事业单位改革中排污权交易管理机构职能优化探讨

邵润蛟 彭硕佳 叶维丽

摘要：本文在以排污权指导政策的改变和事业单位分类改革为背景，探讨了如何对排污权管理机构职能进行优化以及进一步明确、细分管理职责，更好应对环境管理转型，以期通过创新排污权管理机构体制和运行机制，推动排污权交易事业可持续发展提供参考。

关键词：排污权;管理机构;职能优化

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）12-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.12.101

A discussion on the optimization of the function of the emission rights trading management agency in the reform of public institutions

Shao Runjiao1，Peng Shuojia2，Ye Weili2

（1.Inner Mongolia Autonomous Region Pollution Right Trading Management Center，Hohhot Inner Mongolia 010011，China;

2.Environmental Planning Institute， Ministry of Ecology and Environment，Beijing 100012，China）

Abstract：Against the background of the change of emission control guidance policy and the classification reform of public institutions，this paper discusses how to optimize the functions of emission management agencies and further clarify and subdivide their management responsibilities，so as to better cope with the transformation of environmental management，with a view to promoting the sustainable development of emission trading by innovating the system and operation mechanism of emission management institutions.

Key words：Emission rights;Management agency;Optimization

排污权交易试点工作是我国自2007年以来推行的一项环境经济试点政策，旨在通过污染源之间以货币交换方式自发调剂排污量，从而达到减少排污量、保护生态环境的目的。排污权交易政策在最初制定和推进过程中是依托总量控制政策形成的，随着2015年总量控制制度的改革与排污许可制度的建立，排污权交易转变为排污许可管理的配套政策，起调配企业排放需求的作用，其管理目标、方式均相应发生了变化。一直以来，排污权管理机构大多作为生态环境部门所属事业单位，担负着排污权指标核算管理、排污权交易及交易后监督等职能。随着2019年党政机构改革工作的完成，事业单位分类改革全面展开，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，进一步明确了事业单位分类改革的方向。在排污权指导政策改变和事业单位分类改革背景下，如何对排污权管理机构职能进行优化，进一步明确、细分其管理职责，应对环境管理方面的思路转型，达到创新排污权管理机构体制和运行机制、推动排污权交易事业可持续发展的目的，面临着一系列需要探索的问题。

1 全国各试点地区管理机构建设状况

据调查，全国批复开展排污权有偿使用和交易的有12个试点地区。在机构建设方面，浙江、江苏、内蒙古、重庆、山西、湖南、河北七省成立了独立事业编制的排污权交易管理中心，负责排污权交易的相关管理。其中重庆除排污权交易中心外，还成立了重庆市资源与环境交易所，是全国唯一同时存在交易中心和交易所的试点，但根据调研结果来看，二者的业务内容与范围存在一定程度的交叉。天津、湖北依托排污权交易所开展管理，湖北环境资源交易所后改组为湖北环境资源交易中心有限公司，2015年湖北省依托湖北省环科院成立了湖北省排污权储备办公室，具体负责全省开展排污权储备及相关工作。河南和陕西在环境保护厅下成立了排污权交易领导小组，并未单独设立管理机构。

在自行开展排污权交易试点的地区中，福建、贵州等省份也分别成立了福建省排污权储备和管理技术中心、贵州省排污权储备审核服务中心等管理支撑机构，分别挂靠于福建省环境科学研究院与贵州省评估中心。

据了解，由于管理职能延续性强、对污染源情况掌握相对明确，重庆、江苏、浙江、福建、贵州等多数试点省份的排污权交易中心同时肩负着协助生态环境部门开展排污许可证申请核发与关键技术审查的职责。

2 排污权交易政策改革方向

排污许可制度改革以来，排污权交易政策被定义为以排污许可制度为核心的污染源管理体系的配套政策。根据《国務院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号）要求，排污许可制是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据。排污许可证是排污权的确认凭证、排污交易的管理载体。企事业单位在履行法定义务的基础上，通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等产生的污染物排放削减量，可按照规定在市场交易。

生态环境部赵英民副部长在2018年推进重点行业排污许可制度试点工作调度会上提出，下一步排污权交易的工作思路初步是以排污许可制度为核心，企业为市场主体，遵守公平公正公开的原则，对现有企业暂缓排污权有偿使用，环境质量不达标地区的新建项目排污权应通过二级市场交易获得，逐步停止一级市场交易，鼓励二级市场交易。

2019年生态环境部机构改革完成后，总量控制与污染减排工作继续发挥污染削减作用，管理思路由原来的区域总量转变为纳污能力总量，由“自上而下”层层落实的总量任务转变为依据全国实际排放情况，结合环境质量提出的总量目标。结合总量减排、排污许可制度，基于排污单位的平均绩效水平开展二级市场交易，提高企业的减排效率是未来排污权交易的发展方向。

3 排污权交易管理机构职能调整方向——以内蒙古为例

以内蒙古自治区排污权交易管理中心为例，该中心成立于2011年7月，性质为内蒙古自治区生态环境厅所属正处级全额拨款事业单位。中心成立后开展了初始排污权核定、排污权定价调查、排污权交易市场构建等系列工作，在污染源环境管理方面奠定了坚实的基础。在结合各试点地区的排污权管理机构职责分工情况及排污许可制、排污权交易改革方向的基础上，笔者认为排污权交易管理机构职能重心应转为下述七个方面。

3.1 协助制定动态污染源管理清单

排污权交易是排污许可制度的辅助政策，以排污许可证为依据。开展排污许可管理，首先需要明确的是管理范围。

根据原环保部发布的《固定污染源排污许可分类管理名录》（2017年版）（以下简称“《名录》”），初步确定了开展排污许可证重点和简化管理的工业行业范围及划分依据。但如何依据《名录》确定具体的排污单位名单是需要各省落实完善的具体任务。《名录》对排污单位的划分以主要工业行业为大项分类，在行业内部还根据是否纳入环境统计、是否含有高产污工艺、是否生产能力在一定规模以上等原则进行重点管理与简化管理细分。落实到省级层面，各省应当根据本行政区内的环境影响评价、环境统计、总量控制、排污许可、排污交易、排污收费、环境监察等多项管理制度，尽可能多地将排污单位纳入排污许可管理范畴。

该项工作涉及多领域的污染源汇总、归纳、识别、筛选，且要与国家实施排污许可制的行业计划进展有效衔接，工作量较大、技术性较高，需要有技术服务单位持续提供服务，确定动态的固定污染源清单。该清单是生态环境部门开展排污许可、排污交易及其系列环境管理政策的基本依据。

3.2 协助开展初始排污权核定与排污许可量审核工作

排污许可量是排污许可证核发的重点，也是排污权核定的重要依据。目前已经核发了火电、造纸、钢铁、水泥、氮肥等十几个行业的排污许可证，由于以往这些企业是环境管理中的重点行业，行业企业排放情况相对明确，核发排污许可证时许可量的确定相对顺利。随着未来磷化工、家具制造、稀土、陶瓷砖瓦等行业排污许可技术规范的发布，排污单位排污许可量審核工作将面临较高挑战。

内蒙古目前排污权交易的范围主要为国控、省控重点污染源中的部分企业，从排污权交易试点工作安排考虑，对新纳入排污许可管理范围的工业行业，应当随排污许可证的核发同步开展排污单位初始排污权的核定;对已经核定初始排污权的部分行业，应当随排污许可证的核发补全初始排污权。并且，从技术层面看，排污许可量与初始排污权核定方法应当保持一致。

从全国各省的情况来看，亟须有技术支撑单位作为第三方参与到排污许可证申请核发工作中来，部分单位可以排污单位第三方技术支持的身份帮助填报排污许可证申请系统，部分单位则可以管理部门第三方技术支持的身份帮助审核排污单位填报的信息。排污许可量的审核，涉及以“行业排污许可申请核发技术规范”核算的排污许可量与环境影响评价指标、以往的总量控制指标以及通过排污权交易获取的指标进行比对及权衡的过程，适宜由具备相关管理经验、同时也在开展排污单位初始排污权核定的排污权管理部门作为技术支撑开展工作。

3.3 建立并运营区域排污权交易台账及信息管理系统

建立区域排污权交易台账，并以信息管理系统形式，依托排污许可证的核发管理及信息平台，开展区域排污指标管理。缺乏明确的区域排污权交易台账，可能导致一份排污指标出售给不同排污单位的情况。建立区域排污权交易台账，正是为了明确每一笔交易的指标来源与去向，杜绝重复利用排污指标的情形，有助于促进区域污染物的总量削减，推动区域排污指标总量等量替代制度的落实。排污权管理机构有责任落实台账管理制度并进行相应的信息公开。

3.4 负责排污权有偿使用和交易的监督管理及盟市交易指导工作

建议负责排污权交易的监督管理工作及盟市指导工作的职责总体保持不变，工作有所侧重。建议将排污权交易的登记、流转、信息发布、竞价、协议签订等业务委托第三方机构如公共交易资源平台开展，排污权交易管理中心重点开展排污权交易双方的资质审查及交易确认工作。具体包括：根据管理规定确定排污权交易出让方与受让方所在行业是否允许开展交易;确定排污权交易双方交易比例;确定排污权交易出让方所出让的排污权是否合理且在有效期限范围内;通过研究分析排污权受让方购买排污权后是否会造成区域环境质量的急剧恶化并判断是否能够开展交易;确定排污权交易双方交易后所拥有的排污权变更情况;确定排污权交易双方新的许可排放量;将交易记录载入排污单位排污许可证及区域排污权管理台账;指导盟市开展排污权交易工作等。

3.5 建立完善排污权回购与储备制度

建立完善排污权回购与储备制度。排污权回购制度是近几年排污权交易试点开展到一定阶段后发展的相关政策，其目的不是盈利，而是鼓励排污单位污染减排，盘活排污权市场。内蒙古自治区已经依托排污权交易中心开展了相应的回购业务，但其业务开展方式还有改进空间。

建议将回购业务与指标储备、管理剥离，指标回购的具体业务窗口由社会化的公共平台或第三方承担，有助于提高回购资金运用的灵活性;排污权交易管理中心则主要开展回购制度的设计、回购指标的储备与使用等。建议由排污权交易管理中心对排污单位的“富余排污权”进行回购、储备、登载，并用于地方鼓励型新建项目所需排污权，也可用于抵扣污染减排任务，有助于以排污权交易推动污染物减排及环境质量改善。

根据研究，建议无偿获取排污权的现有排污单位，因不符合法律规定要求、落后产能淘汰等因素被关停、取缔的，其排污权由排污权储备机构无偿收储后自然消亡，不得投入交易市场;符合法律规定，但选择主动关闭的，其排污权可优先向市场出售，有效期内无法售出的，其排污权可以不低于地方人民政府规定的初始排污权基准价格进行回购。通过交易有偿获取排污权，或主动采取减排措施削减污染排放的现有排污单位，其排污权可优先向市场出售，有效期内无法售出的，可由交易中心与排污单位协商回购收储。

3.6 深入挖掘污染源的总量控制、排污许可等管理需求

排污许可制度将成为污染源管理的基础制度，污染源其他相关管理制度，都将以排污许可证为核心开展。对已经核发了的排污许可证中载明的数据开展数据挖掘，是目前环境管理中的空白。

新核发的排污许可证对排污单位的生产工艺、主要产污环节、产品产能及产量、原辅材料、执行的排放标准、许可排放量等数据都有登载，在排污许可证管理过程中还收集实际排放量、实际排放浓度、生产运行与污染防治设施台账、排污许可证执行报告等数据信息，对环境管理部门掌握排污单位的产污状况、生产环节、污染排放状况，评价排污单位的产排污绩效水平、污染削减水平均有重要的参考意义。排污权交易中心作为排污许可证的技术支撑单位之一，一方面，了解生态环境部门的管理需求，另一方面，通過排污权交易了解排污单位的污染排放情况，开展排污许可的数据挖掘工作有助于为管理部门提供更全面的决策支撑服务，为未来开展基于排污许可的总量控制与污染减排提供技术基础。

3.7 探索开展碳排放交易工作

碳排放交易和温室气体减排工作与排污权有偿使用工作存在一定交集。2015年《大气污染防治法》修订时已经传达了对传统污染物和温室气体实施协同控制的要求。国务院机构改革将温室气体减排和碳交易职责移交至生态环境部。两者职能整合和统一监管有利于提升管理效率、节约执行成本，有助于形成完备统一的固定污染源减排体系。内蒙古目前并无专门的碳排放管理机构，建议可先行先试、探索开展内蒙古碳排放交易工作，协同生态环境部门将排污权交易和排污许可制相结合，建立完备健全的碳减排体系。

参考文献

[1]《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》国办发〔2016〕81号[Z].2016-11-10.

[2]李雷，薛雅，孙鹏飞，等.行政审批改革中排污权交易管理工作新思路[J].资源节约与环保，2018（11）：148-150.

[3]冯晓飞，卢瑛莹，陈佳.浙江省排污许可证制度改革探索与实践[J].环境影响评价，2016（2）：61-63.

收稿日期：2020-10-29

作者简介：邵润蛟（1986-），男，汉族，研究生，研究方向为环境保护、环境经济、排污权交易。