论《政务处分法》立法的基本立场

秦 毅

（吉林大学法学院，吉林 长春 130012）

根据十三届全国人大常委会的立法规划，《政务处分法》已经被列入第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。[1]而该法律的“提请审议机关或牵头起草单位”国家监委也曾透露，2019年将重点推进政务处分法起草工作。[2]《政务处分法》呼之欲出，但按照我国法律制定的传统思路，在法律草案进行公示之前，有关国家机关不会对外公布立法的有关情况。目前，理论界对政务处分的研究尚处于基础阶段，实务部门亦刚开始接触这一概念，围绕着政务处分立法问题，理论和实务部门对这一新鲜事物并未达成统一的认识。因此，从基础理论出发，厘清政务处分的立法的基本立场，梳理难点、总结规律、凝聚共识、达成一致，对于《政务处分法》的立法具有重要意义。

一、处分概念之变化：从政纪处分到政务处分

由于政务处分是一个全新的名词，要想对其下一个精准的概念实属不易。在可以查询到的文献中，目前只有寥寥几位学者开始对政务处分进行研究。江国华教授认为，“政务处分是监察机关在依法调查之后，发现被调查的公职人员存在职务违法行为的事实，对被调查的公职人员采取的行政处分与党内处分的综合惩罚措施。”对这一概念，值得肯定的是它明确指出了政务处分是监察机关的惩罚措施，但是它混淆了政务处分和党内处分的概念，把党内处分也作为政务处分的一种形式。朱福惠教授认为，“政务处分是对公职人员职务违法行为的处分。”这一概念的难得之处是明确了政务处分的本质是对职务违法行为的惩处，但对处分的主体、对象、性质都没有概括，从下定义的角度来说是不完整的。徐继敏教授从政务处分的五个特点对政务处分的含义进行了辨析，但尚未完整地提出政务处分的概念。①关于政务处分的概念，目前学界还没有达成共识。在监察体制改革前，关于政纪处分（行政处分）的论述已相当丰富。据不完全统计，目前提出政务处分概念的仅有3位学者。以上内容参见：江国华：《中国监察法学》，中国政法大学出版社2018年版第219页。朱福惠：《国家监察法对公职人员纪律处分体系的重构》，载《行政法学研究》，2018年第4期。徐继敏：《监察委员会政务处分行为探究》，载《河南社会科学》2018年第10期。从字面理解，“政务”即有关政治方面的事务，也即国家的管理工作。[3]“处分”是指有关机关依法实施的一种惩戒措施，亦是处分对象承担法律责任的一种方式。[4]政务处分来源于政纪处分（又称行政处分），在给出其定义之前，我们可以追根溯源，追问政务处分与政纪处分的异同，以期给出精准的定义。政务处分虽源于政纪处分，但两者还是有一定的区别：首先是处分主体不同，政务处分的主体是监察机关，政纪处分的处分主体是行政监察机关（监察体制改革后已经并入监察委员会）、行政机关、事业单位主管部门。其次是对象不同，政务处分的对象是所有的公职人员，政纪处分的对象是行政机关及其公务员。第三是处分依据不同，政务处分依据《中华人民共和国监察法》《公职人员政务处分暂行规定》，政纪处分依据《中华人民共和国行政监察法》《行政机关公务员处分条例》。第四是处分实施程序不同，由于其依据不同，所以实施程序亦会有所不同，政务处分需集体讨论，而有的政纪处分签批即可，如上级法院院长对下级法院领导的轻处分，签批即生效。第五是处分救济途径不同，政务处分的救济有复审、复核程序，政纪处分的救济则为复核、申诉程序。最后是处分解除程序不同，政务处分到期自动解除，政纪处分必须按程序办理解除手续才生效。

根据对政纪处分、行政处分等概念的梳理，再结合《监察法》的规定，我们还需明确政务处分的几个基本构成要件（亦可称为特点）：在政务处分主体方面，应为监察机关，目前我国的监察机关包括国家监察委员会和地方各级监察委员会；在处分对象方面，根据监察法的规定，则为行使公权力的公职人员，共有六大类公职人员；在处分事由方面，应为“有违法行为”，其所谓的“法”只能是相关法律、法规、国务院决定和规章，不能是各部门的规章、地方性法规、地方政府规章；在处分性质上，政务处分是针对公职人员的职务违法行为，并不针对违纪行为，因此，不是纪律责任而是法律责任。[5]

据此，在明确以上基本构成的基础上，我们可以尝试提出政务处分的概念：政务处分是监察机关依据法定程序对公职人员作出的一种监察处置措施，也是公职人员承担法律责任的方式之一。

二、处分性质之升华：从行政监察到国家监察

政务处分的性质是《政务处分法》立法的核心问题和关键要素。全面准确理解政务处分的性质，至少从以下三个方面来考虑：

（一）政务处分是监察机关行使监察权的体现

随着国家监察委员会的成立，监察理论随着实践的深化而不断升华。行政监察已经被国家监察所替代，监察权的性质也理应随着实践的变化而升华。关于监察权的性质，学术界还有不少争议。有学者认为，监察权是一种复合型权力，并对其特征进行了总结，如具备反腐败的专门性、地位的独特性、权力行使的强制性等。[6]有学者认为监察权是现代公共权力的“第四权”。[7]还有学者认为，监察权是五种权源加总之和的权力，纪检权、监察权、反贪权、反渎权和职务犯罪预防权之总和。[8]以上观点从各自的侧面对监察权进行了一定的阐释，但共性是将监察权等同于调查权，其逻辑分析起点建立在对调查权的论证上（其中魏昌东教授的文章中还稍许提到了监督权）。但需要强调的是，监察权是由监督权、调查权、处置权三种权力组成，调查权只是其中一种权力，不能以偏概全，以对调查权的论证就推导出监察权为何种权力的结论。笔者认为，监察权既是一种全新的权力，但也不能割裂与来源权力继承的关系，也不能否认其独特性。它是将行政监察权、预防腐败权、职务犯罪侦查权与职务犯罪预防权等几种不同形态及属性的权力重新黏合，并对其权力的基本属性进行改造，“扬弃和克服进而涅槃，带来该权力属性的质的飞跃，”[6]在此基础上融合而成的一种新型的国家权力，其本质是国家对现有政治权力的再调整和再分配。

根据《监察法》的规定，监察委员会履行三项职责：监督、调查、处置。处置，按照《辞海》的解释有两层含义：一是处理和安排，二是发落和惩治。这是对监察权的细化和阐释。监察法上的处置，即监察机关按法定程序对监察对象行使的具有惩戒性质的法律措施，它是监察权行使的具体化。而政务处分则是具体的处置方式之一。经过对监察法的梳理，从权力的行使方式来看，可以清楚政务处分权在监察权中属于从属的地位，其逻辑顺序为监察权＞处置权＞政务处分权，政务处分权仅是处置权中的一种，与问责权、移送检察机关提起公诉权和监察建议权等一道，共同构成了处置权的四梁八柱。

（二）政务处分是处分对象承担法律责任的形式

责任一词，在法律文献中是一个使用频率很高的词汇。其在现代汉语中的基本含义有以下三种。一是为分内应当完成的事情，如岗位责任、尽职尽责。这是一种角色义务，此种语境下的责任的意思为“义务”。二是特定的人对特定的事项的发生负有积极的助长义务，如担保责任、举证责任。三是因没有履行一定的角色义务而承担的不利后果或强制性义务，如违约责任。[9]狭义上的法律责任一般是从上述第三种解释上展开的。

因政务处分脱胎于政纪处分，按通说的观点，政纪处分作为一种惩戒性的制裁措施，是公务员承担行政责任的方式。行政责任是指行政主体及其公务人员因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任。行政责任具有以下特征：首先它是因为行政违法或行政不当引起的法律后果；其次它是一种独立的法律责任，区别于行政机关承担的道义责任等；第三它的主体是行使职权的主体。而承担行政责任的方式则分为两个方面，一方面，行政主体承担行政责任，包括撤销违法行为、纠正不当的行政行为等；另一方面，公职人员承担行政责任的方式则包括通报批评、问责和行政处分。有学者就认为：“行政处分是公务员承担违法行政责任的主要形式，是国家行政机关依照行政隶属关系对违法失职的公务员给予的惩戒措施”。[10]

如前所述，行政监察制度上升为国家监察制度，政务处分代替了政纪处分，完成了纪律处分“由分散向集中、由纪律责任向法律责任的转变，”[11]成为了法律的概念，其内涵和外延有所变化。公职人员违纪违法承担的责任和后果是在两个维度上进行的，即职务违法和职务犯罪。如果是单纯的职务违法行为，公职人员表现为承受国家机关（这里指监察机关）对其所作的否定性评价，必然会承担应负的法律责任，这是行政违法行为上升为违法行为的必然结果。从行政法的角度来看，公民和公务员虽然在行政法上的地位有所不同，但是两者在遵守法律方面是一样的，公民承担法律责任的方式是接受行政机关的行政处罚等，严重的触犯刑律的还得接受刑法的制裁。公职人员一般的违法行为首先是接受监察机关的政务处分，严重的触犯刑律、构成犯罪的一样会接受刑法的制裁。故此，政务处分是处分对象承担职务违法责任的方式。

（三）政务处分在性质上仍然属于一种内部惩戒措施

在监察体制改革前，学者们普遍认为政纪处分是一种内部行政行为，是国家行政机关对其违纪违法的公务员实施的一种惩戒措施。监察体制改革后，主要有两大变化：一是监察机关由行政监察机关变成了国家监察机关；二是由于公务员要遵守的纪律已经全部上升为国家法律，违纪违法的行为更改成了职务违法行为。但监察权的以下几个属性没有变：首先，作为监察机关与监察对象的监督与被监督关系没有变。根据监察法规定，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监督。这一规定体现了监察机关与监察对象存在的权力支配关系，这种关系是一种国家机构的内部权力关系。其次，处分的救济程序没有变。根据监察法的规定，公职人员对政务处分决定不服的，不能通过行政诉讼的方式对监察机关提起诉讼，只能通过监察法制定的救济程序进行。为了保障监察对象的权益，监察法特别制定了复审、复核制度，即受到处分决定之日起一个月内向决定机关申请复审，对复审仍然不服的可以自受到复审决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复核。再次，处分的种类没有改变。延续了《公务员法》和2010年《行政监察法》的六大种类，分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。相同的处分种类必然导致了相同的处分程序、相同的法律后果。因此，从上述情况可以看出，政务处分代替政纪处分，虽然部分内容发生变化，但政务处分从其“适用的法律法规、种类以及救济途径来看，并没有改变国家机关内部纪律处分的性质”。[11]其在法律性质上仍然属于国家机关内部的一种处分。

三、处分对象之扩张：从单一到多元

（一）政务处分对象与监察对象的关系辨析

要想梳理政务处分的对象，首先得从监察对象研究起。根据《监察法》第15条的规定，监察机关共对六类公职人员实施监察，监察对象的范围大大拓展，从原来的行政机关及其公务员，扩展到所有行使公权力的公职人员，实现了监督全覆盖，消除了监督的盲区和空白。在监察对象立法设计时，立法者将行使公权力作为必要要件，“明确规定监察全覆盖的是‘行使公权力的公职人员’，而不是所有公职人员。”[12]究其原因，绝对的权力导致绝对的腐败。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[13]失去监督的权力容易更导致腐败，因此监察法在制定时就着重对公权力的行使进行监督。同时，为了解决监察对象过宽过泛的问题，立法者还设计了补充的原则，即监察机关管辖虽是属人管辖为基础，但也融入动态识别原则，结合了“身份”和“行为”两个标准。所谓“身份”，就是指行使公权力的公职人员；所谓“行为”，即必须从事与职权相关联的行为，如普通的医生、教师不是监察对象，从事了学校和医院的管理工作才算监察对象。

政务处分权是监察处置权的其中一种具体权力，其外延和内涵均不得超过监察权行使的范围。因此，一般情况下，政务处分的对象也应以监察对象为限度。权力的范围有其特殊的规律，处于子权力的政务处分权，在行使过程中当然得从属其主权力的监察权。但是，并不是说监察权及子权力都不会超过监察对象以外的主体，还存在一种特殊情况，其最典型的例子就是留置对象了，根据一般理解，留置对象亦应以监察对象为限，如果不是监察对象，监察机关则无权对相关人员采取监察权的子权力调查权中的留置措施。但根据法律关系的理论，“什么样的个人或组织能够成为法律关系的主体，取决于法律的规定”，[14]而不是我们对于法理的一般推导。《监察法》第22条第2款明确规定了监察机关可以对涉嫌行贿罪或共同犯罪的涉案人员采取留置措施，此处的行贿人或共同犯罪人并不一定为监察对象，该条款的留置对象超过了监察对象的范围。同理，笔者认为，政务处分的对象一般情况下应以监察对象为限，但不排除例外，即在法律明确规定下，非监察对象亦成为政务处分对象。

（二）“有关人员”之辨析——《监察法》第15条的展开

《监察法》第15条规定，监察机关对“公职人员”和“有关人员”进行监察。而《监察法》第11条、45条规定，监察机关对“公职人员”作出政务处分。这两个条款的规定引起了学术界的深入讨论，有学者据此得出结果，监察对象的范围大于政务处分对象的范围。有学者认为，“有关人员”是指“按照国家法律或者国家机关委托在公共组织、集体事务组织中从事管理公共事务、集体事务的人员，或者具有执法权力的国家机关、事业单位聘任从事公务的人员”。[15]亦有学者认为，“有关人员”指本身并无公职身份，临时行使公权力的人员。[16]因此，唯有厘清《监察法》第15条“有关人员”的范围，才能更加精准地区分监察对象和政务处分对象的范围。笔者认为，此处的“有关人员”可以从两个维度上进行分析，一是从语义分析的角度，第15条的有关人员是对公职人员的补充，并没有特指哪一类人员。在立法过程中，面对纷繁复杂的现实情况，对于一些不能罗列完全的情况，用“有关人员”作为该句的兜底，以应对现实中存在的特殊情况。二是监察机关在工作过程中，不可避免的涉及到非公职人员，例如监察法第63条规定了有关人员违法阻碍、干扰监察工作的法律责任，这里的“有关人员”既包括公职人员，也包括公职人员以外的其他人员。因此，不宜对《监察法》第15条“有关人员”的范围作出精准的罗列，只能根据具体问题具体分析。所以亦不能认为《监察法》第15条的规定就表明监察对象的范围大于政务处分对象的范围。

（三）特殊政务处分对象之辨析

当然，任何制度的设计也不可能是完美的，在实践中，我们发现以下问题并亟待解决：

1．关于国有控股、参股企业中市场化聘任的管理人员的问题。实践中，国有控股、参股企业中由市场化聘任的管理人员（如公司的高管和中层管理人员），由于不具有国家工作人员身份，有关法律法规并未明文规定其是否应当纳入监察对象和政务处分对象。笔者认为，在国有控股、参股企业中，不论该人员代表哪方出任，任命的方式如何，只要其在企业中从事管理工作，是无法区分其究竟经营管理“国有资产”还是“非国有资产”，毕竟在公司运行过程中，公、私两部分财产合二为一，故管理人员的行为会经营管理到国有资产，因而我们认为应当将国有控股、参股企业市场化聘任的从事组织、领导、监督、管理职能的工作人员也纳入监察范围，成为政务处分对象。但也需注意，对国有控股、参股企业管理人员进行监察不可背离混合所有制企业治理结构多元化的初衷，需尊重混合所有制企业的正常经营决策权，不影响国有控股、参股企业的管理效率。

2．关于村民小组长等其他人员受委托从事集体事务管理的问题。《监察法》及《国家监察委员会管辖规定（试行）》未明确规定村民小组长是否属于监察对象。笔者认为，“其他受委托从事集体事务管理的人员”，主要包括：村民小组长，村（居）民委员会报账员、“村务监督委员会、社区居务监督委员会成员”等人员，这类人员应纳入监察范围，成为政务处分对象。因为村委会、居委会是法定的基层群众性自治组织，所从事的集体事务具有很强的公共属性，其行使的自治权力自然应属于社会公权力，并且这种社会公权力与国家公权力之间的关系比一般的社会公权力更为密切。如村民小组长不是村民委员会成员，但受村民委员会委派从事集体事务，属于村民委员会管理集体事务这种社会公权力的延伸，应纳入政务处分对象。

3．关于集体经济组织的管理人员的问题。这类人员的情况比较复杂，尤其是90年代广东部分地区集体经济组织改革，有的地方成立了社区股份合作公司，股份公司既具有部分管理职能，又有经营职能。笔者认为，这类人员应纳入监察范围，亦应成为政务处分对象。因为集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素（包括资源性资产、经营性资产、非经营性资产），通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是《宪法》规定的社会主义公有制经济的重要组成部分。其主要功能是管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济和服务集体成员。这就决定了集体经济组织中管理集体资产的人员，从事的是具有公共管理属性的工作，其管理人员应当属于政务处分对象。

4．工作地点在地方，干部管理权限在主管部门的（如海关、边检等上级垂直管理单位）从事公务的人员是否执行属地管辖，并由地方监察委员会给予政务处分的问题。对《国家监察委员会管辖规定（试行）》第29条规定的理解，出现两种观点，一种观点认为上级垂直管理单位的监察对象涉嫌职务违法的，由中央纪委、国家监委派驻相关单位的纪检监察组管辖；另一种观点认为，中央、省驻珠单位的监察对象职务违法问题由驻地所在省、市监委按级别实行属地管辖。笔者认为，从有利于监督管理的角度出发，应当赋予地方监委属地管辖权，实行双重管辖。如果按照第一种理解，将使地方失去对垂直管理部门监督制约的有效手段，导致监督不到位等问题更为突出。

四、处分类型之革新：从单一化到体系化

政务处分的类型，是指政务处分的具体的分类，它是公职人员承担法律责任的具体形式，也是监察机关履行政务处分权的具体方式。根据目前我国《公务员法》《监察法》《公职人员政务处分暂行规定》，政务处分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六大类型。

（一）政务处分类型的现状考察

1．处分类型及其法律后果

处分的法律后果，是指被处分人在受处分期间在晋升工资档次、级别、职务上所受到的影响。[17]不同的处分类型具有不同的法律后果，这是公职人员承担法律责任的具体形式。

表1 各种处分档次的法律后果

2．关于政务处分类型设计存在的问题

一是政务处分与党纪处分的衔接机制不健全。党纪处分和政务处分的相衔接，是构建科学合理的处分体系一个重要标志，由于我国纪委监委合署办公，决定了调查、处置都是党政合一的模式。因此，构建合理的衔接机制是解决党纪政务相适应的关键。但无论是2018年8月修订的《中国共产党纪律处分条例》，还是2018年3月通过的《监察法》，对党纪政务处分的衔接都没有作出规定，“在党内法规和法律之间并没有形成衔接机制”，[11]造成了适用上存在诸多困难。可喜的是，在制定《公职人员政务处分暂行规定》的时候，立法者已经注意到这个问题。该规定第8条制定了相对简单的匹配规则，即党纪的撤销党内职务、留党察看处分匹配政务的撤职处分，虽然类似的条款还太少，但至少迈出了第一步。

二是处分的档次设置不科学。从系统论的角度来讲，构建科学合理的处分档次是充分发挥惩处作用的重要因素，而处分体系本身的科学性尤其重要。从现行政务处分的档次来看，警告—记过—记大过—降级—撤职—开除的体系还存在优化的空间。按照处分法定原则，《公务员法》和《监察法》均只规定了上述六类处分种类，虽然不宜设立新的处分种类，但可以适度调整各种处分的影响后果。如：记过和记大过之间的档次拉得不够开，仅在影响期限上有所不同，即记大过比记过多6个月，但其他的影响结果一样，导致记大过在实践中很少发挥应有的作用。又如降级处分算是一种比较严厉的重处分，但实际上，影响的结果主要为降低工资级别，处分对象受到的处罚不够重，违反了处分与违法行为相适应的原则。

三是部分处分的惩戒性不强。以上六种处分形式中，警告、记过、记大过、降级属于轻处分，撤职和开除属于重处分，部分轻处分的惩戒性不强，例如警告、记过处分，仅相当于批评和警示的作用；又如警告、记过、记大过处分，工资水平还保持不变，相关人员并没有收到物质上的损失，仅仅是一种精神上的惩戒；再如“不得晋升级别和职务”的条款，尤其是对于一些基层的公务员来讲，晋升本就是十分困难的事情，对其影响的后果也相当的有限。

四是对一些特殊群体的处分后果不明显。因处分种类的设置问题，对于部分公职人员的处分效果影响不大，与实现监察全覆盖的目标相悖，也同“与违法行为的性质、情节、危害程度相适应”的原则相悖。首先，对于已退休的公职人员，因其已退休，晋升、评优评先和年度考核已经不复存在，现行的处分种类对其没有实质的影响，因此现实中便出现了一种新的变通方式，即“降低或取消退休待遇”并按某一级别重新确定其退休待遇，这样的处分方式虽然可以让其受到一定程度的处理，对其退休后的政治待遇和生活待遇都会有某些影响，但毕竟“退休或取消退休待遇”属于六种处分以外新增的处分种类。其次，对于刚入职试用期的公职人员，以上六种类型的适用性也明显较弱，因试用期本身还未定级，有的处分种类无法适用。再次，对于受委派类的公职人员，现行的处分种类除了开除之外，其他几种处分种类都缺乏应有的制约作用。

（二）政务处分实践的类型化考察

因政务处分制度刚刚建立，从公开渠道查询到的公开信息并不太多。但结合监察体制改革前的政纪处分的情况，可以总结实践中适用政务处分之种类的特点和规律。

1．党纪政务处分匹配不佳

在实践中，由于衔接机制不健全，造成党纪政务处分匹配存在两个极端现象：一是党纪政务处分不匹配，存在畸轻畸重的现象，例如有的党纪处分适用了开除党籍，政务处分仅给予轻处分；二是匹配对应关系单一，不是根据具体案件的情节、性质作出适当的处理。而是生硬的将开除党籍的党纪处分对应政务开除处分。

2．处分种类适用上存在不均衡现象

在实践中，存在重处分多，轻处分少的情况，从中管干部受处分统计来看，绝大部分适用了开除处分，居第二位的是撤职处分。这一方面与十八大以来我们加大反腐败力度，严厉打击职务违法和职务犯罪行为有关；另一方面则反映出适用政务处分的种类的适用存在不均衡的现象。此外，轻处分较少，反映出我们的工作还存在一些问题，在实践监督执纪“四种形态”，抓早抓小的工作力度方面与上级要求还存在一定的差距。

表2 22001188年年33月月至至2今01中9年管3干月部中受管政干务部处受分政情务况处统分计情表况统计表

3．开除处分的名称适用比较混乱

开除处分作为政务处分的最高一档，是对被处分人最严厉的惩罚措施，应当慎之又慎。但实践中，适用这个处分档次时的，名称一直比较混乱，有时候用“开除公职”，有时候用“行政开除”，还有时候直接用“开除”的表述。从中央纪委国家监委网站查询，在政务处分制度制定之前，一度使用“行政开除”的表述，后期逐渐使用“开除公职”这一表述。根据当时中央纪委的答复来看，行政开除适用于行政机关公务员，开除公职适用于其他非行政机关的公务员，如党的机关、人大机关、政协机关等。但建议为规范表述，统一采用开除公职的表述。[18]监察体制改革后，《公职人员政务处分暂行规定》列举的处分种类只有“开除”，且《中华人民共和国公务员法》的也只规定了“开除”的处分方式。笔者认为，政务处分涉及到公职人员的一种严厉的法律制裁措施，必须严格遵循处分法定原则，处分的条件、程序甚至种类都必须严格由法律规定。因此，在政务处分时只能使用“开除”这一表述。

（三）构建科学合理的政务处分体系

处分的方式和种类是否科学合理，直接关系到政务处分作用的发挥。只有确定科学合理的处分方式，才能最大限度的发挥处分的惩处作用，实现处分的目的。

1．规范处分的档次

在考虑处分设置时，至少应该重点关注以下几个现实：首先是适用的基础问题。监察体制改革后，一方面加快了党纪政务处分的融合，强化了党纪政务处分联动的工作理念，党纪处分和政务处分共同构成了对党员（监察对象）惩戒的双重模式；另一方面，党的十九大把“四种形态”写进党章，强调运用监督执纪‘四种形态’，抓早抓小、防微杜渐，并要求经常开展批评和自我批评、谈话函询，让“红红脸、出出汗”成为常态。在此背景下，政务轻处分的适用情形将明显减少，更多的被监督执纪“四种形态”所吸纳。其次，降级处分（即降低工资级别的处分）在实施过程中也效果欠佳，按照设计初衷，降级处于处分层级的偏重档次，应当是对被处分人较为严厉的惩处，但制定工资级别的配套文件与政务处分没有形成较好的衔接，公职人员工资级别的层级间距不大，适用该处分对公职人员工资影响不大，惩处功能弱化，影响了处分的效果；且工资政策又经常进行调整，影响了执行的稳定性。

处分档次的设定“实际上就是类型化思维的具体运用过程”，这一过程非常复杂，“因为类型化思维的立法运用过程，不是对象的被动直观白描，而是对象意义的评价性阐释过程。”[19]这一过程又十分重要，一方面要关照到法律规范存在的现实基础，即生活事实；另一方面也不能排除根据立法的目的对客观事实进行评价后并作出选择。因此，应该进一步规范处分的设置。在政务处分法制定的时候，配套制定执行工作细则，将各档次的处分情形、适用条件和影响效果予以明确，以便更具操作性。

2．构建合理的体系

所谓政务处分的体系，是指立法者从有利于发挥政务处分的功能的角度出发，选择一定的惩戒方式并加以归类，由法律依照一定的标准对各种政务处分方式进行排列而形成的处分序列。首先，处分体系构成的要素是具体的处分方式，即政务处分的六大种类；其次，构成处分体系要素的方式是经过立法者长期的选择而确定的，如我国经历了1957年《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》规定的八类处分，到1996年《国家公务员暂行条例》规定的六类处分（警告、记过、记大过、降级、撤职、开除），基本奠定了今天的处分体系。时至今日，2018年颁布的《公职人员政务处分暂行规定》仍然采用的上述六大类处分形式。第三，构成处分体系要素的各种方式是按照一定的标准排列的，目前按照惩处的严厉程度从轻到重依次排列。第四，处分的体系由法律明文规定，处分法定原则是政务处分制度的基本原则，因此它决定了政务处分的体系必须由监察法和政务处分法作出明确规定。合理的政务处分体系对于实现政务处分的目的，实现我国政务处分体系的科学化具有十分重要的意义。

处分体系的核心在于保持六大种类处分的层次性，在处分效果上形成逐渐递增的处分层次。目前，需要重点对以下几个环节进行修正。首先，因现实中记大过处分适用效果不佳，可以考虑将记过和记大过处分的影响后果进行改造，拉大两者之间的距离，适当加重记大过处分的影响后果。其次，对降级处分的级别进行明确规定，增强降级处分的惩戒性，如必须降几个工资级别以上，增强其惩戒性。再次，对撤职处分进行规范，如有的公职人员往往担任多个领导职务，撤掉其中一个职务，实际上并未对其造成影响。所以，需要明确撤销主要职务的，附属职务亦应相应撤销。

3．增加处分的内容

虽然有些政务处分，如撤职、开除等本身也存在经济制裁的因素，但对经济方面的违法行为作用有限，起不到明显的遏制作用。因此政务处分应增加经济处罚的内容。现阶段，公职人员大量的职务违法行为与经济利益有关，表现为侵害国家、集体和个人的合法权益，利用职务便利条件谋取不正当利益，诸如贪污受贿、以权谋私等。这些职务违法行为造成的后果是严重侵犯了国家、集体和个人的经济利益。因此，对此类职务违法行为的制裁不仅要有精神上、职务上、职级上的惩处，还应包括相应的经济上的处罚，使违法者在经济上受损失。有学者认为，对违法进行经济处罚，可以有效发挥处分的制裁作用，近年来贪污贿赂、以权谋私行为蔓延，其中一个原因便是因为处分缺少经济罚的内容。在此问题上，有两个借鉴：一是西方国家的经济处罚，比如苏联法律和瑞士联邦的法律就明确规定，公职人员存在行政违法的可以罚款；二是我国的于1982年颁布实施的《企业职工奖惩条例》也规定了经济罚的内容，对企业职工处分可给予一次性罚款。[20]因此，应当根据实际情况，在政务处分中增加经济处罚的内容。经济处罚可单独适用，也可与其他行政处分形式同时附加适用。

此外，还有两个误区需要澄清，第一个误区是有学者认为，我国监察法已经规定了对违法取得的财物应当依法没收、追缴和责令退赔，在某种意义上已经有经济处罚的内容存在。如钱晓萍教授就认为没收、追缴和责令退赔是一种监察决定，并认为这是对涉及经济违法行为的处置方式。[4]但笔者认为，要正确认识经济处罚的本质，所谓的经济处罚是指对违法行为人从财产上进行惩罚的一种手段。而没收、追缴和责令退赔，是为违法行为所涉及的财物进行处理，因此不能算为经济处罚。第二个误区是有学者认为，由于监察对象受处分后，其工资会相应降低，因此这也是一种经济处罚的内容。[21]在许多国家，减薪等物质惩戒被广泛运用，我国将减薪等在内的物质惩戒没有单列出来，而是作为一种附带性的手段。[22]笔者认为，如给予降级、撤职等处分后，监察对象的经济收入会受到损失，但这不是经济处罚的内容，而是处分产生的后果。理由如下：首先，虽然这实际上给被处分人造成了经济损失，但这种效力和影响是长期的，如被降级或撤职后，其工资级别会永久性的降低；而经济处罚更强调一次性的惩戒。再者，这种处分的后果由法律法规明文规定，强调其强制性和一贯性，但缺乏灵活性；而经济处罚则不同，其选择可以是灵活多变的、一次性的，幅度也是可以选择的。

4．建立有效的衔接

建立与党纪处分相协调的衔接机制，是政务处分立法应当考虑的又一重点。一是合理匹配原则。党纪轻处分对应政务轻处分，党纪重处分对应政务重处分。这样才能说明党纪和政务对违纪违法行为作出的评判是一致的和均衡的。二是合理选择原则。只有单纯违反行政纪律的，如事故问责类，可单独适用政务处分；对全面从严治党不力的，可单独适用党纪轻处分；对其他情况，才考虑适用党纪政务双重处分。