“搬城”未“入城”：易地扶贫搬迁过渡期的基层治理关切

向勇　廖秋阳

一、相关背景

自2013年习近平总书记在湖南湘西考察时提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示以来，扶贫工作在形式上、具体要求上发生了重大转变。如何整合扶贫资源，确保扶贫到村到户，促进贫困地区脱贫，实现全面小康，成为社会各界共同关心的话题。而易地扶贫搬迁，不仅是精准扶贫工作中的一个分支，更是其中的关键一环。为深入贯彻落实党中央、国务院有关决策部署，中央财政2019年8月还专门下拨300亿元支持农业转移人口市民化，加快推进新型城镇化。

看到这项政策带来的成果成效的同时，我们更加应该去思考这一项政策在各地实施背后的行为逻辑。基于此，笔者与团队成员来到了湖南省江华县某镇，该镇正值扶贫的过渡期。即易地搬迁工程已经开始，且村民们基本上搬出深山，但是在安置点的建设、居民日常生活的基本保障，尤其是过渡期搬迁社区的基层治理方面，依旧是搬迁工作的一大痛点和难点。而从基层治理关切背后，可以看到在这样多村合并之后的大社区，文化的沿袭和群团组织的乡缘关系，对农业户口的偏爱，并不是一朝一夕就能够融合解决的。而搬迁各村在过渡期如何通过有效的对话与互动达到融合，也是不得不去考虑的一个方面。

二、问题与解读

（一）基层党建缺位

习近平同志指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层”。基层党组织党建工作关乎国家长治久安。在江华县某镇调研时，我们发现基层村党建工作的缺位问题十分突出。不仅仅是集中在基层村支委党员年龄结构偏大，履行基层事务处置不力。还在于基层村党组织阵地建设规范化、学习制度化以及组织生活化等日常党建工作未进入正常轨道，致使相关村的易地搬迁扶贫工作没有形成应有的组织合力。

1. 搬迁村及过渡期安置社区党建面临新的挑战

易地搬迁扶贫带动了一定数量的贫困人口迁移，搬迁村及过渡期安置社区党建工作同时面临党员流动加剧、基层组织结构分化等问题，过渡期安置社区党建工作还面临社区居民构成复杂、党群关系弱化等亟待解决的突出问题。政府公共扶贫资金一般是拨付给原搬迁村，导致流动的非户籍党员有着属地、社区“两头跑”的困境，搬迁群众很难享受到均等化的公共服务。搬迁党员群众服务管理难的问题，进而造成安置社区党建和社区融合难度加大。

2. 社区党建不容自治治理替代

易地搬迁扶贫过渡期，不论是迁移党员还是普通群众，管理归属上都是处于“人分属地不分”或者“人离户籍不离”的尴尬境地。“两边跑”极易造成“两不管”，扶贫安置区党建“空心”就极易造成社区管理工作被流动的群众自治治理替代。易地搬迁扶贫社区党建亟待整合这些非社区户籍的流动党员，积极发挥基层党组织应有之积极引领作用。在安置社区党组织领导下，建立健全党群公共服务机构、设施，成为过渡期基层治理的有利抓手。

3. 安置社区党建与原搬迁村党建存在隔阂

易地扶贫搬迁安置社区党建与原搬迁村党建不应该割裂开来，各自关起门来搞。要加强安置社区党建联系原搬迁村党组织的主动性，抓好党建引领作用，推动补齐社区党建在居民纠纷调解、原属地产权划分、公益服务供给上的短板，便利搬迁群众生活。而原搬迁村一定要克服一搬了之、万事大吉的思想，积极协助搬迁群众即要搬得出，又要搬得安心、放心，共同促进安置社区融合发展。

（二）社会关系重构

易地扶贫搬迁过渡期村民面临的另一个重大问题是社会关系的重构。江华县某镇易地搬迁贫困户因公益林多而耕地面积少，务农条件差，大多年轻人外出务工，留守的老人普遍在60岁以上，安置社区人力资源的整合势在必行。

1. 易地搬迁扶贫社区整体上属于嵌入式的分散安置，即指插空安置到不同楼栋

易地搬迁扶贫给老百姓带来的不仅仅是土地空間上的转移，还有伴随的社会关系变化、重构，给构建稳定的新型邻里关系造成挑战。一方面是因为生活习俗的不同，另一方面还有性格观念上的差异。城镇社区化的互动交友、社会参与、居住环境和传统的原搬迁农村还是有很大差异，搬迁社区治理要注意从实际出发，抓住主要矛盾，解决突出矛盾。要使得搬迁群众生产条件得以改善的同时，搬迁社区的社会关系环境也有所提高。

2. 搬迁村民长期习惯的熟人网络及自我价值观受到冲击

远离以前的熟人网络让大部分群众一时难以适应，严重影响搬迁移民的生活品质。易地搬迁扶贫群众的贫困成因多、观念禀赋和受困程度不一的复杂性决定了安置社区的融合难度大，简单粗暴的限令式社区整合可能会给今后的管理埋下隐患，需要完成搬迁后的安置社区找到一条新的融合治理之策。他乡即是吾乡，要将易地搬迁扶贫工作重点由“赶进度”向“提质量”转变。

（三）管理适应异化

异地搬迁的很多群众仍然抱着旧有观念不放，根本就未想过新的社区治理制度的事情，这就是管理学中的异化现象。也即这些被自我观念下的固定制度严重异化的人们，是很难适应一个新型社区环境的。易地搬迁扶贫安置社区的自治管理对过渡期基层稳定、发展具有至关重要的作用。但现有易地搬迁安置社区自治管理存在以下问题。

1. 搬迁社区基本自治组织架构不全

根据查阅文献资料可知，易地搬迁扶贫安置社区的管理一般是由物业公司等新型商业组织承担。可湖南省江华县某镇作为民族自治地区多年，落后的经济条件、治理理念显然不适合立即引入先进城市的管理模式。对搬迁安置社区的迫切自治需求，只能结合地方实际，探求适合迁移居民的有效方式和组织。

2. 搬迁社区自治探索内生动力不足

当地有大面积的益林，耕作条件差，且产业扶贫项目的收入对于事业黄金期的青年来说，不足以支撑家庭的日常开销，导致留守当地的人口老龄化严重。况且，当地基层村委老干部的思维停滞于只要“无人闹事”、“不出事”的层面，对社区基层管理工作倾入精力不够。因此搬迁社区基层自治应充分调动基层党员干部、群众的智慧与活力，让他们为社区自治建设贡献力量。同时可以对留守的青壮年提供职位优待，以吸引更多的年轻人留下。

（四）政策执行偏差

精准扶贫其中包含因村派人精准，因村派人精准就是县镇政府指选派驻村专干。县镇驻村干部以前管数村专项事务，自从党中央提出精准扶贫这一理念，且在实践过程中发现诸多问题后，江华县某镇的驻村干部职能便发生巨大的变化。县镇政府指派驻村干部的职能任务定位为：建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。也就是说，他们现在工作内容几乎“一村包干”。

1. 易地搬迁扶贫政策宣传不到位

县镇政府的政策能否及时传达下去，派驻的驻村专干是关键。一名驻村专干的精力往往不够，尤其在涉及群众切身利益的易地搬迁扶贫工作上，可以说牵扯的方面颇多，所花费的精力也是巨大，一人往往无法把政府的易地搬迁扶贫政策单项领域跟老百姓解释清楚。例如负责数村的城建专干跟数村百姓谈异地搬迁扶贫建设资金，就会遇到村情和个人情况的不同。

2. 易地搬迁纠纷处置不及时

乡村振兴扶贫工作可以说是一个全局性工作，管数村专项事务可以说要把握了解数村的乡风民情。但我们知道县镇政府选派的驻村专干，除了原单位的基本事务外，根本无法胜任数村的易地搬迁纠纷处置工作。这就易造成易地搬迁纠纷处置工作不及时、摸底情况不透彻，最后造成易地搬迁扶贫工作效率不够高。

（五）基础建设掣肘

易地搬迁扶贫过渡期的安置区基础设施建设缺位，不仅仅体现在硬件基础保障的水、电、气以及垃圾管理上，还包括搬迁群众的日常精神文化软件需求上。易地搬迁扶贫安置社区教育、医疗、文化建设是稳住“易地搬迁扶贫”的关键。

1. 原搬迁产权住宅居住条件简陋、危险

部分群众居住在土坯房或木房，年代久远，不少结构或倾斜或倒塌，对部分不愿在搬迁安置区居住的年老群众的生命财产造成严重威胁，存在重大安全隐患，原搬迁产权宅基地改造刻不容缓。

2. 安置区教育、医疗保障缺失

交通的不方便会引发一系列难以解决的矛盾。在江华县某镇易地搬迁扶贫安置点涉及的基层村中，距离周边学校脚程数小时便有70%以上，造成孩子上学困难。安置区的求助救援体系建设匹配缺失，也会影响搬迁群众的幸福感指数。

3. 搬迁社区文化建设薄弱

通过组建娱乐团体、开展精神文化活动、建好休憩园地等满足异质搬迁群体的精神文化需求。成立妇女生产技能培训班，进行务工补贴家用，培育养老、妇女互助组织，才能满足易地搬迁扶贫人员的日常服务需要。

三、思路与对策

（一）强化党建—后盾单位扶贫工作连接党建，建强固本提升组织力

1. 落实“三会一课”，增强后盾单位党建意识

扶贫的关键是“扶智”，要想真脱贫，思想意识很重要。针对后盾单位的工作重心仅停留在扶贫工作上的问题，同时基于更好让居民们享受均等化的政府公共服务、社会公益服务和自我服务的理念，这要求后盾单位派驻扶贫工作队需加强对基层村的党组织建设和监督作用。可以通过定期开展支部党员大会、支委会、党小组会，以及定期组织后盾单位派驻党员上好党课的形式，讨论党组织的工作，提升基层村党员干部群众的自身素质、服务意识，以期更好的服务于基层扶贫工作。

2. 引进党员精英，连接党建与扶贫

“第一书记”在乡镇党委领导和指导下，依靠村党组织、带领村“两委”成员开展工作，主要职责任务是帮助建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。而驻村扶贫工作队的队长兼任“第一书记”，有利于在乡镇党委的领导和指导下，紧紧依靠村党组织，带领村委成员和驻村工作队队员展开易地搬迁扶贫工作。发挥党员的先锋作用，还可以引进外出打工青年党员。例如，江华县某镇鼓励村内的青年党员积极担任村干部，同时提供任三年村干部，便根据绩效，考试成为公务员、纳入行政编制的机会。

（二）群聚效应—搬迁理事会集约化统筹，聚焦融合提升协同力

1. “多办一活”，集约一体化办公

目前通过易地搬迁，往往会涉及到多村合并的问题，那么多村合并之后，多个领导班子谁说了算？针对多村合并，理事会组织架构不健全这个问题，提出成立一个搬迁理事会，进行集约化管理的治理措施。即由每村推出的一名代表组成理事会，各村的成员代表可以通过理事会深入了解其他村的背景现状、产生的问题，针对性地提出解决方案。同时，资金等方面的管理也会统一归入理事会工作范围内。“多办”是指有多少个村则设置多少个村办公室，在真正达到村融合之前由每个村的办公室对各村的事务进行管理，并在此过程中逐渐向“一个办公室”进行过渡和转化;而“一活”则是指设立一个共同的活动室，供各村使用，这样有利于加强各村之间的交流，为之后各村的融合奠定基础。

2. 搭建桥梁，反映各村村民心声

针对搬迁社区自治探索内生动力不足的问题，可以通过成立搬迁理事会，作为村民和干部之间联系沟通的桥梁，一方面，通过搬迁理事会，村干部可以将有关村内的政策下放，让村民理解;另一方面，村民有什么意见和建议，也能够通过专人转述理事会，然后理事会进行讨论，以便及时的反馈居民，解决问题。而村民在向搬迁理事会反映问题的同时，也提高了自身的自治能力，增强了搬迁社区的内生动力。还可以在此基础上针对各村居民的文娱喜好，讨论组织开展相对应的、各村村民喜闻乐见的文娱活动。在多样化的文娱活动中，加强不同村落之间的村民的联系与对话，有利于及时处置矛盾，加强村落之间的融合。

（三）分类适应—安置区楼长制自治管理，分类施策提升凝聚力

1. 自治协商推选楼长，促进居民心理适应

费孝通在《乡土中国》中提出“礼俗社会”和“法理社会”的概念，“礼俗”和“法理”是指维护某个社会秩序所用到的力量，和其所依据的规范的性质。农村则属于“礼俗社会”的范畴，即依靠“礼治”对社会进行管理。 “礼治的可能必须以传统可以有效地应付生活问题为前提。乡土社会满足了这前提，因之它的秩序可以用礼来维持”。故而在易地搬迁之后的安置点，对于每一栋楼设立单独的“楼长”，它的产生则依据“礼俗社会”中的“礼”的性质—传统、乡缘等进行推选，选择德高望重的耆老或能得到大家信赖的精英进行担任。通过这种治理方式，不僅能够提升居民自我管理的能力，同时也能够促进搬迁居民的心理适应。

2. 搭建干群联系桥梁，促进居民政策适应

楼长作为每一栋楼的管理者和服务者，除了要履行关注楼栋居民的生活的职能之外，还要认真向所管理的楼栋的居民宣传村内的工作路线、方针、政策，让村内的大事深入到每一个村民的心中，落实到每一个村民的行动上。同时，楼长除了宣传村内的政策、工作之外，也应通过收集村民的意见，及时的向村委等有关部门反映情况。例如督促村民落实环境卫生工作，并积极倡导村民不乱倒垃圾、乱扔杂物、乱堆乱盖等，保持居民生活环境的整洁干净，构建干净、美丽、宜人的搬迁安置社区环境。

（四）政策调差—县镇驻村帮扶模式由扁平式向垂直式转换，夯实服务提升执行力

1 .统筹单村，一针见血解决问题

在结构功能主义中，帕森斯提出AGIL的功能分析模型，他将行动系统分成了四个子系统，系统之间相互依存、相互影响，他们各自执行不同的功能，以共同维持整个系统的运行。在该镇的垂直式管理中，则着重体现了帕森斯理论中系统的整合功能。在过去，该镇的驻村干部只管计生，并且是统筹各村的计生问题;但自从党提出精准扶贫这一理念之后，该镇的驻村干部的职能便发生了重大变化，他们现在工作内容几乎“包干”。在这样的管理方式之下，一方面，资源得到的有效的整合;另一方面，对于该镇各村的扶贫工作也具有了针对性，一村由一人负责，不仅加深了负责人对村落各项事务以及村落特殊性的了解程度，还能够统筹村落各方资源，直击村落管理中的关键点。

2. 进行有关的业务能力培训，提升业务核心技能

为了提升驻村干部的管理水平，增加驻村干部对自己所负责的村落的了解程度，下放到镇进行扶贫工作的干部都需要进行一段时间的培训，包括对于自己负责的村落的各项基本信息的了解、对扶贫工作开展阶段进行梳理等。这样做有利于提升下放的驻村干部的业务能力，进行政策执行调差，更好的服务基层工作。

（五）补齐短板—完善安置区基本公共服务供给，加强探索提升创造力

1. 开设公益性工薪岗位，帮助解决就业问题

针对当前合并村落最终要走向统一性的社区，如何提升村民的认同感、得到村民支持是首先要考虑的问题，而要想得到村民们的支持，务必要解决村民的生计问题。提出类似于古代“以工代赈”的聘任公益性工薪岗位的基层管理措施，即村委会对安置区的公共设施维护、保安、保洁、保绿、停车场看管等岗位进行人员的聘任，由他们对居住区的卫生环境等情况进行统一打理。这样一来，一方面能够提供就业岗位，保障居民的生存需要，同时保证了村民自治;另外一方面，也有利于对安置区的资源进行有效的整合，对于其向现代社会的演变奠定基础。

2. 完善社区帮扶救助体系，设立安全阀制度

安全阀制度是由科塞提出的一种社会安全机制。如果敌对情绪能够通过适当的途径得以发泄，就不会导致冲突，就有利于社会结构的维持。在搬迁的居民中，大部分都是来自于生存条件匮乏的地区，因此往往存在着自己异质性的需求。成立社会救助、纠纷调解等能够为村民提供帮助的志愿性救助设施，从某方面来说能够缓解村民情绪，提供及时的帮助。这有利于扶贫工作的进一步开展和有序进行。

3. 成立“一站式”办公室，协同各村走向现代社区

在易地搬迁中，往往还涉及到户口的问题。如何解决原籍现籍村民办事“两头跑”的难题，还需要基层管理单位进行统筹。可以成立业务集中办理的办公室，在过渡期尚未解决户口问题时，通过“一站式”的服务，就能够在一个地方将相关的业务办理好，就能够减轻村民对于“搬城”的不适应感，从而加强村民们的“入城”意识。这样有利于促进村之间的融合，最终推动安置点向现代社区发展的进程。

四、结语

基层治理是一项非常复杂的工程，涉及社会生活的方方面面，核心问题是如何构建社会治理体系的问题。当然，这也是一个随着社会进步，呈现动态发展的问题。在这一个问题上，并没有现成的完善理论可供借鉴。因此，有关我国的基层治理问题，始终是任重而道远。

（作者单位：向勇，中南大学自動化学院;廖秋阳，中南大学公共管理学院）