如何进行供给面区域创新政策的有效设计——基于前瞻性公共政策分析

张 韵,钟书华

（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074）

一、引 言

公共政策分析专家威廉·邓恩认为，前瞻性政策分析以预期政策结果作为决策依据和指导，其价值在于对采取政策行动之前的信息进行综合分析，提出最有效的问题解决方案。前瞻性创新政策分析有助于完善区域创新政策方案，形成更有效的区域创新政策。

区域创新政策是政府为促进区域创新活动产生、利用和扩散而采取的一系列公共政策总和。Edler 和Georghiou 将区域创新政策工具分为供给面和需求面两类①See Jakob Edler, Luke Georghiou. Public procurement and innovation——resurrecting the demand side, Research Policy,2007,Vol.36,Iss.7,pp.949-963.，供给面区域创新政策指政府通过提供财税金融、公共服务等方面帮助，扩大区域创新要素供给规模和质量，从而提升区域创新能力。需求面区域创新政策指政府通过公共采购、法规标准制定等措施增加区域创新需求，从而降低区域创新市场风险，调动区域创新主体积极性。尽管两类区域创新政策在扶植企业创新活动、激发区域创新活力上均发挥了重要作用，尤其是在发展中国家，但供给导向型区域创新政策在许多国家的创新发展中仍处于主导地位。近年来，旨在识别、创造和支持区域创新需求，进而触发与加速创新产生及扩散的需求型区域创新政策工具在学界重获关注。但不可否认，进一步弥补区域创新资源及能力缺陷，为潜在区域创新企业提供高质量创新要素，仍是最重要的区域创新政策路径。②See Luke Georghiou, Jakob Edler, Elvira Uyarra, Jillian Yeow. Policy instruments for public procurement of innovation:Choice,design and assessment,Technological Forecasting and Social Change,2014,Vol.86,Iss.7,p.2.Fernando等认为，对于发展中国家来说，旨在增加企业知识积累，提升企业创新能力、管理能力的供给面区域创新政策工具，比政府购买等需求导向型政策工具，更能有效促进企业研发投入。③See Juan Fernández-Sastre, Fernando Montalvo-Quizhpi. The effect of developing countries' innovation policies on firms'decisions to invest in R&D,Technological Forecasting and Social Change,2019,Vol.143,Iss.6,pp.214-223.

创新资源投入是区域创新过程的关键环节。区域创新资源供给质量，尤其是创新知识的供给状况，将直接影响区域创新活动绩效。基于Arrow和Nelson的市场失灵理论，政府应采取研发补贴、金融贷款或财政激励等供给面区域创新政策鼓励企业开发新技术。政府补贴等措施还有助于解决信息失灵和不确定性问题，提高企业从事长期研发活动或探索特定新技术的积极性。此外，运用供给面区域创新政策工具能有效刺激企业与知识生产组织以及企业之间的创新合作，改善企业创新行为。以提升企业创新管理能力为目标的措施，对于弥补小型企业可能存在的创新能力缺陷十分必要。通过开放公共数据以及使知识专利变得更易获得，供给导向型区域创新政策可有效优化区域创新知识供给。

综合Rothwell 和Zegveld、Edler 和Georghiou关于供给导向型创新政策的分析框架①See Roy Rothwell,Walter Zegveld.Innovation and the small and medium sized firm,University of Illinois at Urbana-Champaign's Academy for Entrepreneurial Leadership Historical Research Reference in Entrepreneurship, 1982, Vol.9, Iss.3, pp.23-36; Jakob Edler, Luke Georghiou. Public procurement and innovation—resurrecting the demand side, Research Policy, 2007,Vol.36,Iss.7,p.953.（见表1），供给面区域创新政策的有效性分析可从三方面展开，即区域创新资金供给与配置、创新人力资本培育与投入以及创新基础设施规划与升级。

表1 供给导向型区域创新政策

二、区域创新资金供给与配置

政府对区域创新资金的供给政策主要包括：（1）资金支持，指政府为区域企业技术创新活动提供财力支援，资助企业研发和基础设施建设；（2）金融支持，指政府通过各类金融机构为区域企业提供贷款、补贴、风险投资、基金、信用担保等金融支持，鼓励企业创新行为；（3）税收优惠，指政府通过实施税收减免、退税等政策促进区域企业开展科技创新，具体措施包括投资减免、租税抵扣、加速折旧等。

区域的创新发展需要政府进一步加大研发资金投入，Paul Stoneman认为，根据区域各产业部门的实际需求对创新资金投入进行精准配置，可提高区域创新资金投入的有效性。②See Paul Stoneman. Government spending on research and development in the UK, Fiscal Studies, 1999, Vol.20, Iss.3,pp.223-259.同时，稳定的区域创新资金供给可保障区域创新活动持续开展。充足的金融资本供给、持续的企业创新补贴是促进区域创新企业数量增长，推动初创企业加速成长的有效策略。③See Heli Koski,Mika Pajarinen.The role of business subsidies in job creation of start-ups,gazelles and incumbents,Small Business Economics,2013,Vol.41,Iss.1,pp.195-214.Mateut指出，任何一种原因导致的创新资金短缺都会阻碍企业创新活动，包括无效的资金投入，寻找和等待新的资金支持以及过高的融资成本。④See Simona Mateut. Subsidies, financial constraints and firm innovative activities in emerging economies, Small Business Economics,2018,Vol.50,Iss.1,pp.131-162.此外，合理的区域创新投资结构，能有效调动各类主体进行创新投资的积极性，对于从整体上提升区域创新活动水平，增强区域创新能力也很重要。顾永红指出“通过协调公共投资与私人投资间的关系，发挥两者的互补或替代效应，可进一步完善区域创新资本结构”[1]。因此，区域创新资金供给政策的有效设计可从三方面进行分析，即区域创新资金配置、创新金融资本结构以及区域创新资金的供给规模和稳定性。

（一）区域创新资金的精准配置

供给面区域创新政策常被政府用来促进企业研发活动，公共研发补贴与研究设施供给是两项最重要的供给面创新政策工具。这是因为创新是一项具有很高外部经济性的活动，从长远看，任何创新的社会收益都高于所产生的私人收益。此外，某些关键领域的研发活动风险较大，往往超出了企业承受范围，政府通过给予创新者某种津贴对区域创新行为进行激励的努力必不可少。

增加区域创新资金投入总量是较为直接的供给面创新政策手段。在响应式供给面创新激励政策中，政策工具的目标在于为区域创新主体提供有效的创新资源以增强区域创新能力。该政策路径的核心思想是，当区域创新发展的时机以及区域创新问题明晰时，政策制定者通过对有限的区域创新资源进行有效配置，提高区域创新活动产出，从而克服特定资源短缺问题。简言之，一方面，政府可为区域创新主体提供必要的资源投入，另一方面，还可增加区域创新资源投入的有效性。

对区域而言，政府研发补贴政策在一定程度上分担了企业研发活动外部性所引致的成本与收益风险，可有效缓解企业进行研发投入的外部性问题。但是，与注重市场调控的税收优惠等补贴机制不同，财政（直接）补贴具有较强的行政命令色彩，一般用于支持关键技术和重点行业发展。此外，政府财政补贴的领域往往与市场机制调控下的区域产业布局不匹配，导致研发补贴领域发生重叠。因此，创新财政补贴对象的选择，对于区域创新资金的高效配置至关重要。有效的区域创新补贴政策应综合考虑创新项目的前瞻性、效益性、影响力等多项要素，平衡营利与非营利组织的补贴内容，从而促进区域创新补贴资金的合理分配。政府对研发补贴资金的低效配置，将严重制约创新财政支出对经济增长的乘数效应，以及对企业研发支出的杠杆效应。

牛津大学Paul A. David 等认为，企业研发投资行为由研发资金投入的边际收益率(marginal rate of return)曲线和边际资金成本(marginal cost of capital)曲线共同决定（见图1）。①See Paul David,Bronwyn Hall,Andrew Toole.Is public R&D a complement or substitute for private R&D?A review of the econometric evidence,Research Policy,2000,Vol.29,Iss.4-5,pp.497-529.在利润最大化均衡状态下，企业的最优研发投资水平位于R*，此时企业研发投资的边际收益率与研发的边际资金成本相等。如果将公共研发资金投入作为外生变量，它对企业研发投资水平的影响将体现在MRR与MCC曲线移动上。政府的研发补贴、成本分摊机制以及某些联合研发成本的减免都会使MCC曲线右移，带来企业研发投资规模的扩大。通过给予小型企业研发合约奖励也能降低企业的边际资金成本（以较小风险溢价借贷），这种效果对于初创企业更为显著。因此，政府应针对小型初创企业提供外部研发资金来源，以最大限度提升企业研发投资水平，进而加速区域创新活动产生。

图1 企业R&D投资决策的微观模型

表2 区域创新资金供给措施选择

在确定区域创新资助对象之后，选择合适的创新资金供给措施，对于区域创新资金的有效配置也十分重要。政府应根据区域创新活动特点选择恰当的政策工具（见表2），使区域创新资金投入发挥最大效用。对于收益期较晚的区域创新活动，可采取国家直接投资、长期投资优惠利率等创新激励手段；对于不确定性较强的区域创新活动，各类风险资金和风险共担的银行贷款则比较适用；而对于非独占性的区域创新活动，可针对研发支出和新产品进行税收减免。

图2 最优R&D补贴区域

此外，政府的研发补贴政策在理论上存在最佳实施空间。Eren Inci 以寡头产业为例得出，政府的最优研发补贴水平其中α为产业技术溢出系数，n 为企业数量。在α和n 已知的情况下，只有当时，政府对企业的研发投资补贴才能使社会收益最大化（见图2）。因为只有当产业技术溢出水平足够大时，技术溢出所产生的正外部性才会导致企业研发投资不足，低于社会最优水平，政府的研发补贴政策才能有效激励企业开展研发活动。反之，当时，政府应通过向企业研发投资征税实现社会利益最大化。因为当产业技术溢出水平较低时，寡头市场中的企业为获取竞争优势，可能会通过不断提高研发强度（单位产出的研发投资）来降低生产成本，这样会导致企业研发投资过度，高于社会理想水平。此时政府需要向企业研发投资征税来降低其研发强度，从而使企业研发投资达到社会理想水平。因此，政府应根据行业知识溢出效应高低选择创新资金供给措施。只有当行业知识溢出效应足够高时，政府对企业的研发补贴措施才有效；而当行业知识溢出效应处于较低水平时，政府的研发补贴政策无效。

总之，有效的区域创新资金供给政策，应注重创新资金的精准配置。政府应在努力扩大区域创新资金投入总量的同时，通过有效配置创新资金，提高资金投入的有效性，包括合理选择创新补贴对象、选择合适的创新资金供给措施并注意其适用条件。

（二）创新金融资本结构合理化

资金是企业创新的重要资源，而资金缺乏又是创新的一大障碍。由于完整的技术创新研发过程往往需要庞大资金支持，区域创新投入除依靠政府资助外，还需进行金融资本积累，区域创新能力提升与金融发展密切相关。金融资本可为具有创新潜力的企业提供研发及生产资金，支持企业创新活动，从而提升区域技术创新水平。此外，具备专业投资能力的金融机构弥补了普通投资者知识水平不足，可实现对风险较大创新项目的资金支持。可见良好的金融支持对于提高区域创新产出非常必要。Ofori-Sasu等认为，金融资本结构对许多产业部门，乃至整体经济运行效率都有直接影响。②See Daniel Ofori-Sasu, Joshua Yindenaba Abor, Lord Mensah. Funding structure and technical efficiency:A data envelopment analysis(DEA)approach for banks in Ghana,International Journal of Managerial Finance,2019,Vol.15,Iss.4,pp.425-443.Jonathan P. O'Brien 和Torben Juul Andersen 认为，金融资本结构的合理性直接关系到企业创新活动有效性、风险抵御能力以及企业竞争能力提升。③See Jonathan O'Brien.The capital structure implications of pursuing a strategy of innovation, Strategic Management Journal, 2003, Vol.24, Iss.5, pp.415-431; Torben Juul Andersen. Effective risk management outcomes: exploring effects of innovation and capital structure,Journal of Strategy and Management,2009,Vol.2,Iss.4,pp.352-379.柏玲等也指出“区域金融资本供给规模、效率与结构是影响创新产出的三大因素”[2]。因此，有效的区域创新政策应在扩大金融资本投入规模基础上，优化区域金融资本投入结构，从而实现创新金融资源有效配置。

区域创新金融资本结构指金融体系中各类区域创新资本要素的组合及运作状态。以证券市场为代表的金融市场可为企业研发提供债券发行、募股筹资等金融服务，通过充分发挥价格机制实现区域金融资源的有效配置，提高区域创新产出。因此，金融市场发展水平越高越有利于实现区域创新金融资本的优化配置，区域创新金融资本结构也越合理。市场导向的区域创新金融结构，可有效提高区域创新效率，带动区域创新产出扩大。

技术创新具有高风险、高投入特点，与发展良好的大规模企业相比，中小型创新企业较弱的风险抵御能力使它们很难通过银行融资，需要通过金融市场筹集所需资金。政府对市场主导型金融体系的支持可促进中小创新企业发展。此外，完善的金融市场有助于分散创新投资风险，使投资者做出更加专业的创新项目投资决策。合理的创新投资组合将间接推动区域创新收益不断提高。李晓龙等指出，“金融发展结构是对金融市场发展程度的反映，股票市场等金融市场的发展，能显著促进区域创新产出，在一定程度上实现金融资本优化配置”[3]。因此，政府应进一步完善股票市场，构建多层次的区域资本市场，同时重视科技保险行业发展，补齐创新活动链条中的非市场化风险管理短板。通过促进各类金融市场蓬勃发展，优化区域创新金融结构，增加区域创新产出。

区域创新金融资本中直接融资的比例体现了金融市场开放程度。区域创新直接融资比例的提高，表明区域金融市场更加开放、融资渠道更多样化，区域高新技术企业的投融资环境更加完善，因而有利于区域创新能力提升。对于金融市场开放度较高的区域，政府应减少行政干预，依靠市场机制满足创新企业的细化融资需求；对于仍以间接融资为主的区域，政府应为企业通过股票、债券等进行直接融资提供便利，提高区域金融市场开放度，从而优化创新金融资本结构，改善区域创新能力。

上海是高新技术企业的聚集区，根据《2017年上海市国民经济和社会发展统计公报》，处于2015年至2017年有效期内的上海高新技术企业总数达7 642 家，上海规模以上工业企业R&D 经费支出比重位居全国第一。①参见中国科学技术发展战略研究院《中国区域科技创新评价报告（2016—2017）》，北京：科学技术文献出版社，2017年。进一步优化区域创新金融资本结构，对于完善高新技术企业的投融资环境至关重要。这里以上海市发布中国首张金融业负面清单指引为例，说明上海如何通过进一步开放金融市场提升区域创新能力。

2017年6月，上海自贸区管委会、上海市金融办联合发布《中国（上海）自贸试验区金融服务业对外开放负面清单指引》，表示将继续扩大区域金融市场开放度，为外资进入金融业提供政策指导。《指引》列出48项针对金融业的特别管理措施、效力能级和措施来源，从股东机构类型、股东资产规模、股权结构限制等10 大类别详细梳理了各部门关于外资准入的规定，为外资进入金融领域提供便利。作为竞争性行业，金融业本身需要通过充分竞争提升行业效率与活力。进一步开放金融市场将引入新的竞争者和竞争机制，有利于金融资源有效配置和提高区域创新产出。同时，金融市场投资主体的丰富和完善，将为区域中小型创新企业带来更多融资机会，支持中小企业的创新研发活动。此外，国际上先进金融管理模式的引入，将使区域创新项目投资更加专业化。通过更为合理的创新投资组合分散区域创新投资风险，实现对风险较大创新项目的资金支持。

与市场经济较为成熟的国家相比，中国金融市场一直存在显著结构性问题。具体表现在：直接融资比例过低、债券市场结构有待改善、股权融资不足以及金融衍生品发展不足。②参见徐忠、张雪春、曹媛媛等《以对外开放促进金融市场改革发展》，《径山报告》课题组《中国金融开放的下半场》，北京：中信出版社，2018年，第293页。上海金融业的进一步开放将吸引更多外资金融机构落户，使区域金融市场发展更加完善，有助于形成结构合理、高效稳健、更具包容性和竞争力的区域金融市场体系，从而支撑区域创新发展。

简言之，有效的区域创新资金供给政策，应对区域创新金融资本结构进行优化。政府应积极支持市场主导型金融体系建设，依靠市场机制实现创新金融资本的优化配置，同时提高区域金融市场开放度，使创新金融资本结构趋于合理化。

（三）区域创新资金的稳定供给

科技创新活动投入是区域创新的原动力。一个区域的研发投入水平与区域创新能力间虽然不是线性关系，但两者间存在密切联系。供给充足的区域创新资金有利于聚集创新人才、保障区域创新活动持续进行，是区域创新驱动发展的关键。此外，区域科技财政投入与创新产出间存在“时滞”现象，政府应在增加区域研发投入强度的基础上，确保创新资金的长期、稳定供给，从而为研发周期较长的基础研究领域提供资金支持。Grilli 和Murtinu认为，对于新兴的高科技企业来说，系统、持续且不断增强的区域创新资金供给可帮助其快速成长，进而提高区域经济系统的动态效率。③See Luca Grilli,Samuele Murtinu.Do public subsidies affect the performance of new technology-based firms?The importance of evaluation schemes and agency goals,Prometheus,2012,Vol.30,Iss.1,pp.97-111.Testa等认为，改善初创高成长性创新型企业的融资渠道将促进企业创新行为，使其有充分的创新资金支持以进入成长期。①See Giuseppina Testa,Katarzyna Szkuta,Paul N Cunningham.Improving access to finance for young innovative enterprises with growth potential:Evidence of impact of R&D grant schemes on firms'outputs,Research Evaluation,2019.而区域科技创新企业之所以很难跨越“死亡谷”成为瞪羚企业，一个重要因素就是缺乏充足、稳定的创新资金支持（见图3），因为创新企业最初往往会经历一段现金流低谷。

图3 科技创新企业的现金流曲线图②资料来源：Marty Murphy,Peter Edwards.Bridging the valley of death:Transitioning from public to private sector financing,Golden,CO:National Renewable Energy Laboratory,2003,p.16.

当今世界已进入创新全球化阶段，要实现区域经济的创新发展，必须努力发展新经济、集聚新兴产业。推动新创意、新技术转变为新产品、新服务的主要力量是孵化器和风险资本。充足的区域创新资金供给，将助推创业企业成为具有高成长性的瞪羚企业，从而支撑新兴产业发展。这里提供一个以金融创新为着力点，带动区域战略性新兴产业发展的生动案例。

2014 年9 月，北京中关村科技园区管委会发布《关于支持中关村国家自主创新示范区瞪羚重点培育企业发展的若干金融措施》，为区域瞪羚企业发展提供金融支持。《措施》鼓励银行为符合条件的重点培育企业提供担保贷款、股权质押贷款等多种贷款方式，相关担保贷款利率上浮不得超过同期基准利率的20%，信用贷款利率上浮不得超过同期基准利率的30%。这在很大程度上降低了创业企业的贷款成本，从而间接扩大了企业成长资本供给。《措施》还按照企业信用“星级”给予重点培育企业一定比例的贷款贴息，最高给予45%的贴息比率。通过信用评价与担保贷款业务的有机结合，进一步加大对高成长企业的资金补贴力度。对于运用企业债券、短期融资券等新型债券融资工具进行直接融资的重点培育企业，中关村管委会将给予按票面利率计算30%的社会筹资利息补贴，鼓励企业拓宽融资渠道以增加创新金融资本供给。这一系列支持措施的出台为中关村瞪羚企业发展夯实了金融基础。

截至2016 年底，中关村的瞪羚企业数量达650 家，占国家高新区瞪羚企业总数的25.2%，较2015年增加了115家。2016年中关村瞪羚企业群体平均营收5.21亿元，三年复合增长率达53%，科技创新活动投入强度高达9.5%③参见科技部火炬高技术产业开发中心、北京市长城企业战略研究所《国家高新区瞪羚企业发展报告（2017）》，北京：长城企业战略研究所，2017年，第80页。。通过凝聚区域金融资源，构建低成本、高效的担保贷款通道，中关村围绕区域创业企业融资能力提升，为具备高成长潜力的创新企业提供了充分金融支持，保障了区域创新资金的稳定供给。

概括来说，有效的区域创新资金供给政策，应确保创新资金的长期、稳定和充足供给，通过为基础研究提供资金支持、帮助科技创新型企业跨越现金流“死亡谷”、增加创新金融资本供给，保障区域创新活动持续进行。

三、创新人力资本培育与投入

供给面区域创新政策旨在增加区域创新资源的公共供给，为区域创新过程提供额外要素支持。其中既包括有形的区域创新活动资金投入，也包括科学技术知识等无形资源的实质供给。Jakob Edler等认为，供给导向型创新政策支撑了区域创造新知识的能力。①See Jakob Edler,Luke Georghiou,Knut Blind,et al.Evaluating the demand side:New challenges for evaluation,Research Evaluation,2012,Vol.21,Iss.1,pp.33-47.而积累和提升区域创新知识最重要的途径是教育与培训，完善的教育与培训系统将孕育出高质量创新人才，从而提高区域创新知识供给水平。Robert Bergman 指出，在知识经济时代，高质量的创新人才是刺激区域创新发展的强力催化剂。②See Robert Bergman. Towards more effective collaboration by higher education institutions for greater regional development in the Gauteng City-Region,Gauteng City-Region Observatory,2015.Seong-O Bae和John Lie也强调，增加公共研发有效性的关键在于投入高素质研发人员，政府应致力于区域教育系统的长期公共投入，保障高素质研发人员的持续供给。③See Seong-O Bae,John Lie.The coming crisis of scientific and technological expertise in South Korea:science and technology policy and trends in the supply of scientists and engineers,Asian Survey,2016,Vol.56,Iss.4,pp.676-706.薄贵利指出“中国只有大力打造世界级人才高地，汇聚高端创新型人才，才能带动区域产业结构转型升级”[4]。可见，高质量的区域创新人才供给，对于提升区域创新活动有效性十分重要。政府应根据区域产业发展需要，制定长期、系统的创新人才发展规划，并努力完善区域教育及培训体系。区域创新人力资本供给政策的有效设计可从三方面进行分析，即区域创新人力资本质量、区域创新人力资本结构以及区域创新人力资本供给的充分性和持续性。

（一）高质量区域创新人才培育

促进区域劳动者知识与技能发展，是实现区域创新发展战略目标的重要政策手段。区域教育水平和生产力增长之间联系密切。作为区域创新人才重要的供给源，大学不仅提升了区内人力资本素质，还是外部人才的有力吸引者。拥有高水平大学的区域，其创新人力资本发展通常遵循如下路径（见图4）。

图4 区域创新人才发展路径④See John Goddard, Louise Kempton. Connecting universities to regional growth: a practical guide, Brussels: European Commission,2011,p.23.

作为区域创新过程的关键要素，创造性人才通过探索新知识或将现有知识进行重组，开发出创新产品及技术专利。高质量的区域创新人才需满足三方需求：（1）企业当前和未来的业务需要；（2）员工自身职业晋升和专业发展需要；（3）确保区域积累相应优势、实现智慧化创新战略目标的技能需要。因此，在个体知识与技能发展阶段，教育课程的设计和讲授应具有高度灵活性，以符合目标产业及其雇员的实际需要。培育高水平创新人才对于区域创新发展有深远影响。通过鼓励企业制定满足雇主、雇员及区域三方需求的高质量员工发展计划，可加强企业与大学的联系，使企业员工有机会学习到原本无法接触的技能和知识，与此同时，大学向企业输出了前沿的研究成果，使创新型企业得到有效智力支持。这样一来，大学将参与到区域经济中某些以创新知识和创新技术为支撑的关键部门的发展，使区域部门及产业集群的整体水平得到提升。Marinelli等认为，提升大学在区域创新系统中的角色地位，有利于形成更具区域特色的创新发展路径。⑤See Elisabetta Marinelli, Cosmina Mironov. Higher education and smart specialization in North-East Romania: opportunities for knowledge-based development//Smart specialization strategies and the role of entrepreneurial universities, IGI Global,2019,pp.234-254.不断提高的人力资本质量将吸引更多创新型企业进入，同时增加企业对区域的“粘性”(sticky)，进一步扩大企业在人力资源培训方面的投资支出。此外，增加区域人力资源流动性也很重要。鼓励大学教职人员和学生在学校和区域公私部门间流动，一方面促进了区域创新知识转移，解锁了大学的部分智力资产，使相关组织从中获益。另一方面也有助于不同专业背景的创新人才进行“跨界技能”(boundary spanning skills)培养，从而提升区域创新人才的综合素质，增进大学与区域其它部门的创新合作。

区域经济中技术人才供需的不匹配，会给经济发展和区域创新潜力带来负面影响。随着区域技术、经济和竞争环境日益复杂，满足企业发展需求的高质量创新人才，作为专业技术知识和高水平技能的拥有者，将成为区域创新发展的强大动力。

有效的区域创新人力资本供给政策，应致力于培育高质量的区域创新人才。通过支持高校制定高度灵活的教育方案、鼓励企业与高校合作制定高质量员工发展计划、促进高校人才在区域内流动等，提升区域创新人力资本质量，有效满足区域创新发展需求。

（二）创新人力资本结构优化

不同类型的创新人才对区域创新发展作用也不同。创新人力资本结构优化的目的在于提升区域创新人才整体竞争力，释放区域科技创新和研发潜能。区域人力资本根据社会角色和能力可分为4种类型：一般型、技能型、管理型和企业家型。一般型人力资本掌握简单知识和基本生产技能，他们使企业家的新思想、技术人员的新设计变成实体，是推动区域创新发展的基本力量；技能型人力资本具备专业知识和技术，能从事特殊专业技术工作，是区域创新活动的主要承担者；管理型人力资本拥有丰富的管理知识和工作经验，能够有效组织与协调企业各项工作，为企业创新活动提供有力保障；企业家型人力资本善于发现并鼓励创新，同时能够评估和运用其他类型的人力资本，是区域创新发展的动力源泉。Chambers 和Krause 将技能型、管理型和企业家型人力资本归为特殊型人力资本，并认为3者共同决定了一个区域的科技创新能力。①See Dustin Chambers,Alan Krause.Is the relationship between inequality and growth affected by physical and human capital accumulation?,The Journal of Economic Inequality,2010,Vol.8,Iss.2,pp.153-172.

随着经济不断发展，人们的受教育程度越来越高，人力资本结构将逐渐由金字塔形转变为橄榄形，即下层一般型人力资本的比例逐渐减少，中间的技能型、管理型人力资本比例逐渐扩大，上层企业家型人力资本比例基本不变。作为一个发展中大国，中国的人力资本结构整体上还呈金字塔形，区域创新人力资本结构亟待优化。尤其是技能型、企业家型等特殊人力资本存量的提高和结构优化，将对区域创新发展起决定作用。宏观上，不同存量的区域特殊型人力资本配置对应4 种人力资本结构模式（见图5）。三高型模式代表区域拥有富余的研发人员、专业技术人员、各级各类管理者、学者和企业家，是最理想的人力资本结构模式，对区域创新能力提升作用最大，而其它3种模式都存在优化空间。区域创新人力资本结构优化需要不断推动人力资本结构由三低型向三高型模式转化与升级。

图5 区域特殊型创新人力资本结构模式②参见王旭辉《区域人力资本配置、科技创新对经济增长的作用机理研究》，《改革与战略》，2014年第11期，第19-23页。

区域在不同创新与经济发展阶段，对创新人力资本的需求结构也在不断变化。政府应充分考虑区域创新能力现状和发展的实际需要，制定具有超前性的区域创新人才发展规划，重点投资和培育区域创新发展急需与短缺的人力资本类型，不断优化区域创新人力资本结构。供给充足且配置均衡的创新人力资本，有助于实现区域创新能力的有效提升，从而支撑区域经济持续健康增长。

总之，有效的区域创新人力资本供给政策，应注重创新人力资本结构优化，着力提高技能型、管理型、企业家型人力资本比例，并根据区域发展的实际需要，对未来急需的人力资本类型进行重点培育，以有效提升区域创新能力。

（三）创新人力资本的持续供给

区域创新人力资本的有效供给，除依靠高质量创新人才和人力资本结构优化外，还有赖于创新人力资本供给的充分性和持续性。过去，政府工作的重中之重是如何进一步扩大对内投资以拉动经济增长。而当前，如何将大批高质量创新人才吸引并保留在区域内，已成为各级政府工作的新重点。持续、稳定和充足的区域创新人力资本供给将为区域创新发展提供驱动力，从而保障区域经济长期高效增长。

针对创新人才的税收优惠政策、职业发展支持计划等，都有助于保障并增加区域创新人力资本供给。值得注意的是，不同类型的创新人才对激励措施的反应也不同，政策制定者应在准确定位创新人力资本类型的基础上，根据创新人才的特质和需求对激励政策进行精心设计。英国纽卡斯尔大学城市与区域发展研究中心John Goddard和Louise Kempton认为，准确、清晰的引才政策有利于区域创新人力资本积累到临界值(a critical mass)，从而吸引更多高水平的创新人才。①See John Goddard, Louise Kempton. Connecting universities to regional growth: a practical guide, Brussels: European Commission,2011,p.27.此外，在进行政策方案设计时，大学、企业及相关产业组织间的协调也很重要。政府应与它们结成紧密的区域创新政策网络关系，共同制定出有效的创新人才培养和集聚政策。区域创新人力资本的持续供给，需要定制化的政策方案和措施。因地制宜地设计创新人才吸引政策有助于进一步提高政策有效性。对于技术更新换代较快的行业领域，如何保证未来区域创新人才的充足供给并非易事。需要政府大量投资于创新技术发展的情报搜集与预测，并促使大学和企业根据技术发展趋势对当前的教育和培训体系做出适时调整。Benneworth和Pinheiro 指出，大学开展“情境学习”(situated learning)对于区域创新发展来说很重要，即相关课程设计能支撑区域的发展路径。②See Paul Benneworth,Romulo Pinheiro.Involving universities in regional upgrading in the periphery:Lessons from Northern Europe,Regional upgrading in Southern Europe.Cham:Springer,2017,pp.299-321.同时，有效的区域创新人才供给需要大学、企业以及其它学习型组织之间建立密切合作伙伴关系。③See Elżbieta Jantoń-Drozdowska, Maria Majewska. Effectiveness of higher education in the European union countries in context of national competitiveness, Equilibrium. Quarterly Journal of Economics and Economic Policy, 2013, Vol.8, Iss.2,pp.80-100.政府应积极促进区域创新人力资本供需双方的紧密合作，为其提供良好的人才市场信息服务以及新兴技术人才需求预测，从而为区域创新人才孵化与培育预留充足时间，保障未来区域创新人才的持续供给。

近年来，随着中国国家高新区企业创新能力不断提高，企业对创新人才的需求也呈增长态势。一系列支持创新人才发展的新政如雨后春笋般在国家高新区发布实施。尤其是面向全球高端人才发展的相关政策，吸纳了大批国际优秀创新人才就职，越来越多的高水平创新人才在国家高新区持续汇聚。在这方面，成都高新区进行了有益探索。

2018年2月，成都高新区管委会发布《成都高新区实施“金熊猫”计划促进人才优先发展的若干政策》（以下简称“金熊猫”人才政策），力图打造良性循环、有机融合的创新人才生态链生态圈，使成都成为各类高质量创新人才的汇集地。“金熊猫”人才政策在创新人才引进方面指出，对于国际一流技术专家带领顶尖创新创业团队来成都高新区进行技术攻关和成果转化；世界公认著名科学家在成都高新区以建立研究院等形式全职开展技术攻关和成果转化；“两院”院士，国家“千人计划”“万人计划”专家在成都高新区主持研发项目，开展创新创业活动的，均授予成都高新区“金熊猫”人才称号，并给予金额不等的优厚综合资助、启动资金扶持和场地租金补贴，最高团队综合资助可达1 亿元。根据不同层次创新人才的特点和高新区创新发展需求进行激励政策设计，做到精准引才，从而在全球范围内吸引更多高端创新人才。通过设立“创智人才”“创业人才”“创造人才”和“创意人才”等人才项目，给予不同类别创新人才以研发经费资助、场地租金补贴、专家津贴等不同形式奖励，满足他们的实际需要。对于“金熊猫”人才，高新区将提供一卡通服务，在奖励发放、落户、医疗保障、子女入学等方面根据其需求进行精准定制，从而增加创新人才引进政策的有效性。

“金熊猫”人才政策还支持成都高校和职业技术院校根据高新区产业发展方向进行学科设置调整，培养未来急需的专业人才，最高给予2 000万元补贴，为区域创新发展提供充足人才支持。通过鼓励重点企业建立海外人才实训基地、与国外知名高校展开人才引进合作、与辖区内高等院校合作进行委托代培、“订单式”人才培养；支持高等院校、职业技术（技工）院校、培训机构与社区合作，免费开展面向辖区居民的业务技能、职业资格和创新创业培训等，促进区域创新人力资本供需双方的紧密合作，协调区域各学习型组织对创新人才的培养，建立全域式创新人才培育体系。市政府将设立专项资金，用于支持职业技术院校、培训机构面向社区有就业创业意愿的居民提供免费培训，其中事业单位提供社会化培训所得扣除成本后的收入，纳入单位绩效工资总额管理，不计基数；定期开展有计划、多形式的技术技能培训，对于新取得职业资格证书的，予以全额报销考试费用。未来还计划将人才培训纳入社区考核，引导社区服务中心与高校、职业学校等加强合作，合理利用辖区内技能大师工作站、技能培训机构等教育培训资源。以期为区域创新发展提供源源不断的高素质人才保障。为了提供良好的创新人才市场信息服务，成都高新区将对成功推荐高层次人才进入园区创新创业的引才中介机构给予奖励；资助高端人才信息查询系统建设和人才对接机制项目；建立创新人才分类评价指标及模型，免费为创新人才提供就业创业指引。园区对创新人才服务中介机构建设的鼓励，将更好地匹配区域创新人才供需双方，保障区域创新人力资本的有效供给。

创新人才是区域创新活动持续开展的基本保障。成都高新区高标准的招人聚才政策与立体化创新人才培育机制，有利于建立一支规模宏大的高水平创新人才队伍。通过培育和集聚一批高质量创新人才，保障区域创新人力资本的持续供给，从而支撑区域创新驱动发展。

总而言之，有效的区域创新人力资本供给政策，应聚焦创新人力资本的稳定、充足供给。政府应出台针对创新人才的税收优惠政策，鼓励企业制定创新人才职业发展计划，同时根据创新人力资本的类型和特质进行激励政策设计；与高校、企业等结成创新政策网络，因地制宜地制定政策方案；根据创新技术发展适时调整教育与培训体系，并提供良好的人才市场信息服务，促进创新人力资本供需双方的紧密合作，保障区域创新人才的持续供给。

四、创新基础设施规划与升级

技术创新活动建立在一定的基础设施之上，如教育、基础研究、信息网络等。根据迈克尔·波特等学者的界定，所谓创新基础设施，是指某些对经济体具有广泛影响的、极为重要的创新投资实体及创新政策选择，包括创新资源投入及创新支持政策（教育培训投资等），可用于研发活动的人力资本和财政资源以及区域整体技术水平。①See Jeffrey Furman, Michael Porter, Scott Stern. The determinants of national innovative capacity, Research Policy, 2002,Vol.31,Iss.6,pp.899-933.这些基础设施具有公共产品性质和规模经济特点，从而在创新资源配置上是市场失灵的。需要政府超越单个企业的局部私有利益，从区域整体利益出发建设创新基础设施，以降低企业的技术创新壁垒。政府在特定产业创新基础设施建设方面的公共投入不足，会束缚区域的创新发展。②See Saul Levin. Framing the concepts that underpin discontinuous technological change, technological capability and absorptive capacity,Trade&Industrial Policy Strategy,2018,pp.39-40.

德国学者Aschhoff和Sofka认为，通过大学和公共研究机构等区域创新基础设施进行科技创新知识供给，是非常重要的供给面区域创新政策。③See Birgit Aschhoff,Wolfgang Sofka. Innovation on demand——Can public procurement drive market success of innovations.Research Policy,2009,Vol.38,Iss.8,pp.1235-1247.在这个过程中，政府为在大学和科研机构中进行的基础及应用研究提供支持，从而影响区域创新进程。一般而言，开展更多基础性研究活动有助于区域创新能力的迅速提升，同时增加区域创新产出的有效性。④See Paul. Geroski. Procurement policy as a tool of industrial policy, International Review of Applied Economics, 1990,Vol.4,Iss.2,pp.182-198.交通、通信、网络等物质性基础设施；教育及培训体系等知识和文化基础设施；以及各类公共技术服务平台和组织是区域创新要素流动的载体。“良好的创新基础设施将为区域创新活动顺利进行提供有力保障。”[5]政府对诸如高等院校、信息网络、大型公共数据库、重点实验室、科技园区和创新服务机构等各类区域创新基础设施的完善与升级，有利于营造便捷完备的区域创新基础条件，从而促进各类经济主体主动、高效地开展区域创新活动。因此，区域创新基础设施供给政策的有效设计可从两方面进行分析，即区域创新供应体系建设和创新公共服务体系建设。

（一）建立创新技术供应体系

技术创新通常起源于一个新思想、新发明或科技突破，其中研究型大学、科研院所等从事的知识创造活动是重要的企业创新来源（见图6）。现代创新理论已将创新基础设施作为区域创新系统的一项重要组成部分。区域创新能力除受研发、人力资本投入影响外，还取决于区域创新基础设施总体水平。在传统的研究型大学、科研院所基础上，结合国家级研究机构、企业研发中心、新型研发平台等，共同形成的规模化区域创新供应体系，将成为区域创新的知识载体和技术源头，并为创新技术提供有效市场对接途径。

图6 区域创新知识基础与企业技术创新

早在2015年5月，广东省科技厅就出台了《关于支持新型研发机构发展的试行办法》，从奖励、待遇到税务提出了多方面支持措施以促进广东省新型研发机构的健康发展。该政策指出，要鼓励各级政府、企业与省内外科研机构、高校、社会团体和企业通过产学研合作在广东建立新型研发机构，鼓励引导大型骨干企业以组建企业研究院等形式创办新型研发机构，在科研仪器设备配套、研发投入、能力建设等方面给予支持。通过积极推动和引导区域新型研发机构建设，强化区域创新科技供给体系，提升区域创新知识基础设施水平。政策在优惠措施中进一步明确：新型研发机构在人才引进、投融资、职称评审、建设用地等方面享受国有科研机构待遇；对于自用土地、房产，免征城镇土地使用税、房产税；进口科研用品可免征进口关税以及进口环节增值税、消费税；对其承担的科研建设项目依法优先安排建设用地，有关部门优先审批等。一系列政策红利大大降低了区域新型研发机构的设立和运营成本，为进一步培育和集聚新型研发机构创造了有利条件。

截至2017年12月，广东省的新型研发机构总数达219 家，机构数量有较大增长。拥有国家级、省级创新平台660个，近3年增长率约35.4%，区域创新基础设施水平不断提升。2015—2017 年，全省新型研发机构的有效发明专利拥有量从4 895件增长至8 454件，区域原始创新能力显著增强。①具体内容参见广东省科技厅《广东省新型研发机构现状》，南方新闻网，http://static.nfapp.southcn.com/content/201801/02/c882859.html.访问日期2018年5月26日。以深圳清华大学研究院为代表的新型研发平台，通过有效整合从基础研究到产业孵化，再到市场销售的创新链、产业链、资金链，正成为区域创新科技供给体系的新生力量，为区域创新发展注入新动能。

简言之，有效的区域创新基础设施供给政策，应重点支持创新技术供应体系建设，使其成为区域创新的知识载体和技术源头，并有效对接创新技术和市场。

（二）强化创新公共服务支撑体系

Kieron Flanagan 等认为，供给面区域创新政策主要包括两类：一类以政府补贴、税收优惠和公共风险资本等对区域创新活动进行资金支持；另一类则通过中介服务机构、孵化器、科技园区等为区域创新活动提供一系列公共服务。②See Kieron Flanagan, Elvira Uyarra, Manuel Laranja. Reconceptualising the＂policy mix＂for innovation, Research Policy,2011,Vol.40,Iss.5,pp.702-713.通过供给相应的创新服务配套设施，保障区域创新活动顺利进行。区域创新公共服务支撑体系由各类创新技术服务平台和创新中介服务组织构成。完善的创新服务支撑体系将为区域创新技术研究、产业技术创新提供及时、有效的创新技术服务，从而实现区域创新资源的优化配置（见图7），推动区域创新活动持续发展。Rosalinde Klein Woolthuis 等强调，创新公共服务平台、重大研发机构等创新基础设施具有投资年期长、不可分割和超大规模等特点，政府应密切关注这类基础设施的需求，防止出现区域创新基础设施供给失灵。③See Rosalinde Klein Woolthuis,Maureen Lankhuizen,Victor Gilsing.A system failure framework for innovation policy design,echnovation,2005,Vol.25,Iss.6,pp.609-619.

图7 区域创新服务平台间资源共享模型①参见李佳、王宏起、李玥等《大数据时代区域创新服务平台间科技资源共享行为的演化博弈研究》，《情报科学》，2018年第1期，第38-44页。

公共创新服务平台是知识经济时代支撑区域创新活动的重要战略资源。构建完善的区域创新服务平台体系有利于缓解创新服务资源短缺，将为区域创新发展提供动力支撑。近年来，中国国家高新区大力推动创新服务机构建设，通过强化创新服务支撑体系提高区域创新服务能力。截至2016年底，国家高新区内的创新服务机构总数达2 644家，同比增长19.3%，机构类型分布如下（见图8）②参见科技部火炬高技术产业开发中心、中科院科技战略咨询研究院中国高新区研究中心《国家高新区创新能力评价报告2017》，北京：科学技术文献出版社，2017年，第41页。。这里以武汉东湖国家自主创新示范区为例进行详细阐述。

图8 2016年国家高新区内各类创新服务机构数量分布

2016年8月发布的《湖北省武汉东湖新技术开发区“双创”示范基地建设工作方案》指出，要加强智能硬件服务、公共技术服务、科技中介等多种类型的创新创业服务，深入探索基于虚拟网络平台的开放式双创服务，提升区域创新服务能力。其中，光谷线上双创服务平台搭建工程力图打造线上线下相结合的公共创新服务平台，将依托“光谷云村”建设为创业者和创新企业提供创业数据库、创业资源云等服务。云存储、物联网等新兴信息技术的引入和应用，有助于提升创新服务平台的先进性，实现区域创新资源高效流动和互联互通。众创空间服务水平提升工程将对孵化器、众创空间等进行装修改造，营造互联网+的办公环境，通过创新基础条件平台升级，提高区域创新服务水平。

“四众”创新服务平台建设工程致力于打造双创工坊、启航之星众扶众筹等一批开放化、专业化、网络化的“四众”平台，引导建设智能硬件总装平台、微观装配实验室等，为企业提供3D打印、硬件设计等定制服务。充分发挥公共创新服务平台的科研设备等创新资源优势，培育低成本、便利化、特色化的区域创新创业服务。公共技术平台开放共享工程将搭建面向社会的第三方测试检验认证平台，提供覆盖研发、生产及售后全过程的测试、检验和认证等服务，同时加大公共研究机构的科研设施和仪器开放力度。通过重组、整合现有区域创新资源，为社会提供优质创新服务，实现区域创新资源效用最大化。科技中介服务培育工程将加快技术转移机构、第三方专业服务机构、高校知识产权运营特色平台以及双创理论及实践智库建设。针对区域特色经济发展需要，加快创新技术转移速度，促进区域科技成果应用与推广。

公共创新服务平台具有强大科技资源整合能力和创新知识服务功能，是区域创新创业活动开展不可或缺的基础条件。东湖高新区双创示范基地建设工程的正式启动，有助于构建完备的区域创新服务支撑体系，将进一步强化区域创新公共服务供给，优化区域创新资源品质，降低企业与个人创新创业成本，从而为区域创新活动提供良好基础条件保障，增强区域创新能力和竞争力。

总之，有效的区域创新基础设施供给政策，应着力强化创新公共服务体系建设，通过完善各类创新技术服务平台和创新中介服务组织，为区域创新活动提供有效公共服务，防止创新基础设施供给失灵。

五、结束语

供给面区域创新政策是重要的区域创新政策路径和政策工具。有效的供给面区域创新政策应致力于改善区域创新资源供给规模和质量，从区域创新资金供给与配置，创新人力资本培育与投入以及创新基础设施规划与升级三方面优化区域创新资源供给。通过精准分配区域创新资金，优化创新金融资本结构，提供充足、持续的创新资金支持，实现区域创新资金的有效供给；通过培育高质量区域创新人才，优化创新人力资本结构，保障创新人才的持续供给，有效提升创新人力资本供给水平；通过建立区域创新科技供应体系，同时强化创新公共服务支撑体系，有效推进创新基础设施建设。