革命”发生时，欧盟是美国的“配角”，那么2004年乌克兰“橙色革命”过程中，欧盟则堪称“主力”。“橙色革命”爆发后，欧安组织（OSCE）向乌克兰派出几千名选举观察员监督总统选举，同时，经过欧盟培训的非政府组织组成“乌克兰投票者无党派委员会”，安排超过一万名观察员到乌克兰各地监督投票。前两轮投票结果显示维克多·亚努科维奇（Viktor Yanukovych）获胜，欧盟派驻的观察员当即宣布选举存在舞弊行为，鼓动乌克兰民众拒绝承认选举结果。在乌克兰民众涌上街头游行示威后，西方政要纷纷现身基辅，为抗议者站台，向乌克兰政府施压。这期间，波兰、德国、荷兰、捷克等国的政治家在基辅独立广场进行演讲，公开支持维克多·尤先科（Viktor Yushchenko）领导的反对派，①Adrian Karatnycky,“Ukraine’s Orange Revolution,”Foreign Affairs,Vol.84,No.2,2005,p.35.最终，尤先科在总统重新选举中胜出。“颜色革命”的成功使欧盟看到在俄罗斯传统势力范围进行民主扩张、促进政权演变的可能性，助长了其在原苏联地区通过援助推广“欧盟模式”的热情。

在睦邻政策框架下，欧盟绕过俄罗斯，直接与原苏联国家发展双边关系，先后与乌克兰、摩尔多瓦、亚美尼亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚等国签署行动计划。2005年12月，欧盟向乌克兰和摩尔多瓦派出边境援助团（EUBAM），以协助乌克兰和摩尔多瓦开展包括海关整体能力建设在内的边境管理工作。另外，欧盟认为白俄罗斯没有做到尊重人权、民主和法治，因而未就双边行动计划开展谈判，而是采取资助学校、培训新闻工作者和资助留学生等措施促进白俄罗斯民间社会组织的发展。②European Commission Non-Paper,“What the European Union Could Bring to Belarus,”December 5,2006,http://eeas.europa.eu/archives/delegations/belarus/documents/eu_belarus/non_paper_1106.pdf.

在这期间，欧盟多次受到俄乌天然气争端的伤害，推进能源来源多元化的紧迫感日益增强，而东部伙伴关系国在欧盟能源安全战略中占据重要地位。2008年夏天，俄格战争的爆发加速了欧盟重新审视来自东部的安全问题，认识到单纯在欧盟睦邻政策框架下无法有效应对东部的挑战和威胁，需要重新调整其对东部伙伴关系国的战略。

（三）全面深入参与阶段：2009年至今

俄格战争导致欧洲东部安全局势恶化，促使欧盟加快推进全面深化与东部伙伴关系国联系的步伐。2009年5月，欧盟正式启动“东部伙伴关系”计划，希望与东部邻国建立“更加雄心勃勃的伙伴关系”，③European Commission,“Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit,”Brussels,May 7,2009,http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-09-78_en.htm.这成为欧盟全面深入参与东部伙伴关系国事务的开端。在计划框架下，欧盟利用联系国协定（AA）向东部伙伴关系国输出西方民主价值观，通过深入全面的自由贸易区协议（DCFTA）实现经济一体化。这一具有明显地缘政治考量的计划不仅可以打破俄罗斯对欧盟在欧洲大陆东部边界的限制，直指俄罗斯长期控制的原苏联空间，而且将东部伙伴关系国纳入到自己的势力范围，在其与俄罗斯之间划了一条清晰的界线。

2014年，乌克兰危机发生后，欧盟对“东部伙伴关系”计划进行认真反思，逐渐秉持“差异化”原则。①Tanel Kerikmäe and Archil Chochia,eds.,Political and Legal Perspectives of the EU Eastern Partnership policy,New York:Springer International Publishing,2016,p.171.2015年，修订后的欧盟睦邻政策明确将为邻国“量身定制”政策。②崔洪建、金玲等：《欧盟全球外交安全战略及其影响》，《CIIS 研究报告》2017年第18期，第23页。具体到东部伙伴关系国，一方面，欧盟与格鲁吉亚、乌克兰和摩尔多瓦等表现积极的国家签署联系国协定，并给予免签证待遇；另一方面，积极推进与亚美尼亚、阿塞拜疆和白俄罗斯的双边关系。2017年11月，与亚美尼亚签署《全面增强伙伴关系协定》（CEPA），同时，主动寻求与白俄罗斯改善双边关系，完成了签证便利化和再入境协议的谈判。同年，欧盟推出东部伙伴关系“2020年20 项计划”（20 Deliverables for 2020），将实现东部邻国稳定和增强复原力（resilience）为总目标，在经济、治理、连通、社会四个重点领域完成20 项计划。③European Commission and High Representative,“Eastern Partnership-20 Deliverables for 2020,Focusing on Key Priorities and Tangible Results,”Brussels,June 9,2017,SWD(2017) 300 final,https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/eap_20_deliverables_for_2020.pdf.2018年9月，欧盟公布“欧亚互联互通战略”，将东部伙伴关系国纳入到跨欧洲运输网络（TEN-T），并确定为欧亚基础设施互联互通的重点和优先区域，④European Commission and High Representative,“Connecting Europe and Asia-Building Blocks for an EU Strategy,”Brussels,September 19,2018,JOIN(2018) 31 final,https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia-building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf.这是欧盟核心运输网首次向欧洲大陆最东部国家延伸，预示着欧盟与东部伙伴关系国的联系将进一步加强。

另外，法德两国还积极推动“诺曼底模式”四国峰会⑤2014年6月，法国举行诺曼底登陆70 周年国际纪念仪式，当时俄罗斯、德国、法国、乌克兰四国领导人在活动期间就乌克兰局势进行了一系列磋商，后来称为“诺曼底模式”四国峰会。商讨解决乌克兰东部顿巴斯地区（包括顿涅茨克州和卢甘斯克州）冲突局势，2019年10月，乌克兰问题三方联络小组（包括乌克兰、欧安组织、俄罗斯）就通过“施泰因迈尔模式”⑥“施泰因迈尔模式”是2015年时任德国外长的施泰因迈尔提出的政治解决方案，主要内容是乌克兰政府承认东部顿巴斯地区的特殊地位，给予其政治、经济高度自治权，允许其拥有独立的地方警察部队，然而对于俄军从乌东部境内撤军，俄乌边界重新移交给乌克兰政府军控制的问题，则没有提及，在军事上维持目前的原状。政治解决乌克兰东部冲突达成一致意见。总之，为了更好地应对东部的安全挑战，欧盟通过“东部伙伴关系”计划全面深入地参与东部伙伴关系国的复原力建设和发展中，以此来确保欧盟的安全。

二、欧盟对东部伙伴关系国战略演变的原因

欧盟东部伙伴关系国地处欧亚大陆交汇地带，地缘战略地位非常重要。冷战后，欧盟在不断调整针对东部伙伴关系国的战略过程中，始终将政治对话纳入双方互动进程，坚持将援助与民主、安全和能源等问题相关联。

（一）维护欧盟东部周边安全稳定，提升地缘政治影响力

东部伙伴关系国历史遗留下来的“冻结冲突”（frozen conflicts），导致欧盟东部边界安全风险增加，不仅影响了地区整体的经济发展和社会转型，还会阻碍欧盟相关政策的推进和落实，对欧盟的安全稳定形成潜在威胁。因此，尽管内部面临“扩大疲劳”，但欧盟仍希望与新邻国深入接触，将其纳入自己的发展轨道，进而维护自身安全稳定。俄格战争的爆发促使欧盟重新评估俄罗斯的安全威胁，通过实施“东部伙伴关系”计划，借助签署联系国协定将东部伙伴关系国拉入自身势力范围，在政治和经济上控制与俄罗斯之间的共享空间。但是，这一行为触碰到俄罗斯的“底线”，最终成为乌克兰危机的导火索，欧洲大陆爆发冷战结束以来最严重的地缘政治对抗，促使欧盟加快对东部伙伴关系国开展援助支持，在一定程度上促进了乌克兰和格鲁吉亚等国融入西方的进程。

东扩后，欧盟综合实力有了很大的提高，极力想改变“经济巨人、政治侏儒”形象，“欧盟政治已经在欧洲各国政治的更大层面扮演重要角色”。①[美]马克·凯瑟尔曼、乔尔·克里格：《转型中的欧洲政治》，史志钦等译，北京：人民出版社，2016年，第694页。因为在东部伙伴关系国有切身的利益存在，所以欧盟在发展与这些国家关系时并没有唯美国“马首是瞻”，“一个军事上自力更生的欧洲，一支像美国那样的全球政治经济力量，将会使美国面临痛苦的选择：要么完全从欧洲撤出，要么完全与其共同承担世界范围的决策责任。”②[美]兹比格涅夫·布热津斯基：《大抉择——美国站在十字路口》，王振西主译，北京：新华出版社，2005年，第97页。全球化形势下，欧盟作为影响力和利益链遍布全球的行为体，希望借助“东部伙伴关系”计划等外交战略，将东部伙伴关系国纳入势力范围，以便在日趋多极化的世界中获得更大回旋余地，提升地缘政治影响力，增强对抗俄罗斯、平衡美国的综合实力。

围绕东部伙伴关系国的博弈呈现复杂趋势，美国通过双边援助和北约东扩不断增强与东部伙伴关系国能源和军事合作。土耳其关闭了与亚美尼亚的边境，在纳戈尔诺—卡拉巴赫（“纳卡”）问题上支持阿塞拜疆。伊朗则担心南高加索地区的不稳定可能蔓延到自己的领土，因为居住在伊朗的阿塞拜疆少数民族认为建立一个独立的阿塞拜疆是一个鼓舞人心的事件，导致伊朗政府担心这可能会引起伊朗国内的分裂。①Licínia Simão,The EU’s Neighbourhood Policy Towards the South Caucasus:Expanding the European Security Community,Switzerland:Springer International Publishing,2018,p.10.因此，欧盟未来会借助“东部伙伴关系”计划，在激烈的地缘政治博弈中分得一杯羹。

（二）减轻对俄罗斯的能源依赖，确保能源供给安全

欧洲地区能源严重匮乏，2018年欧盟从俄罗斯进口的天然气超过总进口量的44%，预计2040年欧盟对进口天然气的依赖度将从现在的72%上升到89%，②Statistics B P,“BP Statistical Review of World Energy,” June 2018,http://www.bp.com.在未来很长时期，欧盟的天然气供应仍将严重依赖俄罗斯。在欧盟看来，俄罗斯的影响力不再以导弹的精确度或战机的数量来衡量，而是铺设的能源管道和出口的能源数量。③Zeyno Baran,“EU Energy Security:Time to End Russian Leverage,”The Washington Quarterly,Vol.30,No.4,2007,p.131.近年来，地缘政治形势的变化促使俄罗斯推行灵活、平衡的对外能源政策，对欧盟成员国“分而治之”，提高谈判“筹码”，还时不时以“断气”相威胁。因此，提升能源来源多样化，确保能源供给安全，摆脱俄罗斯的能源控制是欧盟内部的共识。

欧盟致力于实现能源运输线路多样化，不断寻找其它外部能源供应来源。2005年，欧盟联合欧洲东南部的8个邻国或地区④8个邻国或地区为：阿尔巴尼亚、波黑、科索沃、黑山、北马其顿、塞尔维亚、摩尔多瓦和乌克兰。成立能源共同体（Energy Community），协助东南欧的非欧盟成员国实行能源立法，进而向东扩展欧洲天然气市场，为能源领域的安全投资奠定基础。2006年，欧盟委员会在《加强欧盟睦邻政策》的报告中强调除关注欧盟的邻国外，还要与中亚、里海和黑海地区等“邻国的邻国”（neighbours of our neighbours）开展能源合作。⑤Commission of The Eueopean Communities,“Communication From The Council and The European Parliament On Strengthening The European Neighbourhood Policy,”Brussels,December 12,2006,COM(2006)726 final,http://aei.pitt.edu/38864/1/COM_(2006)_726.pdf.2006年7月，在美国极力撮合下，带有地缘政治色彩的巴杰输油管道（BTC）正式开通，将阿塞拜疆的石油经格鲁吉亚直接运往欧洲，强化了欧美对中亚—南高加索地区的影响力，俄罗斯则失掉里海油区“出口阀门”的地位。政治因素在欧俄能源关系中的影响力越来越大，2006—2012年连续发生三次严重的“斗气”风波，使双方之间的矛盾不断加剧。2014年，在欧美不断的制裁压力下，俄罗斯发起的“南溪”（South Stream）天然气管道项目终止，成为大国地缘政治博弈的牺牲品。

乌克兰危机持续发酵，导致俄欧关系再度恶化，欧盟越来越多地从地缘政治视角考虑自身能源安全问题。2015年，欧盟正式启动欧洲能源联盟建设，希望改变长期依赖外部能源、进口渠道单一的状况。欧盟能源来源多样化的核心途径是在南方天然气走廊项目（SGC）的总体框架下开发和整合多个管道系统，绕过俄罗斯拥有或控制的管道网，从里海和中东直接向欧洲输送天然气。总投资约480亿美元，包括沙赫丹尼兹气田（Shah Deniz）二期开发项目、南高加索天然气管道扩建项目、跨安纳托利亚天然气管道（TANAP）建设项目和跨亚得里亚海天然气管道（TAP）建设项目。这些项目几乎都与东部伙伴关系国家中的阿塞拜疆和格鲁吉亚相关联，这两个国家在欧盟能源安全格局中地位举足轻重，因此，欧盟通过“东部伙伴关系”计划拉拢这些国家，加强能源领域合作，实现能源安全。

（三）在东部伙伴关系国进行民主扩张，打造示范效应

从地缘政治的角度来看，西方的民主扩张是地缘政治秩序扩张的产物，地缘政治是影响民主扩张的最主要因素。①郑永年：《西式民主不具普世性，亨廷顿一直在强调》，2014年10月2日，https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnJFDAQ。欧盟自视为“规范性力量”，成立之初就将超越地区边界推广规范和价值观看作自身使命，并通过对周边国家实施的扩大政策和睦邻政策来实现。②宋黎磊：《欧盟“东部伙伴关系”计划：意图、推进与问题》，《国际问题研究》2015年第2期，第86—87页。欧盟东扩成功推广了其价值观和身份认同，由此，欧盟认为也可以将这种价值观推广方式用来实施周边邻国政策。③涂志明：《冷战后欧盟对南高加索地区政策研究——政策演变、主要动因和影响要素》，《俄罗斯研究》2018年第2期，第189页。

欧盟在入盟标准中附加民主性条件，引导中东欧国家进行民主改革，促使受苏联影响较深的中东欧国家在短时期内建立起向西欧国家靠拢的政治体制，验证了欧盟民主扩张的胜利。①王士琛：《欧盟的价值观外交及其对中国的启示》，《公共外交季刊》2015年第3期，第40—41页。欧盟逐渐将强调民主和人权的标准从申请入盟的候选国扩展到周边邻国，在援助过程中致力于促进邻国的民主化，不断进行价值观渗透。欧盟“东部伙伴关系”计划将“共同价值观”作为第一目标，民主、法治、人权和自由作为主要优先事项。时任欧盟委员会主席杜朗·巴罗佐（Jose Manuel Durao Barroso）指出，欧盟通过“东部伙伴关系”计划施加价值观影响，实现民主、人权和媒体自由，“伙伴关系”的表述是欧盟民主和价值观作为“温和力量”的良好体现。②Philippa Runner,“Brussels to Project‘Soft Power’in Post-Soviet Zone,”EU Observer,December 3,2008,https://euobserver.com/foreign/27228.

进入21世纪，在欧美暗中策动下，欧盟东部伙伴关系国接连发生“颜色革命”。欧美国家主要的考虑有两方面，一是坚持和平主义立场，尽量用政治手段化解危机，采取非暴力形式完成政体更替，实现政治转型；③Roland Dannreuther,“Developing the Alternative to Enlargement:The European Neighbourhood Policy,”European Foreign Affairs Review,Vol.11,No.2,2006,pp.183-201.二是通过在该地区建立新生的民主国家，特别是在俄罗斯周围形成一个民主化的地缘政治包围圈，形成示范效应，增强俄罗斯人民的民主自觉意识，最终推翻传统专制主义和大国沙文主义。④Zbigniew Brzezinski,“Russian Roulette,”Wall Street Journal,March 29,2005,https://www.wsj.com/articles/SB111205801943791493.欧盟认为，在东部伙伴关系国推动民主和自由市场经济的演变来扩大影响力，不仅回应了他们“重返欧洲”的要求，而且还能帮助其应对区域安全挑战，具有极其重要的安全利益。⑤Licínia Simão,The EU’s Neighbourhood Policy Towards the South Caucasus:Expanding the European Security Community,Switzerland:Springer International Publishing,2018,p.37.

三、影响欧盟对东部伙伴关系国战略未来发展方向的因素

纵观欧盟对东部伙伴关系国战略演变过程及其动因，我们可以发现，美国和俄罗斯主导下的地缘政治博弈是影响欧盟未来战略发展的关键因素，但是欧盟和东部伙伴关系国这两个直接行为体自身的局限性带来的挑战也不能忽视。

（一）外部因素：美国和俄罗斯的地缘政治博弈日趋激烈

美国在原苏联地区的主要战略目标是将俄罗斯的影响力排除出欧洲，这不仅有自身安全和能源利益的需求，还存在遏制俄罗斯、维护全球霸权的目的。反观俄罗斯，对原苏联国家的控制既可以维护传统势力范围，又能够连通东欧、中东和中亚，对欧盟形成包围之势，增强对抗西方的优势。

1.美国明争暗斗，追逐自身利益诉求

欧盟东部伙伴关系国所处的地理位置特殊，美国在此不仅有重要的地缘政治利益诉求，而且还存在能源利益需求。

一方面，美国意在遏制俄罗斯发展壮大，追求“绝对安全”。冷战后，美俄博弈一直影响着欧盟东部伙伴关系国的政治进程和发展走势，美国在该地区的外交政策主要服从于美国对俄罗斯战略的需要。美国向来追求“没有一个国家可以与美国势均力敌，对美国本土构成压倒性的直接军事威胁”的目标，①[美]罗伯特·阿特：《美国大战略》，郭树勇译，北京：北京大学出版社，2005年，第14页。因此，进一步削弱俄罗斯这一潜在竞争对手成为美国的主要任务。美国利用北约东扩，不断加强对东部伙伴关系国的渗透。2008年，北约布加勒斯特峰会上，美国要求乌克兰和格鲁吉亚加入北约，但德国等西欧国家担心过度激怒俄罗斯，联合否决了美国的提议。此外，2018年，北约邀请个别东部伙伴关系国参加“三叉戟接点”（Trident Juncture）和“高贵伙伴”（Noble Partner）等联合军演，与俄罗斯公开争夺东部伙伴关系国。美国一直企图从内部通过“颜色革命”对俄罗斯战略边疆进行战略性肢解，从外部利用北约对俄罗斯战略空间进行遏制性挤压。②吴大辉：《美国在独联体地区策动“颜色革命”的三重诉求——兼论中俄在上海合作组织架构下抵御“颜色革命”的当务之急》，《俄罗斯中亚东欧研究》2006年第2期，第2页。

另一方面，美国维护在欧洲能源市场利益的需要。美国通过“页岩气革命”，一举成为全球第二大液化天然气供货商。特朗普政府上台后调整能源政策，大力推动能源出口，欧洲巨大的天然气消费量成为美国觊觎的对象。2019年12月，特朗普签署2020年国防预算法案，明确了对正在建设的“北溪—2”（Nord Stream-2）天然气管道项目实施制裁。“北溪—2”项目建成后，俄罗斯向欧盟能源输送通道将绕开经乌克兰到西欧的传统路线，德国也将有可能取代乌克兰成为能源运输通道的关键节点，而且俄罗斯本身正在推动一系列旨在替代传统路线向欧盟输送天然气的计划，实现能源出口欧洲的多元化。美国认为，“北溪—2”项目建成后会抢占美国天然气在欧洲的市场份额，还会导致乌克兰在西方与俄罗斯博弈中的地位下降，欧盟对俄罗斯能源的依赖也会加强，利用欧盟对付俄罗斯的效果会减弱。因此，出于经济利益和地缘战略因素考量，美俄欧三方围绕欧洲能源市场的博弈必将对欧盟周边战略产生重大影响。

2.俄罗斯针锋相对，维护地区传统优势

长期以来，俄罗斯将欧盟东部伙伴关系国家视为“近邻”（near abroad），保持在该地区的主导地位和影响力是抵御来自西方威胁的必然选择。从地缘战略来看，一旦失去对该地区的控制，俄罗斯会立刻丧失重要安全屏障和战略依托。

一方面，利用欧亚经济联盟（EEU）对抗欧盟。俄罗斯将欧盟“东部伙伴关系”计划看作地缘政治项目，进而推出以自己为主导的欧亚经济联盟来抗衡，打破欧盟在欧亚地区发展模式上的垄断地位。实际上，欧盟“东部伙伴关系”计划与欧亚经济联盟是相互冲突的，两者关税不相容，存在竞争性。联系国协定的核心内容是深入全面的自由贸易协议，协议生效后，与欧盟贸易往来实行特权关税，而欧亚经济联盟则要求其成员对外部参与者（包括欧盟）征收共同关税，①David Cadier,“Eastern Partnership vs Eurasian Union? The EU–Russia Competition in the Shared Neighbourhood and the Ukraine Crisis,”Global Policy,Vol.5,Suppl.1,2014,p.82.东部伙伴关系国需要在欧盟和俄罗斯之间选边站，一旦加入了其中一方，由于关税问题，与加入另一方的邻国的双边贸易就会受到影响，最终对地区一体化发展形成制约。有一点需要说明的是，虽然目前欧俄之间合作困难重重，但双方是共同边界治理的关键支撑力量，所以需要重新建立政治互信，而不是简单地划分势力范围，欧盟与欧亚经济联盟合作具有重要的地缘政治意义。欧盟内部已经有声音认为，或可把欧亚经济联盟打造成与欧盟并行的“大欧洲”第二个支柱，②Nicu Popescu,“Eurasian Union:the Real,the Imaginary and the Likely,”Chaillot Paper,No.132,September 2014,p.36.通过两者对接替代欧俄原有交流机制，避免在共同边界产生地缘竞争。

另一方面，运用能源武器牵制欧盟和东部伙伴关系国。受地缘政治因素的影响，新老成员国在能源问题上存在不同的利益诉求，使得欧盟颁布的能源法规在实际运作中收效不明显，各国在能源问题上各自为政。③陈小沁：《欧洲能源联盟建设及对未来俄欧能源关系的影响》，《俄罗斯学刊》2019年第2期，第48—49页。俄罗斯充分抓住欧盟缺乏协调一致的能源政策和各成员国之间在能源进口控制权上的矛盾等问题，实施多元化策略，利用其在个别欧盟成员国的能源优势，在双边谈判中加入政治筹码，获取自身利益，在能源市场上对欧盟成员国“各个击破”，进而影响欧盟对俄外交政策。④Dorin Dusciac,Nicu Popescu and Victor Parlicov,“Eu–Russia and the Energy Dimension of the Eastern Partnership the Energy Union Strategy,”CES Working Papers,Vol.8,Issue 3,p.254.“北溪—2”项目招致波兰、拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛等传统天然气过境国的联合反对，要求欧盟对该项目进行审查。2019年3月，欧洲议会决议叫停“北溪—2”项目，并且解除了欧盟与俄罗斯的战略伙伴关系，进一步加深了欧盟内部矛盾。另外，俄罗斯也利用能源优势强化对欧盟东部伙伴关系国的控制，例如，亚美尼亚为得到俄罗斯在“纳卡”问题上的支持以及从长久以来对俄罗斯能源的严重依赖的角度考虑，选择不与欧盟签署联系国协定，转而加入欧亚经济联盟。

（二）内部因素：欧盟和东部伙伴关系国自身面临挑战

自债务危机、难民危机、英国脱欧等一系列危机发生后，欧盟在推动周边邻国政策问题上显得力不从心，加上东部伙伴关系国严峻复杂的局势，未来欧盟战略调整将出现更多的不确定性。

1.欧盟危机重重，凝聚力和吸引力双降

欧盟作为目前世界上一体化程度最高、最有影响力的区域性经济政治组织，具有强大的制度示范作用，但近年来，欧盟在多重危机困扰下，软实力削弱、国际地位和影响力下降，欧盟在周边国家所推行的民主转型和欧洲一体化进程受到质疑。

首先，欧盟成员国对邻国的利益偏好和目标排序存在分歧。欧盟内部在发展与周边国家关系优先性上存在地缘政治差异，以法国、意大利为代表的西南欧国家主张“南下”，强调需要关注南部地中海地区，认为欧盟极力向东扩张明显低估了俄罗斯在对抗欧洲一体化方面的决心和潜力；以波兰、捷克为代表的东欧国家则主张“东进”，认为欧盟应与东部邻国进行更深入的接触，直至给予个别国家成员国资格，入盟才是使欧盟东部战略实现最初目标的关键所在。①Kamala Valiyeva,“The EU’s Eastern Partnership:Normative or Geopolitical Power Projection?” Eastern Journal of European Studies,Vol.7,Iss.2,2016,pp.11-29.欧盟在推行邻国政策过程中出现侧重点争执、摇摆不定现象，反映出成员国利益在欧盟外交战略制定过程中的牵制作用，导致欧盟政策的连续性和有效性受到质疑，不仅影响了欧盟内部团结，而且严重削弱了欧盟在邻国的地位和形象，最终可能影响到整个战略目标的实现。

其次，欧盟应对乌克兰危机的能力尚显不足。虽然欧盟在发展与东部邻国的关系时极力避免与俄罗斯产生地缘政治对抗，但乌克兰危机发生后，这种一厢情愿的想法破灭，欧盟在推进邻国政策过程中开始认识到国际舞台正在变得越来越多极化，安全挑战比以往任何时候都更加复杂和广泛，在处理危机过程时显示出低政治（low politics）态度的弱点，①Cristian Niţoiu,“Increasingly Geopolitical? The EU’s Approach Towards the Post-soviet Space,” Journal of Regional Security,No.11,Vol.1,2016,p.10.这一“软弱”的表现让东部伙伴关系国多有诟病，乌克兰危机在一定意义上成为检验欧盟及欧洲大国外交能力的试金石，如何发展与俄罗斯的关系成为欧盟今后周边外交战略的重大挑战。②周弘、黄平、江时学主编：《欧洲发展报告 2014—2015》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第36页。此次危机不仅影响到欧盟自身的发展，而且还对整个欧洲的国际格局和安全秩序产生冲击，欧盟意识到必须采取切实有效的手段来改变这一困境。

再次，英国脱欧严重冲击欧盟周边外交战略。英国脱欧对欧盟的政治生态、成员国之间的力量对比和欧洲一体化的未来发展产生深远影响。③姜琍：《英国脱欧对欧盟和中东欧国家的政治影响》，《俄罗斯东欧中亚研究》2017年第5期，第110页。英国和绝大部分中东欧成员国都主张对俄关系上采取强硬态度，强调推动欧盟与东部邻国发展更加紧密的关系。④Alexander Nice,“Colchis:Brexit’s Risks and Opportunities for the Eastern Partnership,”March 13,2019,https://www.intellinews.com/colchis-brexit-s-risks-and-opportunities-for-the-easternpartnership-157865/.英国脱欧后，欧盟内部力量和利益平衡可能转向，成员国对任何改变现状的政策都表现出更多的谨慎态度，对深化与东部伙伴关系国接触的热情可能会降低。英国脱欧给欧盟2021—2027年年度财政预算框架（MFF）留下的750亿欧元缺口该如何填补，成员国之间至今仍争执不下。⑤中国新闻网：《后脱欧时代：欧盟各国就未来7年多年度预算陷僵局》，2020年2月21日，http://www.chinanews.com/gj/2020/02-21/9099309.shtml。因此，欧盟可支配的财政资源缩减后，将可能考虑减少向东部伙伴关系国提供财政支持的规模。英国脱欧将导致极力融入欧洲的乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦等东部伙伴关系国可能产生疑欧情绪，导致亲俄派势力在国内影响力上升。⑥Teona Lavrelashvili,“Brexit:Five Ways it Might Affect the Eastern Partnership Countries,”July 28,2016,https://www.vocaleurope.eu/brexit-five-ways-it-might-affect-the-eastern-partnership-countries/.

2.东部伙伴关系国局势复杂多变，安全赤字严重

独立后，东部伙伴关系国盲目照搬西方模式，导致转型不彻底、体制不健全，部分国家党派林立、民族矛盾复杂，很多历史遗留问题没有解决，而且国家间冲突时有发生，在乌克兰东部危机久拖不决的影响下，安全赤字不断增长。

首先，民族矛盾错综复杂，安全形势堪忧。东部伙伴关系国民族构成复杂，不同民族又分别聚居在某一区域，相互之间的发展差异成为地区冲突的重要诱因。这些历史遗留的地区矛盾和民族冲突逐渐暴露出来，民族之间的武装冲突时常发生，引起国家内部局势的动荡，在失去控制后逐渐发展成为民族分离主义浪潮，对国内不稳定的政治局势雪上加霜，而且还影响到地区内国家间的正常关系。自1990年以来，德涅斯特河左岸（“德左”）先后举行过5 次全民公决，在2006年的公投中有78.6%的选民参加投票，支持独立并加入俄罗斯的占97.1%，①毕洪业：《摩尔多瓦“德左”问题解读》，《国际研究参考》2014年第6期，第19页。独立情绪一直居高不下。2016年4月，阿塞拜疆与亚美尼亚在“纳卡”发生自全面停火协议签署以来规模最大的军事冲突，“纳卡”问题成为横亘在两国之间的死结。

其次，东部伙伴关系国对欧盟的利益诉求存在差异。就目前具体情况来看，格鲁吉亚和乌克兰的“加盟入约”倾向最强烈，2016年格鲁吉亚议会通过一项关于国家外交政策取向的决议，强调格鲁吉亚外交政策优先事项是完全融入欧盟，②Parliament of Georgia,“Resolution of the Parliament of Georgia on the Foreign Policy of Georgia,” http://parliament.ge/en/ajax/downloadFile/53452/Resolution.希望通过与西方强化联系获得潜在的安全保障。2019年2月，乌克兰将加入北约和欧盟条款列入宪法，作为重要国家方针。2019年，乌克兰新任总统弗拉基米尔·泽连斯基（Volodymyr Zelensky）首次外出访问选择欧盟，强调未来将继续朝着加入欧盟和北约迈进，意在借力西方施压俄罗斯。摩尔多瓦虽然与欧盟签订了联系国协定，但又积极发展对俄关系，2017年4月成为欧亚经济联盟首个观察员国。③中华人民共和国商务部：《摩尔多瓦成为欧亚经济联盟首个观察员国》，2017年4月17日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201704/20170402560455.shtml。白俄罗斯和亚美尼亚虽然加入了欧亚经济联盟，但希望与西方改善关系来平衡俄罗斯对其一直以来存在的重大政治和经济影响。阿塞拜疆希望积极参与欧盟的南部天然气走廊项目来促进能源产业发展，同时在“纳卡”问题上得到欧盟的支持，但拒绝西方民主和价值观输入。④Stanislav Secrieru and Sinikukka Saari,“The Eastern Partnership a Decade on:Looking Back,Thinking Ahead,”European Union Institute for Security Studies (EUISS),No.153,2019,p.99.

最后，乌克兰危机悬而未决带来外溢效应。乌克兰危机发生后，“德左”在克里米亚入俄当天向俄罗斯提交加入申请，使得地区问题更加复杂，如果摩尔多瓦处理该问题稍有不慎，极有可能陷入乌克兰危机一样的境地。另外，南高加索地区内部矛盾纠缠、发展环境脆弱，成为非传统安全威胁的多发地。周边极端势力（ISIS）利用地缘上的优势加快渗入，趁乌克兰危机带来的混乱在该地区不断发展壮大，致使南高加索地区面临“颜色革命”和极端势力的双重压力，尤其在叙利亚局势动荡后，这种渗透扩张的危险性空前增大。“诺曼底模式”四国峰会给乌克兰危机和平解决带来“机会之窗”，但是在解除武装、地方政府选举、乌俄边界控制权等实质性问题上，各方立场相去甚远。乌克兰执意倒向西方，俄罗斯势必强力阻挠，加上克里米亚问题这一既定事实恐难改变，如何合理解决乌克兰危机成为制约欧盟对东部伙伴关系国战略的重要因素。

随着欧盟东扩以及东部边界的延伸，东部伙伴关系国在欧盟外交战略中的地位显著提升。欧盟东部周边地缘政治环境发生变化，一方面，欧盟更加接近俄罗斯，急需在欧盟俄罗斯之间构筑一个地缘战略缓冲地带，作为将来与俄罗斯进行对抗的屏障；另一方面，欧盟直接与东部不稳定地区接壤，尤其是东部邻国的安全局势堪忧，社会动荡、“冻结冲突”、有组织犯罪以及非法移民等问题凸显，这些不安全问题极有可能“外溢”到欧盟内部，给欧盟的安全稳定带来挑战。约翰·米尔斯海默（John J.Mearsheimer）指出，欧美等西方国家基于自由主义原则，试图在原苏联国家扩张民主，输出西方价值观和规范，将乌克兰等东部邻国纳入到一个在冷战时期的西欧发展起来并不断向东扩大的“安全共同体”。①John J.Mearsheimer,The Great Delusion:Liberal Dreams and International Realities,New Haven:Yale University Press,2018,pp.171-174.然而，这严重威胁到俄罗斯长期以来在原苏联地区的传统主导地位，侵害了俄罗斯的核心战略利益，最终引起了围绕势力范围争夺的激烈地缘政治对抗，对欧洲大陆地缘政治格局产生深刻影响。面对国际格局变革和世界秩序重塑，作为由中小国家组成的联盟，欧盟的危机感和紧迫感持续上升，不仅担心自己的利益受损，更惧怕成为大国地缘政治博弈的牺牲品。因此，欧盟更加重视地缘政治，在各个领域寻求“战略自主”，力图打造成为地缘政治行为体。欧盟深刻认识到周边地区的安全稳定是影响欧盟外交和安全的直接因素，实现周边安全将是欧盟全球战略的重点，也是欧盟追求地缘政治利益、提升在大国博弈中地位的关键。