陕西农村相对贫困背景下财政扶贫的研究

何昕桁　朱丹青　马岳潮　罗文春

摘要：2020年后，中国实现全面脱贫，农村的绝对贫困问题可以得到根治，接下来，相对贫困的问题将成为国家治理贫困的重点。本研究从陕西农村财政扶贫动力、贫困主体脱贫基础、陕西省财政管理以及监督等方面分析陕西省农村相对贫困现状及在相对贫困背景下财政扶贫开发方面建议。

关键词：相对贫困  财政扶贫  绝对贫困

一、引言

贫困问题关系国家经济发展，关乎社会的长治久安。习近平总书记在2019年10月31日召开的十九届四中全会中指出：“要坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。”到2020年，绝对贫困将被彻底消除，取而代之的是相对贫困问题。而打赢贫困转型时期战役，必须要依托财政专项扶贫投入这一重要手段。随着陕西省农村地区相对贫困问题的日益凸显，扶贫减贫工作要注重加强普惠性、基础性、兜底性民生，财政专项扶贫要持续发挥对贫困的负向拉动作用。为提高财政扶贫减贫的益贫效果，政府应该不断优化财政资金投入结构、积极探索并创新扶贫资金模式、建立健全财政资金考核机制，发挥财政的兜底性保障作用。

二、财政扶贫问题

（一）财政扶贫创新动力不足

当前陕西省在财政扶贫工作中取得了一定成效：推广“金融+企业（合作社）+贫困户”产业扶贫模式，重点支持红枣种植加工等地方特色产业发展，推动贫困地区家庭經营净收入持续增长，占其人均可支配收入的32%;实行因地制宜、因人而异的异地搬迁政策，一定程度上解决了贫困地区“一方水土养育不起一方人”的生态贫困问题;政府不断完善贫困地区社会保障体系的建设，异地搬迁扶贫补贴、产业开发扶贫补贴及时到位，医疗保障的有效覆盖，相关地区转移性收入增幅达峰值。

但以上三大传统财政扶贫政策的制定和实施主要是为解决2020年以前绝对贫困问题，为解决多维贫困和相对贫困问题，陕西省政府还应在金融服务及产品创新上进行积极探索[1]。当前陕西省产业扶贫呈现片段化、单一性特点，尤其体现在缺乏直接提升农民农业生产能力的农业生产技术知识和经营管理知识的系统化培训，产销渠道不畅通等方面，新兴电子商务的作用在脱贫工作中潜力较大但没有发挥全部效用;异地搬迁缺乏长期规划和整体布局，扶贫产业整体规划与当地城镇化建设结合不到位，“挪穷窝，拔穷根”思想贯彻不及时，使得有脱贫能力和意愿的农民仍束缚于土地，第三产业对于解决相对贫困问题创新动力发掘不够;当前农村社会保障体系覆盖面有限，普惠性民生脱贫、公平性脱贫落实不到位，因病致贫问题严重，综合性医疗扶持措施有待开发。

（二）贫困主体脱贫基础薄弱

陕西省大部分贫困主体地处偏远深山、文化程度低、信用意识差，政府对贫困主体脱贫情况难以持续跟踪，造成严重信息不对称问题，挫伤市场上其他金融机构对贫困主体贷款的积极性，资金使用情况不到位。除此以外，很多贫困户思想观念较为落后，难以面对新理念，“小富即安”的思想根深蒂固，存在不敢想、不敢闯、不敢干的落后保守思想，也不愿意学习科技知识和接受市场经济知识，这导致创新财政扶贫政策实施不力：如部分贫困群体拒绝进行异地搬迁，担心房地消失[2];多数贫困群体不敢申请扶贫贴息贷款，担心偿还风险，切断了助力脱贫的一条有效资金来源。贫困地区严峻的教育缺位现象、贫困主体文化素质偏低，受此影响，贫困群众主观上认为职业培训与教育培训作用甚微、时间成本高、培训内容难以消化，参加培训积极性不高，形成恶性循环。长此以往，本地企业用工的供需矛盾突出，企业高素质人才缺位，工人整体素质不高，企业发展生产受阻。

（三）财政资金科学化精细化管理仍有待加强

随着财政体制改革的持续深入推进，陕西省农村地区的财政管理水平已有显著提升，逐步形成日趋现代化的信息网络财政管理系统[3]。当前陕西省旨在完善“乡财县管乡用”的新型财政管理模式，实现“五个不变”：即预算管理权、资金所有权、财务审批权、债权债务主体、独立核算责任主体不发生改变，落实“五个统一”：即核算统一、账户统设、工资统发、票据统管、采购统办。陕西省农村地区针对实际状况建立了较为规范的财政预算指标管理系统，为加强对县级与村级的财务管理，在“五权不变”的情况下，设立农村财务代理中心，实行村账乡代理，推动财政财务管理基本步入正轨。目前乡镇财政财务管理网络信息平台的操作流程不规范、操作规则不够细化，使得许多有效信息难以做到及时、全方位的监控，项目设置的内容不甚合理，硬件配置的标准处于较低水平，财政信息丢失或泄密的风险较高;在财政管理工作方面，大多数村级尚未成立民主理财小组，依然处于被动核算记账状态，其中的会计核算内容的真实性有待进一步核实，财务公开制度没有奉行常态化、透明化的原则。

（四）财政监督滞后

农业税取消后，陕西省农村地区财政组织收入的职能被弱化，会计核算、资金的发放和补贴、民生民本的支出、项目资金等的管理职能亟待加强，基层财政职能的转换刻不容缓。当前，财政监督职能的弱化导致陕西省农村地区财政职能难以充分发挥。中央财政实力的增强也促进了对地方财政的纵向转移支付，尤其在民生民本方面，上级在下达乡镇基础设施建设、社会保障等方面资金增多。但分属教育、财政、交通等各个部门、多方管理的财政资金分散，直接导致农村地区对于“看得见”的部分难以实施有效监督，而对于“看不见”、“摸不着”的部分又无法实现有效管理，形成扶贫政策和扶贫现状二者脱节的“真空”局面。基于目前背景来看陕西省农村地区的财政相关部门监督力量不足，在资金分配方面，各种项目的资金均由各分管部门来协调管理与安排，项目的申报工作则由发改委和其他相关部门联合申报，未到财政部门备案，因此呈现出财政部门对项目本身情况了解甚少的局面;在项目实施过程中，财政部门由于技术和人员受限制的因素，多数情况只停留在表面上的“看客”而非深入了解;事后，由于财政部门人手短缺难以按规定进行跟踪问效，故只对重大项目进行评审，小型项目无暇顾及。除此以外，政府对于违规行为处理不到位，项目资金多方管理，各部门各取所需，违规操作屡见不鲜，相关部门组织对项目资金进行“蚕食”，只追求眼前利益，忙于应付上级，对细节缺乏关注，或者不告不查，即便检查出问题，也只是对其罚款，罚未责众，大大削弱财政政策实施力度。

三、陕西省农村地区反相对贫困的财政建议

（一）优化财政资金投入结构

政府财政支出在扶贫开发工作中发挥着主导作用，通过多维角度分析贫困群体中相对弱势者陷入贫困的原因，合理安排投资项目的优先顺序，将贫困群体进一步细化细分：首先，针对内生发展动力弱的农村贫困人口建立财政兜底保障政策，实施社会保障政策性兜底，使贫困人口借助外部“输血”手段增强内生“造血”功能，实行与扶贫开发制度的有效衔接，是缓解相对贫困的重要手段;对于一般贫困群体建立健全公平分配扶贫资源制度，重点增加公共服务领域的财政资金投入，解决资源分配不合理问题，不应为彰显绩效而将财政资金、信息、资源倾向于虽较弱势但有较强发展潜力者[4]。优化减贫长效机制，聚焦重点性支出。在未来解决相对贫困的道路上，要严控财政扶贫资金流向，形成政府财政方面权责对应，促进减贫工作由量变到质变。

（二）创新扶贫资金模式

通过探索并试点多种社会化融资渠道，拓宽扶贫资金来源。在金融服务行业，建立健全扶贫小额贷款制度与扶贫小额保险制度，通过二者互补的机制，发挥金融扶贫的杠杆作用，催生贫困地区的发展动力和生产动力。经试点，信贷资金在某些方面的使用效益优于财政资金，能有效降低贫困脆弱性，是一种帮助贫困户脱贫致富的優良形式。在此基础上，政府应进一步降低信贷资金使用门槛，鼓励贫困群体利用贴息资金发展生产，刺激资金的持续发展。

同时，政府积极引导社会资本流入扶贫开发建设，完善综合扶贫体系，形成规模效益，舒缓财政资金扶贫压力，弥补原有单一的财政资金扶贫的局限性，形成多方扶贫减贫资金合力，强化脱贫攻坚财力保障能力。

（三）政府建立健全财政资金考核机制

建议陕西省扶贫办及下设机构建立健全扶贫工作考核机制及多元化考核指标，完善绩效评估和制度科学问责制度，强化精准扶贫财政投入的考评机制。一是对相关部门财政支出责任实施规范化管理。各部门按照权责对应原则，应将职责细化至每一笔具体财政资金，包括该项资金的合理规划和具体去向。以各级政府事权为依据，减少越位缺位行为的发生。二是引入多元化财政扶贫支出考评指标。财政扶贫资金绩效考核指标应坚持社会效益与经济效益相结合、指标的短期性与长期性相结合、公平与效率相结合的原则，综合陕西省实际情况来制定。在指标制定过程中综合考量该区域基础设施建设情况、教育水平等，将扶贫减贫财政投入资金发挥最大效用。针对考核结果调整具体资金分配，接受社会各界监督，防止“暗箱操作”，真正解决财政资金到户率不高、重点不突出的问题。

（四）加大税收优惠支持力度

在解决相对贫困的道路上，我们要加强对贫困地区相关产业的税收优惠，以此促进减贫开发。

一是通过税收优惠吸引当地龙头企业带动贫困人群就业或再就业，按照雇佣贫困人口量或占比给予相应税收（如：企业所得税方面）优惠或由相应财政补贴进行无偿教育或人力资源培训。

二是引领带动省内外发达区域的企业至贫困区域投资注资，实现资金调迁：对相关高新技术企业实行税收优惠，到贫困地区建设并投资，鼓励贫困地区通过科学技术减贫;对小微企业出台企业所得税减免政策，实现贫困人口就业脱贫;对从事保障性住房建设和烂房危房改造的房地产企业给予相应税收优惠，鼓励民生性脱贫;对从事环境保护和生态建设的企业给予税收优惠，支持贫困地区生态脱贫。

三是社会组织从事扶贫服务取得的相关收入，对其实行税收优惠或减免，鼓励其参与扶贫开发工作。实现民间与政府合力，共同支持扶贫减贫工作。

四是扩大区域性税收优惠政策的受益范围。我国现行的税收优惠政策受益范围主要覆盖西部地区和少数民族地区，陕西有部分地区尚未受益。建议制定试点试行针对不同贫困程度的区域制定专门税收优惠政策，从而更加高效、公平地助力贫困地区脱贫。

综上所述，针对陕西省农村地区的贫困现状，建议通过完善农村基础设施、加强产业扶贫的财政支持力度、加强扶贫资金的管理等方式提高政策的灵活性，实施多元化的财政扶贫开发手段优化扶贫效益。

四、总结

通过分析研究当下的陕西省农村贫困现状和相关财政政策实施问题，得出陕西省贫困县的大部分财政扶贫政策整体减贫效率不高，导致伴生的相对贫困现象不断凸显。而通过对有关财政扶贫政策的实施效率的研究，不难发现各贫困县减贫效率低下的具体原因：一是当前已有财政政策缺乏创新动力，为解决后续多维贫困和相对贫困问题，陕西省政府还应在金融服务及产品创新上进行积极探索。二是贫困主体脱贫基础薄弱，贫困地区居民文化素质不高，脱贫积极性不强，缺乏脱贫的相关技能。第三是财政监管不到位，由于贫困地区位置偏僻，政府难以对其政策实施情况进行有效跟踪，故无法及时根据实施情况对相关政策进行调整和改进。因此本文基于以上分析，对于陕西省通过财政政策解决日后将长期存在的多维贫困和相对贫困问题，创新性地提出了陕西省农村地区反相对贫困的财政建议，包括：优化财政资金投入结构、创新扶贫资金模式、政府建立健全财政资金考核机制、加大税收优惠支持力度，促进减贫开发。

参考文献：

[1]袁金辉.构建解决相对贫困的长效机制[J].中国党政干部论坛，2019（12）：70-72.

[2]张玉斌.探索建立解决相对贫困的长效机制[N].兰州日报，2019-11-19（016）.

[3]胥爱贵.探索建立缓解相对贫困的长效机制[J].江苏农村经济，2017（11）：4-6.

[4]郑功成.坚持与完善中国特色社会主义救助制度 建立应对相对贫困问题的长效机制[N].中国社会报，2019-12-11（003）.

作者单位：陕西科技大学经济与管理学院