环境政策的工具选择

张　炜

摘要：排污权交易制度作为一项通过市场经济手段保护和治理环境的政策，越来越多的得到国际社会的重视和认同，自美国推行排污权交易制度取得成功以来，西方一些国家也相继引入了这一环境政策，同样收到了积极的效果。近年来，我国在一些省市也建立了排污权交易制度的试点并取得了一定的成果。就排污权交易制度的基本内容作以阐述，并提出排污权交易制度在我国实践的一些想法。

关键词：排污权交易；经济手段

1排污权交易制度概述

1．1排污权交易制度的起源

排污权交易的理论最早由美国经济学家戴尔斯(Dales)于1968年在《污染、财富和价格》中提出，面对二氧化硫污染严重的巨大压力，为了解决通过新建企业发展经济与环境保护之间的矛盾，美国联邦环境保护局(EPA)在实现《清洁空气法p(Clean Air Act)所规定的空气质量目标时提出了排污权交易的设想，引入了“排污减少信用”这一概念，并围绕“排污减少信用”从1977年开始先后制定了包括补偿政策(offsets)、气泡政策(bubbles)、节余政策(net-tlng)、银行政策(banking)在内的排污权交易计划。1986年EPA扩大了气泡政策的应用范围，允许不同工厂和企业间转让和交换排污削减量，这也为工厂和企业在如何进行费用最小的污染削减方面提供了新的选择。1986年12月4日美国正式颁布排污权交易最终报告书，全面阐述了排污权交易政策及其一般原则。排污权交易制度的引入给环境管理程序带来了更大的灵活性。

1．2排污权交易制度的特点

首先，排污权交易允许各污染源采取不同的治理污染措施，这就使污染的处理集中在治理成本较低的污染源处，使整个区域的污染治理更经济有效。

其次，由于排污权具有一定的价值，而且可以转让，因而污染企业有动机追加治理污染的投资，以便从转让排污权中获益或是减少购买排污权的支出。因此，排污权交易还能够刺激企业进行技术革新。

第三，与排污收费制度相比，排污权交易对环境质量的控制更为有效。

第四，排污权交易制度能够适应工业发展的需要，在排污交易系统中，新旧企业都有动机去发展更有利的污染控制技术。

2排污权交易在我国实践中存在的问题

近几年来，我国的排污权交易实践表明，排污权交易制度作为一种新型的、以发挥市场机制作用为特点的环境经济政策，能够有效地控制环境污染，保证经济可持续发展。尤其是2007年11月10日，国内首个排污权交易平台——嘉兴市排污权储备交易中心正式挂牌成立，这标志着我国排污权交易的实践进入了一个新的阶段，但就目前的试点情况来看，还存在一些问题亟待解决：

2．1排污权交易的政策和法律滞后

目前我国排污权交易尚处于试点阶段，虽然一些省市区如山西、河南、江苏等都相继出台了一些地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性的立法。结果是我国目前进行的排污权交易从审批到交易，都没有统一的标准，仅是凭各地的探索。这对跨地区的交易形成了地区之间的壁垒。

从国外排污许可证制度的实施来看，大多有配套的排污权交易制度，而国内目前尚无配套的排污权交易制度。为了使排污权交易得到健康有序的发展，必须尽快制定相关配套的政策和措施。

2．2总量难以确定

排污权交易的一个最基本的思路，即在总量控制下，利用各企业减排成本的不同，调整企业的减排任务，然而要控制总量，首先要科学、准确地测算出一个控制区域的最大污染物排放量。在我国，这一问题的研究仍处于初始阶段。

2．3初始分配存在分歧

排污总量确定后，如何公平、公正地分配给企业是排污权交易过程中一个重要的环节，初始分配如果是无偿的，那么对于新建企业有偿取得来说则显得十分不公平，政府也因此损失了一笔财政收入。如果是有偿的，那么是通过何种方式也是一个问题，如果是拍卖则可能导致大企业进行市场操纵，囤积居奇；如果通过市场定价则存在着不能及时反映市场供求关系之弊，容易导致政府或政府部门操纵的危险。排污企业和环境行政部门之间还可能存在寻租行为，这也将影响市场的正常运行。

2．4缺乏完善的市场机制

我国目前还没有建立起完善的排污权交易市场机制。排污权交易市场需要有成熟的买卖双方和中介机构，政府除了适度的引导和监督以外，一般不干涉排污权交易，然而，排污权交易这一概念对于大多数国民还是陌生的，以至于进行交易缺乏相应的主体和社会支持。

3关于我国排污权交易实践的一些建议

3．1尽快完善相关法律体系

排污权交易主要依赖于市场机制，而市场机制的成熟有赖于法律法规体系的完善。因此，政府应尽快制定、出台有关总量控制和排污权制度的法规、规章和技术规范，以法律形式明确环境是可利用的资源，同时将排污权交易的具体操作细则交由县级以上人民政府或环保等部门视情况自行制定，以此促进污染物排放总量控制和环境质量的改善。

3．2科学界定环境容量

总量控制作为排污权交易的基础，首先需要划分一定的区域，作为交易的范围，环境保护主管部门通过对环境容量进行科学的评价与计算。根据环境目标控制点的环境质量标准，结合污染物的特点和扩散模式。确定区域内的污染物允许排放量，即环境容量。

3．3实施排污权的有偿分配

建议我国排污权交易推行污染控制总量指标初次分配的有偿化，即采取拍卖和奖励等有偿措施分配排污权，这样不仅充分体现了“污染者付费原则”，还为政府增加了一笔治理资金。为此，政府应对长期以来无偿占用排污指标的单位进行全面的排污产权改制，对新建企事业单位通过出售、拍卖等方式分配排污权，全国实现排污指标的有偿初次分配。在此基础上，再通过排污权交易市场实现污染源之间排污权的重新分配。

3．4建立规范的徘污权交易市场

建立排污权交易市场是排污权交易体系的核心。在规范的市场中，排污权的价格由市场决定，交易必须坚持竞争和公平、公正、公开的市场交易规则，禁止非法交易或幕后操纵，政府环境管理机构进行排污权交易操作时按照透明化原则公开有关的政策信息，对出现的重大问题及时做出反应，建立规范的市场同时要求提高公众的市场经济意识，以产生充足的交易主体。

3．5强化政府对排污权交易市场监管职能

排污权的价格应由市场决定，但排污权交易市场秩序、区域环境容量的科学确定、环境容量价值的准确评价、对污染源的环境监测等都需要由政府环境保护行政主管部门维持和管理，政府应成为排污权交易市场的监督和保护者，应该定期或不定期地巡回抽查排污权交易企业的环保设施与排污情况，一旦发现问题及时处理和纠正。