空间规划背景下乡村振兴核心要素发展特征研究

2020-07-17周学红聂康才

小城镇建设 2020年5期

周学红聂康才

摘要：乡村振兴是解决我国“三农”问题的重大发展战略。乡村振兴规划是落实乡村振兴战略的行动指南，是以实现乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为目标，以国土空间规划为指导，以村庄聚落为载体统筹落实城镇开发边界外国土空间资源配置的综合性的新型规划。农业产业转型、乡村人口重构、地域空间功能轉型、居住形态演变是乡村振兴规划编制的核心要素。本文以四川省凉山彝族自治州首府西昌市为例，探讨了乡村振兴规划核心要素发展特征并提出规划编制建议。

关键词：国土空间规划；乡村振兴规划；核心要素；发展特征；西昌市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.008 中图分类号：TU981

文章编号：1009-1483（2020）05-0057-06 文献标识码：A

Study on the Development Characteristics with Core Elements of Rural Revitalization in the Context of Spatial Planning： Taking Xichang Rural Revitalization Planning as an Example

ZHOU Xuehong， NIE Kangcai

[Abstract] Rural revitalization is an important development strategy to solve the issues of agriculture， rural areas and farmers in China. Rural revitalization planning is an action guide for implementing the rural revitalization strategy. It is a new comprehensive planning based on the goal of "flourishing industry， ecological livability， civilization of local customs， effective governance and rich life" in rural areas， with the guidance of territorial spatial planning， and for the allocation of land resources outside the urban development boundary with the rural settlements as the carrier. Agricultural industry transformation， rural population reconstruction， regional spatial function transformation， and residential form evolution are the core elements of rural revitalization planning. Taking Xichang City， the capital of Liangshan Yi Autonomous Prefecture， Sichuan Province as an example， this paper discusses the development characteristics of the rural revitalization planning and puts forward some suggestions for the planning.

[Keywords] territorial spatial planning； rural revitalization planning； core element； development characteristic； Xichang City

引言

乡村泛指农村，是指以农业产业为主的人类聚居形式，主要表现为村落或乡村聚落。中国已有近百年的乡村振兴实践历程。当前，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。为了有效化解城乡发展不平衡的矛盾，习近平总书记提出了“以共同富裕为目标，走更高质量、更有效益、更加公平、更可持续且符合市场经济要求的农村新型集体化、集约化发展道路”。乡村振兴成为新时期新的历史使命与责任担当[1]。党的十九大报告强调，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略[2]。乡村振兴规划作为落实乡村振兴战略的重要纲领，是以农民为本，以乡村聚落为载体，以国土空间规划为行动指南，以农业产业兴旺、农村人居环境改善、农民生活方便舒适为核心的综合性的新型规划，目前尚未形成统一的规划标准。在新的发展形势下，乡村振兴规划如何按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，充分结合地方实际并体现“因乡制宜、因村施策”的原则，以国土空间规划为指导，以土地利用为基础，以农业产业发展为核心，真正实现“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”，更好地发挥乡村振兴规划的引领指导作用，需要在地方实践中不断探索总结。

“小规模、组团式、微田园、生态化”是四川省在新型城镇化工作推进过程中对于新农村综合体建设的典型经验总结。2018年9月，结合“小组微生”新村建设经验与特点，四川省委农工委、省发展改革委、省住房城乡建设厅等8部门在四川省委、省政府印发的《四川省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的指导下，联合印发了《关于开展乡村振兴规划试点工作的通知》和《关于四川省县域乡村振兴规划编制的指导意见》[3-4]，明确了四川省乡村振兴规划的目标、期限及编制内容要求并提出了构建“1+6+N”的县域乡村规划体系的要求，确定在西昌市、崇州市等22个县市区和成都市郫都区唐昌镇、自贡市自流井区漆树乡等30个乡镇开展乡村振兴规划试点。在“1+6+N”县域乡村规划体系中，“1”是指县域乡村振兴总体规划，是战略性和纲要性的规划，是县域乡村振兴工作空间落实和建设时序的总体安排；“6”是指乡村空间布局、乡村产业发展、宜居乡村建设、乡村生态环境、乡村基础设施和公共服务设施建设、古镇古村落古民居和古树名木保护6个专项规划，是总体规划的具体深化和落实；“N”是指各类年度实施方案及重点镇（特色镇）乡村振兴规划和重点村（特色村）建设规划，有条件的村可组织编制村土地利用规划等，指导施工图设计和实施的空间落实，最终形成“城乡融合、区域一体、多规合一”的乡村振兴规划体系。

2018年10月，依据《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和《四川省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指导意见，按照“抓重点、补短板、强弱项”的乡村振兴规划试点工作要求，结合西昌市旅游资源特色，西昌市人民政府增加了乡村旅游发展专项规划内容，按照“1+7+N”的规划编制体系，启动了《西昌市乡村振兴规划（2018—2022年）》的编制工作。

1 西昌市乡村振兴规划编制实践

西昌市位于四川省西南部，是凉山彝族自治州的州府，距省会成都约570公里，幅员面积2655平方公里（见图1）。全市辖37个乡镇，6个街道办事处，40个社区居民委员会，231个村民委员会，1809个村民小组。

2017年，全市地区生产总值481.44亿元，城镇化率58.92%。西昌市乡村地区风貌独特，以安宁河谷为轴，以邛海、泸山为核心，形成“海、谷、山、塘、田、林”独特的景观特色。现状乡村人口分布的主要特征是城郊和河谷人口分布较密、村庄规模较大，山区人口布局分散、村庄规模偏小。县域乡村振兴规划“1+7+N”体系基于对西昌现状乡村人居环境、空间布局、产业发展、生态环境、基础设施和公共服务设施建设及古镇古村落古民居等历史文化保护方面存在的主要问题进行了全面的分析，在保护泸山、邛海等自然山水环境及古镇古村等历史文化遗存的基础上，提出了乡村振兴的总体目标。根据西昌市乡村人口流动趋势及空间分布特征分析，基于西昌乡村人口规模与产业发展基础，提出了优化乡村空间布局与乡村等级、规模和职能结构体系路径，按照“城郊融合类、聚集提升类、特色保护类、撤并重组类、发展待定类”五种模式，基于“区域统筹、适度超前”的原则，确定了不同发展模式的村庄在道路交通、供水排水、能源供应、通信环卫和防灾减灾等各类基础设施建设的规模与标准，并以构建宜居宜游的“乡村生活圈”为核心，对县域乡村教育、医疗、商业、文体等公共服务设施提出了全面系统的优化策略，对乡村人居环境整治，包括垃圾治理、污水处理、厕所改造和村容村貌整治等工作提出了规划指引并建立了乡村振兴项目库，明确了不同项目的类型、建设规模、时间计划和实施建议，为西昌市乡村振兴工作的开展提供了规划指导。

2 乡村振兴规划核心要素发展特征研究

2019年5月，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，各类开发保护建设活动的基本依据，国土土空间规划“五级三类四体系”的构建对乡村振兴规划编制提出了新的要求。为了与西昌市国土空间规划体系有机融合，也为了更好地指导西昌市村庄规划，在西昌乡村振兴规划编制实践中，需要进一步强化“生态优先、绿色发展；因乡制宜、因村施策”的原则，强化规划的可实施性与可操作性。乡村振兴规划编制需要在国土空间规划背景下进一步聚焦核心内容，面向实际，重点解决以下四个问题：（1）西昌乡村产业发展的可行性。重点研究乡村地域的经济、社会、产业发展路径，结合产业发展在国土空间上予以落实。（2）西昌乡村土地利用的经济性。重点研究乡村土地资源的合理配置，在有效保护永久基本农田的基础上合理发挥各类用地的经济效益。（3）乡村空间体系建构的合理性。重点研究乡村人居环境及用地布局、完善乡村基础与公共服务设施、构建新型乡村聚居体系、保护乡村历史文化资源、整治乡村环境卫生等。（4）乡村生态环境保护的有效性。重点研究乡村生态环境的保护与修复等内容。要有效解决这些重点问题，笔者认为关键要厘清农业产业转型、乡村人口重构、乡村地域空间功能转型与居住形态转型四个核心要素的发展特征。

2.1 乡村农业产业转型发展特征

乡村振兴的关键在于产业振兴，产业振兴的关键在于现代农业的规模化发展，而现代农业规模化发展的关键在于农业转型升级。

从西昌农业产业发展现状分析，特色水果、花卉、蔬菜产业优势突出，但农业产业仍表现出传统农业“小而全”的生产方式特征。种养业结合不紧密，中低产田面积较大，“粮经饲”结构不合理，没有形成农业产业发展的全产业链。受资源环境制约，耕地数量减少，质量下降，农业面源污染严重，农业转型升级进展缓慢。农业兼业化、农民老龄化趋势明显，“谁来种地”“如何种地”问题突出。西昌乡村振兴产业发展规划的核心就在于紧紧围绕西昌农业产业转型特征分析，构建现代农业生产体系与经营体系，推进农业由增产导向转向提质导向，通过农业创新力、竞争力、全要素生产率的提高助推农业质量、效益与整体素质的提高，促进“一二三”产业联动发展，构建符合西昌产业发展特色的现代乡村产业空间体系，实现乡村生活富裕。

研究实践表明，伴随着新型城镇化的发展及乡村振兴的推进，农业产业的发展将呈现以下转型发展特征：（1）农业产业的基础性作用将会进一步加强。（2）农业产业在整个国民经济中的比重将逐渐降低，衡量产业兴旺的指标将由农产品比重的提升逐步转变为农产品质量的提高。以西昌市蔬菜產业发展为例，从2018年至2022年，蔬菜用地面积总量减少，而产量则会逐年增长（见表1）。（3）农业产业的边界渐趋模糊，“一二三”产业的融合将更加明显。农村生产要素市场发展提速，要素流转与配置效率得以提高。（4）农业产业的规模进一步扩大，产出效率将进一步提高。集体经济组织或农业规模化经营主体将成为未来农业产业发展的主导。（5）农村集体经济呈现出日益活跃的多种合作形式及规模化的发展模式，为推动农村集体经济实现方式创新提供了实践背景。（6）农村地域的新兴产业类型出现，产业类型更加多样化。农副产品加工业与乡村旅游业的发展逐渐会成为乡村产业主导类型。

2.2 乡村人口重构特征

当前，我国正处于新型城镇化加速发展时期，在新型城镇化与乡村振兴双轮驱动的进程中，乡村人口向城市流动是产业城镇化发展的必然结果[7]。在新一轮国土空间规划体系建构过程中，坚持“以人民为中心”，在各种功能空间的结构性布局中强化自然资源与各项人类功能活动之间的协调性匹配，实现国土空间规划从城到乡的全方位协同中，乡村人口分布重构特征与流动趋势的研判尤显重要。

西昌市传统乡村人口分布主要呈现河坝低山村组聚集为主、山区散点为辅的典型空间分布特征。以村为单元来分析总人口空间分布，呈现明显的西疏东密格局，尤其是河谷和环邛海地区乡镇数量较多、人口密度较大（见表2）。

乡村振兴战略实施后，受户籍政策、农业产业、生活环境、社会心理、文化习俗等因素的影响，传统的乡村人口由“候鸟式”流动开始逐步向迁徙式流动转变，乡村人口从农村向城市的单向流动状况逐步过渡形成城乡人口的双向流动[8]。基于西昌市乡村人口构成现状特征分析，笔者认真研判了现阶段西昌城乡人口流动趋势及分布特征，从高山、二半山到安宁河谷平坝区，西昌市乡村人口主要由山区河谷区域流动，表现出明显的以产业园、田园综合体等项目为核心的点状聚集模式、沿安宁河谷优质生产区及重要交通廊道为轴的线型聚集模式和沿邛海周边环状聚集模式的三种集聚特征（见图2）。

西昌实践研究表明，新型城镇化发展的客观规律必然导致乡村人口总量减少，而乡村振兴战略的实施则有助于实现乡村人口素质与结构的逐步优化。基于国土空间规划土地利用协调匹配的需要，未来一段时期内，乡村人口重构会呈现以下典型特征：（1）在一定时期内，人口流动主向仍会以乡村向城市流动为主。但随着乡村振兴战略的推进，乡村环境也会吸引越来越多的城市居民到乡村定居，相应地伴生部分城市人口向乡村流动，乡村人口结构会出现自然更替与重构。（2）乡村人口的整体素质会随着城市人口的迁入而逐步提升。（3）乡村人口的职业构成会随着人口重构而发生变化，居住工作在乡村的人口中不再是纯粹的农民，会有农业经理人、职业农民、设计师、艺术家、教师、农业工人、园艺师、作家等从业人员进入乡村定居工作。

2.3 乡村地域空间功能转型特征

在国土空间结构体系中，要素流动和技术扩散是影响空间资源配置的核心，也是地域空间功能转换的本质。作为经济社会和自然属性都具有一定规律性的地理空间，城市与乡村发挥着不同的职能并通过相互统筹协调实现人类社会的共同发展。作为承载历史文化与乡愁记忆的重要场所，乡村地域空间除承担传统的农业生产功能外，还拥有城市地域空间无法替代的乡土文化功能，这种功能特征会随着历史文化名镇名村保护、农耕文化的传承和乡村康养旅游业的发展而逐渐显现出来。

在西昌市乡村振兴专项规划研究中，笔者以乡村地域空间功能转型为核心，认真分析了西昌市的乡村资源特色，以特色农业产业为基础，在西昌“一廊两片两核多组团”的市域文化遗产保护结构的基础上，结合乡村地区文化遗产分布情况，形成“一廊两核两区”的市域乡村文化遗产保护格局，构建以“康、健、乐、寿”为主题的乡村休闲农业圈与乡村旅游带。通过对西昌市民族文化、农耕文化、湿地文化、知青文化、林盘文化、南方丝绸之路文化、驿站文化、红色文化、碉楼文化、传统民俗文化的深度挖掘，构建以文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹和灌溉工程遗产等物质文化与非物质文化为一体的乡村文化遗产保护体系，结合“乡村生活圈”的构建，以旅游配套设施的逐步完善来引导西昌市乡村传统农业生产功能的加速转型。

实践研究表明，新时期我国乡村振兴已进入到乡村地域空间综合价值追求的新阶段。功能转型特征主要表现为：（1）农产品生产和供给侧结构调整的需求日趋强烈，乡村地域从生产功能进入到“为维持和保护人的生命而追求生态环境价值”的“生命和环境农业”阶段；（2）在工业化、城镇化加速推进过程中，人们的乡土情结浓厚，乡村地域农业生产功能逐步向观光、旅游、休闲方向拓展，蕴涵在农业和农村地域传统的社会、文化生活价值得加以重视；（3）除第一产业外，乡村地域空间多种产业融合，乡村地域将承担起“一二三”产业融合的空间载体功能，农业产业价值呈现出多元化发展特征（见图3）。

2.4 乡村居住形态演变特征

乡村居住形态与城市居住形态不同。乡村居住形态与农业生产密切相关，具备居住性、生产性和生态性等特点[9]。农村住宅分散而独立，更加自主与个性，农民一般会亲自参与建设的全过程。农村住宅不仅要满足起居饮食生活居住功能，还要为农民的生产经营提供便利，需要较大的储藏空间、晒台等配套空间，以单家独院为单位的居住形态呈现更加完整，以旅游配套为基础的民宿需求量剧增。作为法定规划，村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可，进行各项建设等的法定依据。为了更好的与村庄规划相协调，乡村振兴规划需要认真分析农村住宅形态演变特征，才能准确把握村庄實际，指导乡村空间布局。

西昌市乡村人口大量聚集在河谷地带及环邛海周边，高山、二半山区乡村人口逐步外迁，部分乡村凋敝，聚居呈现明显的“空心化”现象。在乡村振兴规划中，宜居乡村建设规划不仅要分析现状原住民居住空间形态特征，还要充分考虑新的产业发展背景下，农业经理人、职业农民及其他进入乡村的新的社会群体的居住需求及原住民居住空间新的功能需求，根据不同村庄确定不同的发展模式，构建符合地方发展实际的多元化的乡村居住空间体系。

实践研究表明，乡村居住形态演化特征主要表现为：（1）传统乡村形态的村宅必然会有一部分因乡村人口外迁而逐渐自然灭失；（2）土地政策的调整将吸引不同职业的群体进入乡村，人口职业构成的变化会导致居住主体属性的多样化和乡村居住形态的多样化；（3）基于对乡村良好的生态、人文环境等要素的利用，乡村必然会出现脱离或部分脱离农业生产与农村生活的新的居住形态并呈现出个性化的特征。原生型居住形态减少，再生型居住形态产生并发展，如创意农坊、家庭农居、休闲农园等（见表3）。

3 结语

西昌乡村振兴规划编制实践表明，乡村农业产业转型特征、人口重构特征、地域空间功能转型特征与居住形态演变特征的分析与运用是乡村振兴规划的核心内容，也是乡村振兴规划融入国土空间规划体系的核心要素。中国乡村地区发展条件差异巨大，发展需求不同，发展阶段也不同，基于核心要素特征分析的乡村振兴规划不宜用统一的技术标准来衡量，應建立适应差异化发展的技术方法体系[10]并结合各地乡村振兴规划编制实践进行定期评估与维护。一个好的乡村振兴规划成果应是基于产业、人口、功能、形态等要素的发展特征分析，根据地方乡村发展实际制定的深层次的导向型规划。规划应推动城乡融合发展，优化乡村布局，将编制的相关规划综合起来，形成区域一体化发展的乡村振兴战略规划体系[11]。在编制乡村振兴规划的过程中，应始终坚持科学精神，注重主观的价值需求与客观的发展规律的结合，将客观理性与时代发展主观价值有机结合，才能制定出既体现“以人民为中心”的规划原则，又符合我国乡村客观发展规律、顺应时代价值要求的科学合理的规划。