国土空间规划背景下北京市门头沟马栏村村庄规划探索

2020-07-17高宜程王凡裴欣

小城镇建设 2020年5期

高宜程王凡裴欣

摘要：近年来，我国空间规划体系发生重大改革，由原住房和城乡建设系统主导的城乡规划体系转变为自然资源系统主导的国土空间规划体系。国土空间规划体系对村庄规划有了新的定位，也提出了新的要求。本文在北京市门头沟区斋堂镇马栏村村庄规划实践基础上，重点研究規划中如何适应国家及北京市国土空间规划有关要求，提出了马栏村村庄规划的六方面具体做法：第一，科学制定技术路线，全过程保障规划建设；第二，实践多规融合，绘制马栏村国土空间全域“一张图”；第三，落实减量规划，推进马栏村绿色发展；第四，强化“底线”空间管控，夯实乡村发展硬环境；第五，加强历史保护和村庄风貌引导，提升乡村发展软实力；第六，纳入数据库体系，推进乡村建设信息化管理。

关键词：国土空间规划；村庄规划；多规合一；减量规划；数据库体系；马栏村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.015 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）05-0107-08 文献标识码：A

Exploration on Village Planning of Malan Village in Mentougou District， Beijing under the Background of National Territory Spatial Planning

GAO Yicheng， WANG Fan， PEI Xin

[Abstract] In recent years， major changes have taken place in Chinas spatial planning system， from the urbanrural planning system dominated by the original housing and urban-rural development departments to the national territory spatial planning system dominated by the natural resource departments. The national territory spatial planning system has a new positioning for village planning， and also puts forward new requirements. Based on the practice of village planning in Malan Village， Mentougou District in Beijing City， this paper focuses on how to adapt to the national and Beijing territorial spatial planning requirements in village planning， and proposes six specific practices in Malan Village. First， scientifically formulate technical routes and ensure planning and construction throughout the process. Second， practice multiple planning integrations and draw a "one drawing" of the territory of Malan Village. Third， implement the decremental planning and promote the green development of Malan Village. Fourth， strengthen the "bottom line" space management and control， and consolidate the substantial environment for rural development. Fifth， strengthen historical protection and village feature guidance， and enhance the soft power of rural development. Sixth， integrate into the database system to promote the information management of rural construction.

[Keywords] territorial spatial planning； village planning； multiple planning integration； decremental planning； database system； Malan Village

引言

2019年5月23日，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着我国空间规划体系发生了重大转变，由原住房城乡建设部门主导的城乡规划体系转变为自然资源部门主导的国土空间规划体系[1]。在新的国土空间规划体系中，村庄规划的定位是详细规划[2]。当前做好村庄规划，必须深入研究国土空间规划背景下，村庄规划面临的诸多外部环境，适应国土空间规划对村庄规划的具体政策和技术要求。本文以北京市门头沟区马栏村为例，在深入研究国家及北京市国土空间规划要求基础上，研判国土空间规划背景下，村庄规划需要积极适应多规融合，实现“一张图”管控，落实集约节约使用用地空间，统筹生态、农业、城镇空间，强化生态环境建设，推进信息化管理，完善国土空间基础信息平台等新要求，对做好村庄规划，推动乡村地区发展，实现乡村振兴，具有重要现实意义。

1北京市国土空间规划要求

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《北京城市总体规划（2016年—2035年）》《北京市村庄规划导则（修订版）》均涉及到国土空间规划对村莊规划的有关要求，主要内容可以概括为以下五点。

一是绘制一张蓝图，实现多规合一。构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准[1]，推进实现国土空间规划“一张图”，促进多规协调，完成多规合一目标。

二是集约土地资源，落实用地减量。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，统筹协调生态、农业、城镇空间，以“集约高效、减量提质”为原则，落实用地减量。村庄建设用地的减量以减量集体产业用地为主，对于不同类型村庄，应从实际情况出发，不宜采取一刀切的减量要求。

三是强化底线管理，加强生态建设。国土空间规划强化“底线约束”，要求划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界。“明确生态底线，落实管控要求”，保护耕地，保护生态环境，提高生态规模与质量[3]。

四是保护传统风貌，传承村庄文化。符合“延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色”的总要求[1]，本着传承历史文脉，繁荣村庄文化的基本原则，名镇名村、传统村落的规划应挖掘历史文化价值，保护文化遗产，在保护中实现村镇特色发展。

五是信息化管理，完善国土空间基础信息平台。建立统一的国土空间基础信息平台，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，利用信息化手段精准高效管理国土空间。

2马栏村村庄规划实践

马栏村位于北京市门头沟区斋堂镇，距离市中心约90公里（见图1）。马栏村户籍人口810人，常住人口251人，属于中型村庄[4]。马栏村村域面积约1634.7公顷，其中村庄建设用地面积12.5公顷，村庄内公共服务设施较完善，基础设施基本满足使用要求，马栏村凭借斋马路与镇区连接，路面状况较好。马栏村既是北京市传统村落也是中国传统村落，是具有古道古村文化和红色历史文化的特色提升型村庄[5]。村内共有18处红色遗址建筑，包括冀热察挺进军司令部旧址、冀热察挺进军十团团部旧址等。村庄南部的马栏林场是北京市林业局下属的市级森林公园，属百花山自然保护区，林场内自然资源丰富，保存有从马栏村到房山区金鸡台村的古道。

2.1 科学制定技术路线，全过程保障规划建设

为避免落入传统村庄规划编制套路，深层次对接国土空间规划要求，本次规划实践科学制定了技术路线，作为本次工作的顶层设计，确保村庄规划编制方向正确和可实施性（见图2）。

首先，规划设计团队深入学习国家及北京市国土空间规划相关政策文件要求，重点对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》《北京市村庄规划导则（修订版）》《门头沟区村庄民宅风貌设计导则》等进行研究，明确本次马栏村村庄规划所处的国土空间规划背景，例如北京市总体规划对“减量化”的要求，“底线”空间管控基本要求，村庄规模和村庄类型对规划方案的影响等内容。第二，通过规划师驻村、座谈会、访谈等形式，深入研究马栏村区位特征、自然条件、经济社会发展、村民意愿等各方面，针对外部发展环境及国土空间规划政策要求，提出马栏村的优势、劣势、机遇和挑战。并厘清马栏村村庄规划需要解决的核心问题，主要集中在如何适应政策要求实现“减量化发展”，落实好空间管控，处理好历史保护与发展的关系，以及对接国土空间信息化管理系统等。第三，在明确规划核心问题后，确定了加强生态环境保护、资源集约节约利用、传统村落保护的指导思想和尊重自然、尊重历史、尊重村民的基本原则，指导规划方案的制定。在此过程中，通过与村民、村委会、镇政府及各部门的不断沟通，吸纳各利益群体意见，切实解决具体问题。第四，为保障马栏村村庄规划有效落实，在规划设计方案基础上，编制实施方案，明确具体建设项目及投资估算等内容。

2.2实践多规融合，绘制马栏村国土空间全域“一张图”

马栏村村庄规划实现多规融合，面临诸多问题。一是缺少统一的用地分类，原有村庄规划用地分类、土地利用规划用地分类及林业规划等用地分类标准不同，详细程度各异。二是原有各类规划的用地不统一，存在交叉现象，同一地块在不同规划中属性不同。首先，为解决上述各类规划衔接问题，实现马栏村全域空间“一张图”，规划设计在《北京市门头沟区斋堂镇土地利用总体规划（2006—2020年）》《马栏村村庄规划（2006—2020年）》《马栏村传统村落保护发展规划》基础上，以《北京市村庄规划导则（修订版）》的统一用地分类标准作为马栏村村庄规划用地分类依据。其次，对照各类规划现状图纸、资料及村庄遥感卫星图，对现状进行调研与实地踏勘，整合叠加各类规划图纸要素，明确现状村域、村庄矛盾地块的用地性质，并与有关部门逐一协调地块冲突的有关矛盾，绘制全村域土地利用现状图。然后，以此村庄用地现状图为基础，应用统一的分类标准，研究确定马栏村村域国土空间规划“一张图”（见图3）。

同时，马栏村村庄规划用地分类与门头沟分区规划用地分类进行衔接，保证了村庄规划与门头沟区的分区规划相衔接，在更大范围实现“一张图”，为纳入北京市村镇建设信息化管理系统打下基础。

2.3落实减量规划，推进马栏村绿色发展

北京市总体规划首次提出减量规划，并在规划中要求逐级落实，也包括在村庄规划中进行落实。“减量规划是实现区域资源整合、资源集约利用的一种规划”，主要是淘汰高投入、高能耗、高污染、低效益的“三高一低”的产业类型，加强生态保护，扩展绿色空间，发展适合乡村发展的新兴产业[6]。马栏村腾退建设用地主要包括村域废弃采矿用地和闲置的村庄其他建设用地，并处理基本农田保护区、生态保护红线、水域管控蓝线等刚性管控范围内村庄建设用地，坡度较大不适宜建设的建设用地等，通过用地减量和置换等方式进行协调，实现国土空间的高效集约利用和村庄绿色发展（见图4、表1）。

同时，为了给马栏村未来发展留有足够弹性空间，在减量同时，根据《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》要求，“探索规划‘留白机制”，即村庄规划中可预留不超过一定量的建设用地机动指标，特定功能的村庄建设用地可申请使用，并提出“一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质”[2]。马栏村村庄规划结合村庄发展现实需要，将原有较适宜建设的村域建设用地和村庄内地形有一定高差的闲置建设用地，规划为“待深入研究用地”，为未来村庄发展公益设施、文旅设施或新兴产业预留空间，高效配置土地资源。门头沟区规划和自然资源委员会将“待深入研究用地”定义为“村庄居民点建设控制线以外，以2016年土地利用变更调查为基础，规划用途需结合上位规划及拟建具体项目进一步明确的各类用地。”空间规划应兼具刚性和弹性，前者体现约束性指标、用途管制等限定，后者则为克服自身存在的不确定性及规划主体的非理性导致的实施过程中的矛盾，而体现出来的灵活性和可变性[7-8]。“待深入研究用地”正是体现了这种灵活性和可变性，增设此类用地，可以避免“一刀切”的减量规划造成的村庄发展与用地减量之间的矛盾。

2.4强化“底线”空间管控，夯实乡村发展硬环境

建设空间、农业空间、生态空间管控是国土空间规划的重点内容[3]，“底线”管控是基于“底线思维”的规划方式[9-10]，马栏村村庄规划通过“五线”①控制和村域空间分区划定两种技术途径落实底线管控。

第一，绘制村域五线划定图，落实“五线”划定（见图5）。首先，严格落实永久基本农田保护控制线、蓝线、紫线的严格管控，与门头沟区相关部门对接，精准落位于规划图纸，旨在明确划分禁止建设区域，保护自然生态资源和历史文化资源。在此基础上，根据2016年土地变更调查结果及现场调研结果，划定村庄居民点建设用地的控制线，落实建设用地管控要求。马栏村不涉及重大基础设施，故无黄线。

第二，落实“一线两区”②要求，划定村庄国土空间分区（见图6）。因马栏村村域全部位于生态控制区范围内，马栏村空间管治全域划定为生态控制区，并细分基本农田保护区、生态保护红线范围和百花山自然保护区范围。基本农田保护区与生态保护红线规划限制开发利用，禁止与生态保护及修复无关的建设行为。为充分保护和合理利用自然资源，百花山自然保护区部分，建议在不破坏生态环境前提下，兼顾经济、生态和社会效益。通过对马栏村村域的空间管控，有效夯实了村莊发展的硬环境。

2.5加强历史保护和村庄风貌引导，提升乡村发展软实力

国土空间规划有关政策要求提出，加强对传统村落和历史文化要素的保护，是村庄规划的重要内容[3]。马栏村是中国传统村落，规划中将加强历史保护和村庄风貌引导作为一项重要内容。

一是衔接《马栏村传统村落保护发展规划》，划分核心保护区及建设控制地带。核心保护区包括现存文物保护单位、历史建筑、内部街巷及周边一定区域内的传统民居和历史空间（见图7、图8）。建设控制地带即村庄居民点建设用地控制线内，核心保护区外的区域。从管控强度角度，核心保护区的管控要求更为严格，对于核心保护区内严重破坏传统风貌的建筑或超高建筑，近期整治，远期应予以拆除。核心保护区内建筑需延续传统民居建筑形制及风貌，而建设控制地带新建民居可使用与传统建筑风貌协调的新材料和新工艺。

二是规划根据《门头沟区村庄民宅风貌设计导则》，提出村庄建设管控及风貌引导，加强传统村落历史风貌保护。村庄规划增加了建筑规模指标控制表，对宅基地建筑、集体产业建筑及其他建筑的建筑规模均加以控制。建筑控制指标还包括建筑层数和高度，例如二层屋脊高度不超过9米等要求。马栏村属于明代建成的特色提升型村庄[5]，要求村内新建或改造建筑需延续传统风貌。村庄规划从建筑结构、墙体、门窗、屋顶、院落布局和建筑色彩及材质方面，对村内建筑提出建议。比如建筑材质可选取当地砖、木、瓦等材质，墙体建议使用青灰色、白色、浅土黄色等传统建筑中常见的色彩，屋顶使用青瓦或砖红色瓦片，门采用木质门，窗建议采取木质栅格与玻璃相结合的形式，院落布局以三合院和二合院为主。通过对村庄建设指标和风貌的管控，保护和延续传统村落建筑肌理和风貌特色。

三是挖掘红色历史文化，发展红色产业，提升村庄发展软实力。传统村落的规划应处理好保护和发展的关系，利用不同资源条件适当发展旅游产业，推动村庄发展[11-12]。马栏村村庄规划利用村庄红色历史建筑，盘活有限的村庄存量建设用地，打造红色旅游线路，策划红色文旅项目，适度发展文化旅游产业。

2.6纳入数据库体系，推进乡村建设信息化管理

随着互联网技术进步，乡村建设逐步实行信息化管理。按照北京市统一要求，马栏村村庄规划对规划成果的矢量成果进行了标准化处理以纳入北京市村庄规划地理信息系统。一是提交标准的dwg、shp两种格式的矢量文件，分别由AutoCAD和ArcGIS软件绘制。二是矢量图纸均使用统一北京地方坐标体系。三是根据《门头沟区村庄规划成果（简本）制图及数据标准》，提交包含村庄各项属性数据的shp文件。shp格式的处理软件ArcGIS便于资料分析、图形和数据查询统计[13-14]，便于纳入北京市统一的村庄规划数据库体系。将空间数据与属性数据相关联，实现农村规划成果上下无缝对接，为规划管理提供了实时可查、可更新的信息管理平台[15]。

3结语

新时期，适应国土空间规划体系变革，是村庄规划发展的重要方向。在现行体制下，乡村发展破除制约“三农问题”的约束，实现乡村振兴，应深入研究国土空间规划体系新的要求，积极破除部门限制，实现多规合一管理，集约节约利用土地资源，强化底线管理，加强生态建设，保护传统风貌，传承村庄文化，并强化信息化管理，逐步建立国土空间基础信息平台，提高管控精准度和高效化。本文以北京市门头沟区马栏村为例，对国土空间规划背景下的村庄规划进行了一些初步探索，在落实北京市村庄规划要求的同时，积极探索创新规划手段，提出科学的技术路线，同时基于马栏村传统村落的特征及其文化内涵，探索弹性用地减量与用地置换相结合的规划方法，因地制宜地提出风貌管控要求，力求提出贴合马栏村现状并推动马栏村发展的村庄规划。在国土空间规划背景下，村庄规划的规划理念、编制方法、新技术应用等，仍然需要继续深入探索。

注：

①“五线”：村庄居民点建设用地控制线、永久基本农田保护控制线、蓝线、紫线、黄线。

②“一线两区”：“两线三区”[3]在门头沟区的落实政策，“一线”为城市开发边界线，“两区”为集中建设区、生态控制区。

参考文献：

[1]中共中央，国务院.中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z]，2019.

[2]自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知[Z]，2019.

[3]北京市规划和自然资源委员会.北京市村庄规划导则（修订版）[Z]，2019.

[4]中华人民共和国建设部，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局.镇规划标准：GB 50188-2007[S].北京：中国建筑工业出版社，2007.

[5]北京市规划和自然资源委员会，北京市门头沟区人民政府，北京建工建筑设计研究院.门头沟区村庄民宅风貌设计导则[Z]，2018.

[6]陈宏胜，王兴平，国子健.规划的流变——对增量规划、存量规划、减量規划的思考[J].现代城市研究，2015（9）：50-54.

[7]袁源，王亚华，周鑫鑫，等.大数据视角下国土空间规划编制的弹性和效率理念探索及其实践应用[J].中国土地科学， 2019，33（1）：9-16.

[8]张叶笑，冯广京.基于时空锥理论的“多规冲突”和“多规合一”机理研究[J].中国土地科学，2017，31（5）：3-11.