城乡建设用地增减挂钩实施中的问题与对策研究

徐军峰　程久苗

摘要：城乡建设用地增减挂钩是缓解城乡土地供需矛盾、提高土地节约集约利用水平的有效途径。文章从项目选址、项目管护、耕地质量、乡村发展等多个角度出发，对宿松县城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦项目实施成效和问题进行剖析。结果显示，宿松县城乡建设用地增减挂钩在助力脱贫攻坚、提高土地利用效率和壮大集体经济等方面取得积极成效，但也存在项目选址公众参与程度较低、复垦成本较高、耕地质量低、项目区缺乏有效管护等现实问题。最后提出优化工作流程、创新利益分配机制、多渠道提高新增耕地质量等相关建议。

关键词：城乡建设用地增减挂钩;问题分析;对策建议;宿松县

一、引言

城乡建设用地增减挂钩政策对优化城乡建设用地布局、缓解城乡土地供需矛盾、提高土地利用效率和保障耕地总量动态平衡发挥着积极作用。国家实施精准扶贫政策以来，“增减挂钩”项目实施后将节余的建设用地指标在省域内流转成为贫困地区脱贫攻坚的有效手段之一。相关学者对城乡建设用地增减挂钩政策作了大量的探讨，主要集中在增减挂钩内涵、必要性与合理性探讨，利益分配与保障研究，规划与模式探讨，效益与潜力测算，政策剖析与经验总结等方面。从“增减挂钩”实施中取得的成效和遇到的问题来看，当前关于“增减挂钩”成效与问题的探讨多集中在权益转移与分配研究、土壤状况分析、实施效益评价等内容上，而且因为数据的时效性受限及研究区域代表性而产生差异性，因此该方面研究仍存在不足。鉴于此，本文选取宿松县为研究区，通过对研究区的实地调研和509个拆旧区项目数据分析，多角度探讨宿松县开展“增减挂钩”拆旧区土地复垦具体工作中面临的现实问题，提出针对性对策建议。

二、研究区域概况与数据来源

（一）区域概况

宿松县位于安徽省西南边缘、鄂皖赣三省结合部，全县国土面积2394km2，下辖9个镇、13个乡及2个国营农场。地势西北高、东南低，依次为中山、低山、丘陵、岗地、湖泊和平原，呈阶梯状下降。经过多年发展，宿松县综合实力大幅提升并在近期成功退出国家级贫困县序列，但经济实力仍然较为薄弱。2018年全县常住人口62.00万人，常住人口城镇化率为35.30%，地区生产总值193.45亿元，一般公共预算收入12.56亿元，农村居民人均可支配收入11627元，低于同期安徽省平均水平13996元。

（二）数据来源

数据主要来源于2018年3月至11月对宿松县的实地调研和509个增减挂钩拆旧区项目统计报表。据相关报表显示，宿松县计划2018年实施约一万亩增减挂钩土地复垦项目用于节余指标省域内流转。至2018年12月，宿松县土地复垦建设规模414.50hm2，增加耕地面积390.66hm2;509个增减挂钩拆旧区项目点分布在除孚玉镇之外的21个乡镇;首批节余指标以每亩40万的价格有偿调剂给合肥市、和县、歙县使用。文中的其他数据来源于《安徽省2018年统计年鉴》、《安庆市2018年统计年鉴》、《2018年宿松县国民经济和社会发展公报》等。

三、宿松县城乡建设用地增减挂钩的实施成效

（一） 有效助力脫贫攻坚

2018年，宿松县增减挂钩共新增旱地358.40hm2、新增水田32.26hm2，整治农村房屋数量1658户，有效增加农民收入、保证农民住房安全，一定程度上帮助贫困人群实现了“两不愁三保障”。同时，增减挂钩为宿松县带来了巨额财政收入，第一阶段节余指标省域内交易面积154.55hm2，成交金额9.27亿元，有效助力了宿松县作为国家级贫困县的脱贫“摘帽”工作。

（二）改善农村生产生活条件

宿松县增减挂钩以废旧宅基地整治为核心，通过“田水路林村”的综合规划，加大农村公共设施建设力度，提高农村居民生活质量，改善农村生态环境;大规模的土地整治有效整合周边零散和插花耕地，其中新建田间道路5.02km，新建沟渠3.36km，有效改善农业生产条件，提高单位面积耕地投入产出比，为农业现代化奠定基础。

（三）提高土地利用效率

宿松县通过实施增减挂钩项目，农村建设用地面积共减少414.50hm2，其中工矿仓储用地58.32hm2，宅基地334.59hm2，其他建设用地21.59hm2，有效解决农村建设用地低效利用问题，一定程上提高了土地利用效率。同时，部分地区将增减挂钩项目与新农村建设相结合，优化了农村建设用地布局，农民住房逐渐向规划区内集中，充分协调了农村发展与耕地保护之间的关系。

（四）壮大集体经济

宿松县增减挂钩主要是以村为基本单位进行组织工作，全县参与该项目的行政村（社区）共158个，占全县行政村（社区）数量的比重为76.33%。增减挂钩收益一般通过多种方式返还给农民集体，该项工作不仅提高了宿松县农村基层的组织能力。事实上，新增耕地的经营及项目收益的多重回馈作用均为壮大集体经济提供有效帮助。

（五）助力乡村振兴

宿松县增减挂钩的实施除指标交易带来收入外，土地复垦过程中直接或间接提供了就业岗位，一定程度上缓解了就业压力。农村土地整治是实现产业兴旺的用地基础，也是生态宜居的必要前提，而增减挂钩是当前农村地区土地整治的有力支撑。通过增减挂钩，部分农村地区自然和居住条件得以改观，间接上为农村地区的治理提供便利条件。

四、宿松县城乡建设用地增减挂钩实施中存在的问题

（一）项目选址公众参与程度较低

拆旧区选址工作是增减挂钩工作的核心，在符合规划的前提下，科学的项目选址需要充分权衡工程可行性与项目区农民意愿。宿松县增减挂钩项目实施过程中农民认为房屋拆迁补偿标准过低，担心未来生活没有保障从而拒绝配合土地复垦，而施工单位迫切要求进行宅基地整治。但处理方式主要有两种：一是将争议地块从项目区中独立出来，作为不动工区处理;二是项目责任方对农户单独提供高价补偿。两种解决方案都会产生新的矛盾，根本原因是项目选址没有充分征求农民意见，公众参与意识水平有待提高。

（二）耕地质量低、面积小、细碎化程度高

由图1可知宿松县新增耕地质量整体处于较低水平，91.55%的新增耕地质量等别为七等地及以上，其中九等地占比最多，为28.29%。耕地质量呈南优北劣分布，与宿松县现状耕地质量分布格局保持高度一致。反映两个问题：一是山区仍存在不同规模的土地整治工作;二是增减挂钩项目中的农用地分等工作规范性不足，通常以质量最优的相邻地块来确定新增耕地质量等别。新增耕地质量的偏低，直接原因在于缺乏有效监管机制，从而导致提高耕地质量意识不够、资金投入不足。

单位地块耕地面积大小直接影响耕地经营规模和效益。将509个项目点的新增耕地面积按照复垦前地类、地形分别统计（表1）。宿松县新增耕地单位地块面积相对较小，所有面积区间中，新增耕地面积小于0.4hm2占比最多，复垦地类为宅基地的新增耕地面积71.8%集中在0.8hm2以下，复垦地形为山地的新增耕地面积小于0.4hm2占比达68%。

耕地细碎化是影响农业生产的重要因素，可用平均地块数来表达。本研究中509个项目点共有1817个地块，平均每个项目点由3.57个地块构成，地块细碎化程度总体较高。按地形划分，则山区新增耕地细碎化程度最高;按地类划分，则以村庄为复垦对象的耕地细碎化程度最高。

（三） 项目区缺乏有效管护

根据相关规定，新增耕地应有不少于三年的耕地维护期，保证新增耕地具有持续稳定的粮食生产能力。事实上，宿松县有少数新复垦的耕地在验收结束后出现粗放经营、弃耕抛荒现象。原因主要有：

一是项目选址不当：宿松县509个复垦项目中，山区复垦项目145个，占总数28.49%。山区耕地的土壤、坡度、市场和投入产出比等因素决定土地生产能力处于较低水平，农民在理性选择下降低了耕种意愿。二是务农劳动力稀缺：在贫困地区，空心村现象十分普遍，农村极度缺乏适龄劳动力，新增耕地在极差地租Ⅰ远低于同区位现状耕地的条件下，很难得到有效利用。

（四）复垦成本较高、耕作半径较大

宿松县增减挂钩是政府主导型模式，上级政府以行政手段自上而下分解任务，复垦指标分配缺乏适度弹性。统计宿松县增减挂钩土地复垦成本数据（图2）。结果显示：宿松县土地复垦成本整体处于较高水平，土地复垦成本呈北高南低分布，总体上与宿松县地形分布特征相吻合。山区由于土地平整工程难度较大，导致土地复垦成本处于高水平状态，同时存在不确定的隐形成本。其中，北浴乡土地复垦成本最高，峰值可达54.83万元/hm2，少数项目点实际投入显著高于挂钩带来的经济补偿。平原地区因拆迁补偿标准较高导致拆旧成本也处于较高水平。

本文通过计算宿松县增减挂钩新复垦耕地耕作半径，从社会效益层面体现农业生产便利程度（图3）。结果显示：新复垦耕地耕作半径与宿松县地形特征显著相关，平原地区、丘陵地区及山区平均耕作半径为2450m、1504m、1275m，皆超过适宜耕作半径（山地720m、丘陵900m、平原2250m）。其中，山区最远耕作半径为1985m，加之交通相对不便，一定程度上限制了该地区的农业生产活动。

（五）职能单位协调困难

增减挂钩工作需要多个职能单位参与，至少涵盖国土机构、规划设计单位、测量单位及施工单位等。鉴于职能单位具有功能上的不可替代性，为保证项目平稳推进，需要各职能单位之间密切协调和无缝对接。事实上，因内部利益最大化思维方式的存在，会出现少数单位间的不协调现象，具体体现在：测量单位与规划设计单位之间没有统一技术参考标准，导致图纸和现状无法对应，甚至出现数据库坐标紊乱现象;施工单位一般会尽可能降低施工成本且地块布局的变动相对随意，导致规划设计单位频繁修改数据，工作效率降低。信息互通效率较低，各单位之间沟通成本较大，一定程度上影响项目总体进程。

五、宿松县城乡建设用地增减挂钩实施的对策建议

（一）优化增减挂钩工作流程

针对目前增减挂钩工作中存在的问题，本文进行了实施流程的优化设计（图4）。对于拆旧区：第一、立项初期建立项目领导小组，明确各职能单位在具体工作中的权利和义务，划清利益边界;建立项目绩效考核与监管机制，提高职能单位工作效率和責任意识;创新高效的技术对话方式，强化功能性互补。第二、调研阶段增加资金和技术投入，转变以利益最大化为目标的工作理念，强调经济、社会、生态效益综合提升;摒弃自上而下的任务分配方式，采取任务分配与增减挂钩潜力相匹配的方式。第三、施工和规划阶段，注重落实作业程序规范化，核心在于“强监管、重保障”，严格控制外部因素干扰，保障项目顺利实施。对于建新区：土地储备应与市场充分结合，结合城市主体功能定位及经济发展状况，科学判断用地需求;慎重开展土地征收，设置征收约束条件，保护被征地农民合法权益;严格落实“占一补一、占优补优”的耕地占补平衡政策，加强违规惩处力度。

（二）规范项目选址程序

技术层面：明确底线思维，完善增减挂钩项目环境质量评价程序;注重调整项目选址中的规划设计工作理念，制定刚性程度较高的约束性指标;内业和外业高效衔接，利用高清影像图和土地利用变更数据库，在调研数据的基础上拟定符合本区域特色的选址程序。管理层面：重点培育整体思维和协调思维，协调区域经济发展和农民社会保障之间的关系，有效统筹拆旧区村庄治理与区域整体发展;建立约束性的公众参与机制，赋予农民实际的参与和监督权利，降低增减挂钩工作的社会风险。

（三）创新利益分配机制

结合区域经济发展实际状况，健全增减挂钩收益二次分配机制，资源向土地发展权受损地区精准倾斜。深化增减挂钩配套设施等深层次制度改革，在提高农民拆迁补偿标准的基础上，适度扩大补偿范围并落实到具体人群。此外，设立增减挂钩项目调节金，由村民集体组织运营，专项用于保障项目区农民获得持续有效收益，适度缓解农民因增减挂钩项目导致的生活成本的增加。

（四）多渠道提高新增耕地质量

一是实行指标价格与耕地质量等别挂钩措施，拉大交易价格梯度，防止恶性追求耕地面积;二是强化思维意识转变，以单位面积粮食生产能力为基准，建立耕地质量动态监督和保护机制，将新增耕地质量纳入阶段性考核计划;三是严格控制耕地细碎化程度，按照适度规模经营水平进行地块划分;四是加大农业基础设施投入建设水平，采取生物和工程措施提高耕作层厚度和土壤有机质含量，采矿用地复垦项目注重降低土壤重金属含量。

（五）完善项目管护机制

项目管护要求预防与监督并重：一是新增耕地应采取多种经营权分配模式，确保复垦地类与经营主体得到高效匹配;二是在保证土地承包权不变的基础上，将经营权与市场充分结合，加强市场对耕地经营的调控力度;三是预留适当比例增减挂钩项目收益作为耕地维护专项资金，资金由村集体或乡镇独立运营，进行耕地经营专项补贴和农用地基础设施建设，保障耕地可持续运营;四是建立监管与惩处机制，监管方与承包方事先签订《新增耕地耕种管护合同》，明确双方权利与义务，严格落实相应处罚措施。

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（作者单位：安徽师范大学地理与旅游学院。程久苗为通讯作者）