环境影响评价制度实施中存在的问题及深化改革的对策

摘要：为落实国家简政放权要求，满足既保护环境又促进经济发展的需要，国家对实施了近40年的环境影响评价制度进行了改革。但改革后的环境影响评价制度执行中存在环评评机构资质取消后环评机构泛滥;环评报告依然“厚”而无“货”;企业将放权理解为防松;建设项目监测验收弄虚造假、后评价流于形式，企业防治污染责任的主体依然停留在纸面;生态环境主管部门仍没有适应重事中事后监管模式;建设项目环评分级分类依然重行业划分轻产污工艺等问题依然存在。为了使环评制度充分发挥它的“使命”，应当从源头抓环评报告质量，简化环评报告内容，理顺环评报告分级分类的依据，根据建设项目产生环境影响大小，精简环评文件的审批，监管过程中扩大污染源在线监控，加强事中事后监管等措施，让企业自证排污行为合法，使企业污染防治责任的主体地位落实。

关键词：环境影响评价制度;建设项目;环评报告

中图分类号 X820.3 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）12-00-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.12.0011

Problems and countermeasures for deepening reform in the implementation of the environmental impact assessment system

Chai Chunhong

（Ningxia Ecological Environment Pollution Prevention and Control Center，Yingchuan Ningxia 750011，China）

Abstract：In order to implement the national requirements of streamlining administration and delegating powers， and to meet the needs of protecting the environment and promoting economic development， the state has reformed the environmental impact assessment system， which has been implemented for nearly 40 years. However， in the implementation of the reformed environmental impact assessment system， the cancellation of the qualification of EIA agencies led to the proliferation of EIA Agencies; the EIA reports are still “thick” without “goods” ; The main body of the responsibility of the enterprise to prevent and control pollution is still on the paper， and the Department of ecological environment has not adapted to the mode of supervision after the event In order to make the EIA system give full play to its “mission” ， we should grasp the quality of the EIA report from the source and simplify the contents of the EIA report， rationalize the basis for grading and classifying EIA reports， according to the environmental impact of construction projects， streamline the examination and approval of EIA documents， expand on-line monitoring of pollution sources， strengthen ex-post supervision and other measures， so that enterprises can legally certify their own pollution discharge， make Enterprise Pollution Prevention and control responsibility of the implementation of the main position：

Key words：Environmental impact assessment system;Construction project;EIA report

環境影响评价制度自1979在年我国首次通过立法建立后，已经执行了近40年，与“三同时”制度一起构成了建设项目管理的两个连续环节。科学、合理、规范的环境影响评价制度能够在审批建设项目、有效控制污染物排放、持续改善生态环境方面发挥积极作用[4]。但是随着环境影响评价制度实施过程的不断完善，环评报告的内容逐渐教条化、繁琐化，环评审批过程也越来越复杂[1]。建设项目由于前期的准入和审批过严，而事中事后的监管不足，导致前期的准入和环评报告逐渐演变为“文字游戏”，编制环评报告的目的就是为了建设项目获得“准生证”，获得准生证后，环评报告将被束之高阁，再不翻阅。另外，长时间环评报告编制与繁琐的审批过程造成建设项目难投产。党的十八大以后，为落实简政放权要求，国家对环境影响评价制度进行了一系列改革。从重审批轻监管的“严进宽出”模式，向重事中事后监管的“宽进严出”模式转变。改革简化了行政审批环节，减少审批项目，但环境影响评价制度实施中相应配套监管措施需要建设完善。

1 存在的问题

1.1 环境影响评价机构泛滥

环境影响评价制度取消环境影响评价机构资质和等级限制后，市场上能够从事环境影响评价的机构如同雨后春笋般出现，导致建设项目可以选择的环评机构增多，而各评价机构为了能揽到“生意”，就降低编制环境影响评价文件的价钱，甚至出现个人挂靠环评机构，个人编写环境影响评价文件。

1.2 环评报告本子“厚”但无“货”

环境影响评价制度改革后，对环评报告编制的内容却没有提出修改，每个建设项目环评报告都要包含7方面，因此，建设项目环评报告本子重复园区规划环评中的环境功能区划、环境敏感点、环境现状调查与评价、环境影响经济损益分析等内容，环评报告本子写得“厚”，但对与建设项目环评息息相关的工艺过程、生产原理、排放源强、排放规律、污染物治理措施、排放限制、排放总量等需要重点写的却简略无“货”。例如将应该收集后有组织排放的废气写成无组织排放，少算或不算各种废物产生量等，尽量将企业不纳入重点监管源[3]。

1.3 监管部门重事中事后监管模式没有贯彻落实，企业将放权理解为放松

建设项目验收监测造假现象严重。建设单位自主验收的目的是为了理顺责任关系，环保部门不再为建设单位背书。但取得了“准生证”的建设项目，建设单位几乎一路畅通无阻地建设运行，验收只是其中的一个环节，无论企业自行验收，还是委托第三方机构验收，这些都是建设单位可以操控的。监管部门仍未从重审批向重监管模式转变，没有按照行政审批的环评报告或者企业承诺、备案的环评报告中规定污染防治设施建设和排放标准这个紧箍咒对企业念咒。另外，环境保护部门执法人员没有“火眼金睛”，无法对没有安装在线监控设施的污染源有组织排放和无组织超标排放行为进行监管。

2 深化改革的对策

2.1 健全环评机构和人员的监管体系

环评机构是环境影响评价制度有效实施的重要保障，是环评报告编制的主体，而环境影响评价报告是建设项目对环境影响的直接载体，是审批的直接对象，其基础数据是否真实、质量高低好坏直接关系到行政许可的科学性和权威性，甚至还会影响政府的公信力[2]。生态环境部门作为环评机构的监管部门，要采取有梯度的指导教育惩罚机制：一是倒逼环评机构加强能力建设、质量控制。行政审批机构组织技术审查机构或人员按照相关规范标准要求，对环评报告评价因子是否遗漏，污染源源强核算是否准确，环境影响评价工作等级、评价标准、评价范围是否准确等重点内容进行审查，不再对审查的环评文件提出具体修改意见。对报批的环评报告视存在问题轻重，依据《环境影响评价法》等相关法律法规的规定给予处理[5]。二是建立“限期整改名单”和“黑名单”制度。对存在轻微问题的环评单位和人员，纳入“限期整改名单”和“黑名单”制度，在整改期内不予受理或不予批准环评单位、人员编制的环评文件。

2.2 简化环评报告的编制内容

建设项目环境影响评价文件可与开发区、自由贸易试验区、专业园区内等区域规划环境影响评价共享环境数据，简化编制依据、环境功能区划、环境敏感点、环境现状调查与评价、环境影响经济损益分析等，区域环境管理状况评估报告中已有的内容或资料，无须另行编写或调查，与生态环境无关的产业政策、水土保持、安全评价等内容不再纳入。环境影响评价文件重点编制建设项目产污工艺、污染防治措施和污染物种类和量等。

2.3 制定各类排污标准，扩大污染源在线监控，加强事中事后监管

建设项目环评文件无论执行的是行政许可制度，还是告知承诺制度、备案制度，都是建设项目合法建设的程序，是建设项目污染防治措施符合规定的纸上承诺;建设项目建设、运行期间按照环评文件的所述建设污染防治设施，按照相关排放标准达标排放是行为合法。显然行为合法比程序合法更符合环境影响评价制度实施的目的。在科学技术发展的时代，环境影响评价制度中环评文件行政许可将会逐渐弱化，加强企业事中事后排污行为合法的监管必将成为重点。生态环境主管部门要运用环评大数据分析行业技术水平、污染特征、污染防治水平、制定污染物排放标准等。排污标准是实施污染源在线监控的基础，在线监控是污染排放标准的有效落实。环境监管部门要充分运用已发布的排放标准，不断扩大污染源在线监测的范围，充分利用大数据和信息化手段提升监管水平，让企业自证守法，将环境影响评价制度贯彻落实。

参考文献

[1]环境保护部政策法规司，环境保护部政策影响法规司.建设项目环境保护管理条例[M].北京：中国民主法制出版社，2017.

[2]熊运实，王言昌.新《建设项目环境保护管理条例》实施对企业环境保护管理影响及对称措施[J].油气田环境保护，2017（27）：9-12.

[3]马力强.环评何去何从，为环评改革谏言[EB/OL].[2019-10-05].https：//www.360doc.com/content/19/1005/04/9288681_864976189.shtml.

[4]信春鹰.《中华人民共和国环境保护法》学习读本[M].北京：中国民主法制出版社，2014.

[5]朱源.坚持巩固完善发展新时期环境影响评价制度[N].中国环境报，2020-01-07（003）.

收稿日期：2020-10-27

作者简介：柴春红（1978-），女，研究生，高級工程师，研究方向为环境工程。