行政滥诉的法经济学分析

刘 煜

(山东财经大学法学院，山东 济南 250014)

滥诉，即诉权的滥用，主要是指明知无实体法上的权利却提起不利于相对人的诉讼，或者误以为自己有实体权利而提起诉讼，或者提起诉讼却没有诉权保护的利益，以及起诉违反公序良俗，等等。对于诉权、诉权保护以及诉权滥用问题，法学界在民事诉讼法领域中研究较多，相对而言，行政法学界较少关注这个问题。较早的专门论述行政诉权的当是薛刚凌教授所著《行政诉权研究》，该书从行政诉讼的要素出发探讨行政诉讼制度，着重分析了行政诉权的功能、价值，以及如何保障诉权的实现等问题。由于当时的社会背景，全国行政诉讼立案难问题非常严重，如何从理论和制度构建上完善保障当事人的诉权就显得尤为重要。2015年，《中华人民共和国行政诉讼法》迎来了自1989年制定以来的首次修改。为了改变立案难的问题，行政诉讼案件的立案由审核制改为了登记制。最高人民法院的统计数据表明，新法实施以来，各地各级法院行政案件呈几何级数增长，以山东省济南市中级人民法院行政审判庭的相关数据为例，2015年该中院的一审、二审案件共计932件，2016年升至2108件，增长了126%，2017年1月至7月共计1379件，较上年月均增长30%。伴随着实践中立案率的增高，带来的副效应就是滥诉问题也越来越严重。大量的滥诉、缠诉，使法官做了很多无用功，亦造成了宝贵司法资源的浪费，因而有必要对此加以分析，提出解决之策。

一、行政滥诉问题文献综述

随着司法实践中行政滥诉行为的扩大化，越来越多的行政法学者参与到行政滥诉行为的讨论中，同时，司法实务界也越来越重视行政滥诉问题。2015年11月3日，十二届全国人大常委会第十七次会议《对行政审判工作情况报告的审议意见》中指出：行政审判面临案件数量快速增长、审判力量不足、有些当事人滥用诉权等新情况新问题，行政诉讼中当事人滥用诉权的问题较为突出。2017年8月31日，最高法院发布的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》明确指出：“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。”相应的司法解释中明确规定了人民法院不予立案的四种法定情形，即：起诉目的是危害国家主权与安全、破坏国家统一与民族团结及宗教政策的；诉讼目的为非法权益，在一定期间内再三提起大宗诉讼，侵扰司法机关正常秩序的；屡次提起大量违反《政府信息公开条例》立法宗旨、要求政府信息公开之诉讼，或者诉讼请求中没有符合法律规定的合法权利和利益的；申请人要求公开已经知晓的政府信息，或者要求汇集、归纳、阐明已有信息诉讼的。为防止滥诉行为发生，最高法院为各级法院行政审判实践提供了立案标准，但也同时规定，在判断是否属于滥用诉讼权利、恶意起诉的时候，要对当事人的诉讼权利给予足够的保护，严格把握审核的准则，从起诉的数目、频率、目标、是否具备合法权利，以及是否有滥诉的故意等方面综合考量，并实时检查阻止。

关于行政滥诉的含义，目前行政法学界尚未达成一致的意见。有些学者把滥用诉权等同于恶意诉讼。恶意诉讼属于英美侵权法的一个概念，指起诉者出于恶意，期望侵扰、拖累相对方，或诉讼目标不在于取得实质效果。此类诉讼往往被称为“无意义和恶意的诉讼”，据此法院可予以驳回(1)薛波：《元照英美法词典》，北京：法律出版社，2003年版，第1400页。。也有学者认为二者内涵不完全一致，主张滥用诉权属于恶意诉讼的上位概念(2)张培：《民事诉权滥用界说》，《湖北社会科学》2012年第1期。。还有学者认为它既可能有程序意义上的，也可能有实体意义上的，一般是指具有诉权的当事人非有善意而为，形式上合法却不合理，耗损司法成本、扰乱政府部门与法院工作秩序或对工作秩序造成严重危害的行政诉讼行为(3)闫映全：《行政滥诉的构成及规制》，《行政法学研究》2017年第4期。。

纵观学者们的观点，从构成要件角度来分析认定行政滥诉行为并主张予以规制者居多。构成要件有“两要件说”与“三要件说”之争，学者们持“两要件说”者居多。这些学者认为，行政诉权构成要件包括当事人适格和诉的利益，因此滥用诉权必须满足主观上具有故意或者过失或者起诉目的非善意，而客观上则是以获得非法利益为目标。“三要件说”认为，除了当事人适格和诉的利益以外，还需要行政争议的可诉性。对于认定滥诉的标准，有主观恶意行使说、违反权利本旨说、超越目的或者界限说等(4)张海滨：《滥用诉权及其法律规制研究》，《厦门大学法律评论》2004年第8期。。有学者提出应当通过立法，或至少由司法解释来解决规制滥诉问题，进而呼吁适当扩大司法能动性，赋予法官法律解释、漏洞填补等方面的权力，通过个案裁判总结出相应的规则(5)耿宝建、周觅：《政府信息公开领域起诉权滥用和限制》，《行政法学研究》2016年第3期。。还有不少学者从比较法的角度，借鉴其他国家和地区相关立法规制以及应对滥诉的经验性做法(6)徐国栋：《罗马民事诉讼法对滥诉和滥用程序的预防和制裁》，《中外法学》2016年第4期；赵正群、宫雁：《美国信息公开诉讼制度及其对我国的启示》，《法学评论》2009年第1期。，以期解决这个理论和实务中都极为重要的问题。

对于滥诉的认定与规制，学者们也发表了各自的看法，比如，主张对司法能动性进行节制(7)沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案”》，《法制与社会发展》2016年第5期；翁晓斌：《民事诉讼诚信原则的规则化研究》，《清华法学》2014年第2期。；判定是否滥诉应采取审慎态度，防止司法权滥用(8)肖卫兵：《论政府信息公开申请权滥用行为规制》，《当代法学》2015年第5期。；认定滥用诉权时须遵循最小范围原则，且区分滥诉与不恰当诉讼(9)耿宝建、周觅：《政府信息公开领域起诉权滥用和限制》，《行政法学研究》2016年第3期；肖卫兵：《论政府信息公开申请权滥用行为规制》，《当代法学》2015年第5期。。很多学者都赞成建立诉讼费用制度和费用惩戒机制以规制滥诉行为(10)孔繁华：《滥用行政诉权之法律规制》，《政法论坛》2017年第4期；高鸿：《政府信息知情权的滥用》，《人民司法》2015年第10期；刘敏：《论诉权滥用的民事诉讼法规制》，《河南社会科学》2011年第5期。，但也有学者认为收费和直接拒绝并不能从根本上解决问题(11)余凌云：《政府信息公开若干问题——基于315起案件的分析》，《中外法学》2014年第4期。。还有学者提出建立由行政机关认定和处理先行、司法审查在后的联动应对机制，完善逐案解决和集中处理、行为机制和金钱机制相结合的应对机制(12)沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案”》，《法制与社会发展》2016年第5期；翁晓斌：《民事诉讼诚信原则的规则化研究》，《清华法学》2014年第2期。。

当然，也有学者直接将诉权认定为基本人权，认为是一种绝对的权利(13)吴英姿：《论诉权的人权属性——以历史演进为视角》，《中国社会科学》2015年第6期。。然而西方国家已有不少学者主张行使权利应有限制，诉权也不例外。本文赞同大多数学者的看法，认为相对性是权利的特性，权利有滥用的天性，而且司法实践中滥用权利的诉讼占比也相对较高，因而行政滥诉问题在理论和实践层面值得研究和探讨。

综上所述，国内学者对行政滥诉行为的研究，一般而言均以违反民法中的诚实信用原则作为参照，分析滥诉构成要件并主张予以规制。学者们的研究总体说来还是一种传统的法教义学的方法，正如霍姆斯所说：“现在学习法律推理的人可能是倒霉蛋，但是未来学习法律的人是掌握了统计学和经济学的人。……众所周知，为了获得某些东西，必须放弃一些其他的东西，也就是通常所说的，人们应该对得失进行权衡，这样当人们在进行选择的时候才知道自己在干什么”(14)Oliver Wendell Holmes.The Path of the Law.Harvard Law Review，1897，(10).。法经济学的方法越来越受到法学界的认可，而现实实践中，越来越多的法学家也在尝试运用经济学的方法论探讨法律制度问题。

世界其他国家对于诉讼权利滥用的问题所作的规制同样是多种多样的，且普通法系国家和大陆法系国家处理诉权的滥用方法也是各不相同。一般来说，普通法系国家没有具体的诉权滥用的概念，但却又有相当的判例和制裁措施专门针对这种滥诉现象，比如美国和英国通常都是依据“正当法律程序原则”，由法院来直接适用。大陆法系国家有些有具体的程序性规则加以规制，有些则只有模糊的或者原则性的规定，而通常借助于“诚实信用原则”填补相应的法律空白。滥用的概念通常也比较模糊，因此比较难以判断滥用诉权和其他的法律原则之间的关系。国外学者通常认为诉权的滥用会阻碍司法效率的实现(15)[意]米歇尔·塔鲁佛：《诉讼权利的滥用：程序正义的比较标准》，刘敏等译，《金陵法律评论》2007年第1期。。在判例法系国家中，滥用法律诉讼能够组成一类单独的民事侵权行为责任。在英、美等国的司法实践中，以恶意刑事起诉占了大部分。行政诉讼案件中，对于诉权的滥用，例如起诉人认为行政主体撤销营业许可证的决定不合理从而提起行政诉讼，也能够作为恶意的民事侵权之诉的根源。在美国法院的审判实践中，在恶意的侵权之诉的认定上有着比较严格的标准，假如诉讼请求中无正当理由，具备不适当的目标，就实质上本质一致的问题重复提起诉讼从而对相对方的正常生活带来影响，损耗大批为诉讼而支出的费用，浪费司法资源，诸如此类的诉讼将被认为属于恶意侵权诉讼范畴。英美法系国家缺少行政法院的设置，政府行政人员的法律地位与自然人一致，在日常行政管理过程中的法律适用也与普通人相同，一旦被牵涉进诉讼过程之中，都是由普通法院来管辖，只是其日常管理工作非常接近公共检察官，因而他们的行政行为属于一种准司法行为。1978年，美国最高法院在一个判例中明确指出，联邦法院在审理牵涉到公民权利的行政诉讼时，政府行政人员的职务和责任属于执行检察官权力的行为和准司法行为的交叉，因此在审判时应当根据谢弗林原则，行政人员可以拥有完全豁免权。该判例被认为是在各州法院审理滥用诉讼权利之诉之时应当遵循的先例(16)徐爱国：《英美法中“滥用法律诉讼”的侵权责任》，《法学家》2000年第2期。。

二、基于经济学视角的分析

最高人民法院在指导性案例“陆红霞诉南京市发展和改革委员会政府信息公开答复案”中，给出了各级法院认定行政滥诉的基本标准，即：当事人屡次、重复以琐细的、武断的、同样的或相似的理由提起行政诉讼，或者重复提起没有合法因由的行政诉讼。最高法院要求各级法院在立案审查时应当根据相关法律规定，严格把握审核准则，诉讼请求中欠缺正当合法权益的、具有不合理企图的、违反诚实守信原则的，这些行为均属违反了当事人行使诉讼权利的必然性和适当性，应当归类到滥用诉讼权利行为的范围(17)章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展改革委员会政府信息公开答复案评析》，《交大法学》2017年第2期。。最高法院给出的认定标准对于各级法院审理类似案件无疑具有一定的参照作用，但是不够准确，且主观性太强，缺乏客观性和可操作性，各地、各级法院在据以认定行政滥诉时仍然存在困难。而运用经济学的方法分析行政滥诉之行为产生的原因，并提出一种使社会成本最小化的规制方法，乃是本文拟重点探讨的问题。

美国著名法学家弗里德曼曾在所著《法律制度》一书中提出一种理论：“表面上看起来，起诉的缘由是没有边际的。但是由于成本的存在，国家只可以供应固定数目的司法从业人员和配套设施。当起诉者的数量遽然增长，会破坏司法机关的正常的机制运转，根据经济学理论中的供求定理达成的一种均衡的状态就会被打破。迟延、排队现象会出现，更多的人会具有焦虑情绪和怨言，或者会产生体制上重要的革新。”因此，诉讼资源的投入与诉讼解决效率这两个变量，是平衡紧张关系的决定性变量。

处理纷争或者向法院起诉，既消耗诉讼当事人的个人成本，又耗损包括司法成本在内的社会成本。因此，在实践中，如果自然人普遍享有诉讼权利，作为力求尽最大努力以实现其预期目标的理性人，他只需要作个体的成本收益的考量和计算而不顾其他，滥用诉讼权利因而几乎是可以肯定的，从而势必导致司法机关诉讼数量的极大增长(18)徐昕：《诉权的经济分析》，《云南大学学报》2007年第7期。。我们不妨把诉讼权利看做是一类性质特别的商品，从经济学角度来说，当诉讼的成本超过预期收益时，诉权就属于被当事人滥用，因为这造成了公共财产的耗损(19)沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案”》，《法制与社会发展》2016年第5期。。行政滥诉最经常地出现在申请政府信息公开的行政诉讼中。在目前的法律框架下，申请人只需付出申请政府信息公开的费用、起诉的费用等不多的成本，而被告则需支付原告所要求的政府信息公开的相关成本及应诉答辩的各种执行成本。在这个意义上可以说，当前我国的《行政诉讼法》《政府信息公开条例》等法律法规，客观上为行政滥诉提供了温床。

通常，一个理性的原告在提起诉讼之前，会比较诉讼成本和权利主张的预期价值。我国目前的费用承担规定同美国基本一致，即实行原被告双方自理费用的“各人自理”原则。原告通常会雇佣一名律师，并向法院支付诉讼费。原告的提起诉讼成本(FC)一般包括雇佣律师、起草诉状和支付诉讼费。此时，需要比较原告的预期价值(EVC)与诉讼成本之间的差异，若EVC≧FC，原告将选择起诉。由于诉讼成本的存在，诉讼中当事双方的私人激励会严重偏离对社会而言合适的激励水平。诉讼的发起涉及各种成本，原告的时间、精力，以及律师费、诉讼费等，预期收益则包括可能获得的和解费或者从审判中获得的收益。“法律不能考虑到社会的琐细问题”——这个古老的法律箴言同样遵从了经济学的规律。假如社会中所有的琐细问题都可以提起诉讼，那么对整个国家来说，会消耗大量的司法成本，从而影响到司法机制的正常运转，不仅如此，随之而来的另一个后果便是包括司法成本、行政成本等在内的社会成本上涨，根据社会福利理论，这必然会造成整个社会福利水平的降低(20)徐昕：《诉权的经济分析》，《云南大学学报》2007年第7期。。

假定当事双方风险中性，原告在提起诉讼时，经过事先的成本收益计算，只有在个人诉讼成本小于其预先期望的收益值的情形下，才会选择向法院提起诉讼。在整个行政诉讼过程中，行政诉讼的总成本是极高的，诉讼的发起即法律行动之肇始，其成本则难以估量。为简便起见，可以假定律师的平均费率以及原告的时间成本均可以货币化。以张艳诉济南市政府、济南市公安局行政违法案为例，作为典型的以政府信息公开为由申请行政复议而被复议机关驳回后又反复提起行政诉讼的案例，假定诉讼中的原告张艳对于自己的损失(包括时间损失、被限制人身自由权的损失、知情权未得到保障的损失)预估为10000元、起诉的成本合计3000元(此系假定，济南律师平均每小时收费200元，本案原告代理律师耗时15小时，律师费共计3000元。原告个人的时间成本暂且不予考虑)，被告济南市政府、济南市公安局辩护的成本为2000元，同时被告在行政管理过程中做出令行政相对人不服的具体行政行为的概率为10%。据此判断，原告会发起诉讼，因为诉讼成本仅为3000元，而胜诉后的预期收益为7000元(10000元-3000元)。然而，从全社会的角度来看，这显然是无效率的，它不符合社会需求，因为行政管理机关没有办法降低风险。从概率上分析——即使概率非常低，行政机关并不能保证在日常的行政管理及执法过程中100%不出问题，因此诉讼达不到有效的威慑作用。本案预期法律成本为10%×(3000+2000)=500元，但是原告不会去考虑被告以及司法机关的成本问题，只要其个人成本小于预期收益，就有提起诉讼的积极性。通常，诉讼带来的社会利益(包括对施害者行为的威慑效应、对受害者的赔偿)并不等同于原告的个人利益(个人利益通常来自被告的转移支付)，而个人获益既可能大于也可能小于社会获益。

我们仍然以张艳案为例。假定原告张艳受到济南市公安局错误的拘留而遭受的损失是1000元，控辩双方的其他成本同上，此时原告便不会发起诉讼，因为发起诉讼的成本为3000元，胜诉后的收益却只有1000元。此时，被告不会吃到官司。由于原告通常只会权衡自身的成本收益，此时提起诉讼会使其受益降低，因此原告起诉的激励较低。假定本案为一起二审案件，原告诉讼费用为50元，若败诉则必须支付诉讼费用。若一审之后上诉，原告的胜诉概率仅为5%，胜诉后的收益假定为1000元，败诉的概率为95%，则上诉的预期收益(EVA)为5%×1000+95%×0-50=0，因此理性的原告就不会选择上诉。如果是采用欧洲的“输者买单”，败诉方还需为胜诉方支付大部分的诉讼费，则上诉的预期价值则会下降为负值，原告亦不会上诉。

由于行政诉讼案件的特殊性，行政相对人恒定为行政诉讼原告，假设双方当事人均为风险中立者，则原告起诉且案件进入审判程序后，其对自己胜诉的可能性会有某种信念。以张艳案为例，原告对于审判中胜诉的可能性估计肯定会远远高于被告的估计，即原告对胜诉的可能性估计是乐观的，假如原告认为自己有80%的胜诉机会，而被告则认为这个概率为10%，纠纷的损失是10000元，原告诉讼成本为2000元，被告的诉讼成本2000元，原告的预期净收益=80%×10000-2000=6000元。被告在审判中的预期中支出=10%×10000+2000=3000元，因为原告的预期收益大于成本，于是原告起诉的激励从而会很高。

假如将原告提起诉讼之前对于判决的预期价值同被告预期价值相比较，若原告>被告，两边相对人相较而言对诉讼具备更加积极的态度，此时将更容易启动诉讼程序。二者之间之所以有差异，是因为双方当事人信息不对称。信息不对称导致了原告经常比被告更清楚自己的损害程度，而被告比原告关于事件的预防水平知之更详。信息不对称导致了当事人的有限理性，即当事人只能在获取到的有限信息下作出更有利于自我利益最大化的决策。相对乐观主义是指被告低估了原告的损失而原告低估了被告的预防水平。根据丹尼尔·卡尼曼和阿莫斯·特沃斯基在大量经验基础之上总结出来的人们在不确定性条件下的行为观点，当需要在有风险的情况下作出决策选择时，人们会将结果“表达”为从他们当前状态出发的收益或者损失；面对收益，人们往往是风险厌恶的，而对于损失，人们则是风险偏好的(21)[美]理查德·波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康译，北京：法律出版社，2012年版，第11—12页。。

根据罗纳德·H.科斯1960年在《社会成本问题》中的论述，法经济学家们普遍认为科斯定理是评价社会规范的标尺，即有效率的法律规范应当最小化社会成本，即：min SC =Ca+c(e)。式中，假定社会成本等于管理成本与错误成本之和，社会成本以SC表示，Ca为管理成本，错误成本则为c(e)(22)[美]罗伯特·考特、托马斯·尤伦：《法和经济学》，史晋川、董雪兵译，上海：格致出版社、上海三联出版社、上海人民出版社，2012年版，第379页。。一个法律体系可以通过降低责任发生的概率，并且以赔偿金的上涨来抵消这一下降，从而节省行政管理成本。当事人之间的自愿的信息交换有助于双方达成和解，从而避开审判，节约管理成本，这同时也降低了社会成本中的管理成本和犯错成本。对于行政诉讼程序来说也是一样。根据斯蒂文·沙维尔的观点，当事人有动力发起诉讼的数量和社会最优的起诉水平之间存在差距，即起诉的个人激励与社会最优的激励间存在根本不一致性(23)[美]斯蒂文·沙维尔：《法律经济分析的基础理论》，赵海怡、史册、宁静波译，北京：中国人民大学出版社，2013年版，第355页。。社会福利的目标是最小化社会成本，因此社会最优的诉讼数量应该是能够最小化社会总成本的数量，包括防范措施的成本、意外发生后的成本和诉讼成本。但是，在现实生活中，符合当事人个人利益的诉讼数量可能大于或小于社会最优的数量，这就造成了司法实践中的滥诉问题或懒诉问题。实践中符合当事人个人利益的诉讼数量往往大于社会成本最优化的诉讼数量，因此，滥诉问题比较常见，从而降低了整个的社会福利水平。

科斯定理可以简单表述为：如果交易成本(也可称之为“交易费用”，是制度的运行费用)为零，不论法律规则如何选择，有效率的结果总会出现(但是法律规则的选择会影响收入的分配)。法律成本在性质上属于交易费用(transaction cost)的范畴。法律成本比较特殊，并不具备迁移性或者灵活性，属于肯定支出的成本，而且作为公众共同所有或者使用的产品，相对于生产成本明确而肯定的性质来说，通常具备经常变动且非常不易计算的特征。基于我们以上论述的法律成本的各种特征，法律的客观规律性观点所反映的对象的全部范围并不明确而肯定。根据经济学原理，社会资源具有有限性，社会应当从其稀缺性资源中得到最大的利益，法律和政府的政策都是促使集体权利与利益增加的一类社会资源，但是法律这种社会资源比较容易被人们耗损。法律也有机会成本，守法和执法只是在特定约束条件下追求自我利益的一种选择。守法的机会成本越高，法律实施的难度便越大(24)郑智航：《法律成本论》，《当代法学》2003年第2期。。在现实生活中，交易成本总是存在的，有时还是高昂的，于是并非每类法律法规的出台和制定都会产生比较有效的后果，只有那些受交易成本作用最低的法律法规才是经济学视角中的优良的规则。交易成本既指各方在达成协议与遵守协议过程中所发生的成本，又包含为了解决外部性的影响、协调各方所付出的成本。目前滥诉行为耗费了大量的资源，交易成本很高，因而予以规制是非常必要和迫切的。

社会最优与个人发起的诉讼水平之间的分歧存在一般性问题，因为一方面，从案例分析中即可看出，动用法律体系的个人成本将小于社会成本(社会成本包含被告的应诉成本和司法机关的成本)，另一方面，诉讼的个人收益等于原告胜诉后所获得的赔偿，而诉讼的社会收益，包括威慑效应、对受害者的行政赔偿(无保险情况下)以及先例的开启。但是潜在的原告通常不会考虑社会收益。经济学家认为，当边际收益等于边际成本时，决策者实现了最大化。个人边际成本与社会边际成本之间存在着巨大的差异，原告每提起一项诉讼的边际成本是个人的边际成本，而社会的边际成本则是个人的边际成本再加上给第三方所带来的损失之和。正如罗伯特·考特、托马斯·尤伦所说，法律程序的错综复杂和价值不菲真的是正义无可避免的成本还是强大的法律界向公众榨取的贡金？激励理论有助于解决这一问题。不同法律体系的诉讼成本分担方式不同，“各人自理”与“输者买单”分别是美国和英国两种相互对立的规则，不同的费用分担方式所产生的激励效果显著不同(25)[美]罗伯特·考特、托马斯·尤伦：《法和经济学》，史晋川、董雪兵译，上海：格致出版社、上海三联出版社、上海人民出版社，2012年版，第376—379页。。

如上所述，个人和社会成本之间的差别通常较大，个人成本的偏离一般是因为没有考虑到被告和司法机关的诉讼成本问题，而个人与社会在诉讼收益之间的差别也相当大。首先，在许多情况下，原告主观上都会认为自己受到了很大的伤害。以张艳案为例，原告认为被告济南市公安局对其进行行政拘留是限制了其人身自由权、申诉权等各种权利，使自身受到了身体和精神上的极大伤害，因此有较大的起诉激励。其次，由于各种原因，威慑的效应却相对要小，而且高昂的诉讼成本的存在导致被告防范措施激励的不足。这一方面是因为原告由于诉讼成本的存在有可能选择不起诉，因此被告的预期责任较低，另一方面是因为一旦进入诉讼程序，被告的防范水平可能会较低——被告此时需要承担的成本远远低于社会成本(包括直接损失加上诉讼过程中的各种资源的成本)。

三、政策建议

根据福利经济学的标准(帕累托最优原则)，社会成本最小化之时，所有人的境况都会变得更好。也就是说，社会最优的诉讼数量，乃是能够最小化社会总成本的数量。在进行行政滥诉的规制的时候，也应遵循这个标准。

根据罗伯特·考特和托马斯·尤伦的观点，如果原告必须支付被告的执行成本而将全部诉讼成本内部化，滥用就会消失。由此便提出了一个一般性的命题：当一方有权利要求某个程序，而另一方必须承担执行该要求的一部分成本时，人们就很可能使用该法律程序来折磨他人，于是将执行成本转移给提出要求的一方，滥用的动机因此就会消失(26)[美]罗伯特·考特、托马斯·尤伦：《法和经济学》，史晋川、董雪兵译，上海：格致出版社、上海三联出版社、上海人民出版社，2012年版，第392页。。就目前来看，政府信息公开诉讼属于滥诉出现比例较大的领域。在这类诉讼中，个人与社会之间的收益差别相当大。我国2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》第27条规定，政府相关信息公开的方式包括两种：政府及政府部门依职权公开；依相对人的申请公开。该条例对申请主体资格的要求比较宽泛，任何公民、法人、其他组织都包括在内，而对提起政府信息公开申请的相对人要求并不严格，事实上就给了申请人较大的申请机会和可能，一旦行政主体没有作出公开的决定，申请人便具有较大的起诉激励。此类诉讼中，作为被告的行政机关的主要负责人出庭应诉率不高，通常是委托法定代理人参与庭审。诉讼成本的高昂对行政主体采取防范措施的激励很低：一种情况是原告面临着诉讼成本，他有可能不起诉，因而被告的预期责任将较低，当被告引起的伤害水平低于受害者的诉讼成本时则尤为可能；另一种情况是即使败诉，行政主体支付的赔偿金等于其对受害者的直接损害，例如侵犯人身自由权、健康权、身体权的赔偿(此处假定赔偿金都可以货币化)。但是全部的社会成本还包括投入诉讼中的各种资源，因此，要矫正行政主体的激励，要求他必须承担在直接损害之外的受害者以及司法部门的诉讼成本。

根据以上分析，政府部门显然应该弥补个人决定的诉讼水平与社会最优的诉讼水平之间的不平衡。如果出现滥诉(即诉讼过量)的情况，政府可以收取适当的选择费用，或者通过其他能使诉讼变得昂贵的途径和手段阻止某些诉讼。但是，司法机关需要相当多的信息才能评估出社会最优的诉讼量，包括双方的诉讼成本、诉讼的威慑效应，因此，司法机关应当推测出防范的成本及其有效性，在这个过程中也必定会增加司法机关的成本。此时，根据供求法则，如果增强受害者起诉的激励符合社会需求的话，就可以将加总的赔偿金交给受害者(此处的赔偿金是指被告应当支付的多于其造成损害的金额，包括受害者的诉讼成本以及司法机关的诉讼成本)，同时制定一个合理的诉讼费用制度和费用惩戒机制，使被告承担全部的社会成本，以增加对受害者起诉的激励并从而增加诉讼数量；如果不鼓励起诉符合社会需求的话，则原告就不应获得多于其损害程度的赔偿金，就目前的相关立法而言，可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第74条，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第102条第3款、第112条第2款、第118条和《诉讼费用交纳办法》第29条等的规定，责令被告支付原告因此而实际支出的全部或者部分费用。被告支付的额外的部分交给司法机关，这种做法从一定程度上也可以降低社会成本。

遵循先例进行判决，有利于促成案件当事人和法庭适用以前的案件所产生的信息从而降低诉讼成本。英美法系国家存在两种规制滥诉的措施：一种是要求原告支付司法机关的诉讼成本，分担诉讼费用。不过不同的国家规定有所差异，大陆法系国家和部分英美法系国家在司法实践中，就相关诉讼费用的承担问题，按照由败诉者承担全部费用的规则来执行。英国比较特殊，英国的相关法律规定滥诉行为造成的金钱损失由参讼律师承担，因为律师是实际的滥诉行为实施者，对此，法官可以自行决定。法国和比利时在民事诉讼法律中规定，如果当事人有滥用诉讼权利的行为，那么相应的司法行政机关就要对其进行罚款。这在学界也曾引发争议。虽然这一规定对于限制部分滥诉行为有一定的效果，但是法国和比利时法官在审查一例诉讼是否属于滥用诉讼权利，以及如果构成了滥诉又应当给予多大幅度的罚款处罚时，都要花费大量的时间、精力甚至是金钱，因此，这些国家类似的法律规定是否真正可以达到最小化社会成本的效果，是值得斟酌的一个问题。根据经济学中理性人最大化的假设，此时假定个体收益等同于社会收益，因此社会通常会要求个体为其所享受到的服务成本付费。但是在诉讼中，个体收益同社会收益不一致，因此由原告来支付诉讼的总的成本，从社会角度看是否是最优化的选择，还难以得出确切的结论。另一种是由败诉方转移支付，即败诉方支付胜诉方的诉讼费用。罗伊(1982)曾论证了由有过错的败诉方承担另一方的法律费用是合乎正义的。但是从上面的案例分析中我们可以看出，费用转移支付仅能够鼓励诉讼，趋向于加剧诉讼过量的问题，虽然有些情况下，费用转移支付可能具有某些合乎社会期许的效应，例如那些较难获胜的案件，费用转移支付可能会劝退一些原告，但是从控制滥诉这个角度来考察费用转移支付制度时，并不具备系统性的优势。合适的制度取决于对诉讼威慑效应的评估，而其本质又非常复杂。在司法实践中，要求法官对发起诉讼的威慑效用有充足的信息或者相对准确的直觉理解，但是通常情况下，这近乎苛求，不具备太大的可行性。

当事人的和解激励不足有两个方面的原因：一是他们没有考虑全部的社会审判成本(比如法官及其助理的薪水、陪审员的时间、法院大楼的隐形租金等等)，以及由于信息不对称所导致的对于对方处境的误判；二是认为和解会影响威慑力。目前我国纠纷解决方式之间的可替代性较小，而构筑纠纷解决制度的多元化结构可以有效地降低社会成本，促进社会福利的提高。

至于解决行政滥诉问题是否一定要付诸立法，有些学者持肯定意见，他们认为解决这一问题关键还得靠立法(29)耿宝建、周觅：《政府信息公开领域起诉权滥用和限制》，《行政法学研究》2016年第3期。，但是很多法经济学家并不简单地认同这样的观点，在他们看来，虽然从理论和逻辑上推断通过立法可以对解决行政滥诉问题起到一定的作用，但实质上却未必真正能够求得“药到病除”的效果，只有运用经济学的成本收益法去分析，在最大化收益的同时最低化成本，按照这样的原则进行法制建设，才能够得到广泛认可，取得预期的效果(30)郑智航：《法律成本论》，《当代法学》2003年第2期。。因此，滥诉问题能否从立法层面得到有效的解决，尚需从经济学的视角进行探讨。目前，世界各国关于滥用诉权的探讨，关注的焦点已经由原先的实体问题转移到程序问题。各国重在进行程序法的革新，针对滥用诉讼权利的问题，拟定了许多防范措施和惩罚规则，通过实施制裁等方法消除滥用诉权转移成本和费用之责任的可能性，促使法律程序中的公正公平正义能够到达期望水平。对于我们国家而言，对于滥用诉讼权利的防范和惩罚措施，当务之急应是尽快健全完善，全力做到最大化。