近郊城镇政府与社会组织协同治理问题研究

摘要：以哈尔滨市近郊城镇为例，在新型城镇化背景下，在权责相互的基础上，地方政府与社会组织可能形成合作共生的协同治理关系。这种关系不是“一方定规，一方守规”的主从关系，也不是“双方定规，双方守规” 的契约关系。这种关系指的是“协商、互信、妥协但保持相对独立”的合作伙伴关系。在合作共生的关系中，合作不只是具体的行为，同时也是地方政府与社会组织的状态，强调的是在协同治理中差异性互补的自然导向。同时通过权责相互的限定，建立合作共生的基础。协同治理的路径是，（一）国家与社会：公共服务的良性供给;（二）政府与市场：从资源流通到资源融通;（三）公平与效率：社会福利分配的机制协调。

关键词：城镇政府;社会组织;协同治理

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）10-0057-03

一、协同治理的理论溯源

协同治理的理论是协同学与治理理论的有机结合， 协同学是由德国著名物理学家哈肯（H.Hake）创立，它的基本假设是：即使是在无生命的物质当中，新的、有序的结构也会在混乱中产生，并随着不变的能量供应维持。[1]54 基于这种假设，他提出了在一个开放的系统当中，有很多的子系统，由于子系统的相互作用出现的集体效应便是协同效应。这种效应描述的便是系统从无序混乱走向有序和稳定，让系统保持动态平衡，形成新的宏观结构。这种协同效应在宏观机构中与微观系统中都能适用，具有普遍性，只要是存在一个开放的系统，那么在一定的条件下就能呈现出有序的结构。在某种意义上，很多学科都在研究协同现象，独有协同学抓住了协同现象的共性，为各交叉学科提供了桥梁，让它能得到广泛的运用。[2]

治理理论是西方公共管理理论的重要组成部分。全球治理委员会把治理定义为：“治理是各种公共的或私人的个人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”。[3]12 美国学者罗西瑙（James.N.Rosenau）从与统治的相反涵义上区分治理，强调治理包含政府机制和非政府机制，同时基于主体间的同意。罗伯特·罗茨（R.Rhodes）以六个特征来理解治理，他强调：（1）最小化政府;（2）私营部门的治理;（3）新公共管理;（4）善治;（5） 社会神经系统;（6）自组织网络。

有机结合下产生的协同治理理论，在应用研究中不断丰富和深化。同时在引入中国的发展过程中，本土学 者也在根据国情寻找协同治理理论的合理性和有效性。在背景上，刘晓基于社会主义市场经济的发展需要，提出协同治理的必然选择 [4];在定义上，俞可平基于国家和社 会的关系指出协同治理简单来说就是官民共治 [5];在特 征上，杨华锋认为协同治理表现在系统的开放性、组合的 多样性、文化结构的适应性、组织的创新性，机制的有效性 [6];在意义上，绝大部分学者认为协同治理有利于实现 “善治”。

二、协同治理的场域困境及路径选择

（一）协同治理的场域困境

中国的城镇化归根结底就是人的城镇化，也就是有更多的农业人口转变为非农业人口，在这一过程中有更多的农民变为市民，其中有两条路径，一条路径是农民进城务工并定居，甚至举家留在城市，无形中扩大城市人口规模;另一条路径是就地城镇化，乡镇转变为城镇，社区管理机构与职能发生改变，原有村委会转变为居委会，也就是“村改居”。那么这两条路径是当前哈尔滨市人口城镇化的重要路径，由于“村改居”带来的是剥离农业要素的复杂变化，目前哈尔滨市的“村改居”工作量大， 很大程度上是由政府直接主导。在哈尔滨市道里区的群力街道小区，早在 2001 年就完成了撤村建立居委会，并且该社区相应基础设施完备，但事实上没有完成社区管理体制的改变。原有村干部班子依然保留，甚至原村财务还会支付社区的物业费、卫生费等费用。

根据 2010 年第六次人口普查数据，哈尔滨市流动人口 114 万人，本市内区县间流动 48 万人，省内市外流入人口 46 万人，其中大部分流动人口在哈尔滨市近郊城镇生活，以第三产业从业人员居多。所以在哈尔滨市近郊城镇中，很多社区是“本地—外地”混合型社区。由于流动人口居多，社区治理面临很多问题。主要有三种问题：一是本地居民与外地居民存在心理认同差异，在哈尔滨市南岗区王岗镇中，有大量的外来居民，他们普遍不太有“本地人”的认同心理。二是本地居民与外地居民社会融合比较难，外来流动人口尽管在城市就业，但在社区生活中，没有本地居民的社会认同感，甚至一些本地居民在心理上一时难以接纳外地居民。三是公共参与存在差异，本地居民更愿意参与公共事务，而外地居民较少甚至不参与本社区的公共事务。

（二）协同治理的路径选择

在面临着“村改居”社区、“本地—外地”混合型

社区治理的相关问题，需要改变治理思路，选择政府与社会组织以权责相互的合作共生型协同治理。在政治学的领域当中，“权”被赋予了两层内涵，一是权利，二是权 力 [7]。实际上两者的内涵是结合在一起的，并且表现出两层含义：第一，强调主体间性而不是主体性，在主体间 性的视野下，地方政府与社会组织何者优先，不再是讨论 的重点。第二，强调两者之间关系就包含着权利和权力 两者，可以稳定双方在协同治理当中的主体地位，互相让 渡，在这一意义上，权力是实质性的，权利是形式性的。“责”指的就是责任，政府与社会组织的协同治理并不意味着政府可以转嫁自身对公共利益的主体责任，反而更 需要政府承担协同治理当中的整体性责任。[8]  同时，社会组织不能因为自身问题或监督乏力而抛弃责任，需要 的是社会组织积极承担协同治理的局部性责任。

在权责相互的基础上，地方政府与社会组织就可能形成合作共生的协同治理关系。首先这种关系不是“一方定规，一方守规”的主从关系，其次，这种关系也不是“雙方定规，双方守规”的契约关系。这种关系指的是“协商、互信、妥协但保持相对独立”的合作伙伴关系。[9] 在合作共生的关系中，合作不只是具体的行为，同时也是地方政府与社会组织的状态，强调的是在协同治理中，差异性互补的自然导向。同时通过权责相互的限定，建立合作共生的基础。同时共生状态下强调的是地方政府与社会组织两者在嬗递演进中不断地反思和纠错，从而成长为一种具有适应性的，与时俱进的主体间关系。

三、协同治理的路径探寻

（一）国家与社会：公共服务的良性供给

国家与社会之间的关系代表着统合性与自主性的力量，同时治理的运作是建立在运行的职能之上的，在新型城镇化中表现为公共服务的供给，地方政府承担着绝大多数的公共服务的供给，在城镇建设中，过度城镇化，几乎疯狂的建城，形成城镇高楼林立，失地农民“洗脚”上楼。在矛盾冲突中，地方政府急于完成上级政府摊派的各种指标，忽视部分群众的利益诉求，冲突产生的应对较晚，疲于应付，使问题不能得到真正有效解决。

新型城镇化建设强调以人为本，然而在传统的城镇化建设中，农民总是处于社会治理的边缘末梢地位，被动地参与到地方治理体系中去，难以发挥整体作用，而克服这一困境，需要的是通过社会组织的整合，进而去协调不同群体的利益关系，在权责相互的基础上，社会组织应在地方政府与新城镇居民中扮演中间角色，进行利益的上下疏通，同时培养农民参与社会治理的能力，提升新城镇居民的自组织能力，建设群众基础广的基层社会组织，将单个的力量汇聚整合成有组织、更强有力的利益表达机构，逐步实现公民的有序的政治参与。同时地方政府的放权需要有意识地设立一些项目，来搭建平台培育社会组织，推进互相让渡，权责明晰。在合作共生的关系上， 地方政府在新型城镇化建设中同时应追求“规模适中” 政府、“能力强”政府，社会组织同时追求“强组织服务”，使两者在公共服务的供给中合作共生。

（二）政府与市场：从资源流通到资源融通

市场与政府均有其内在的不可克服的局限性，在政府与市场的关系中集中在两者之间如何平衡，当政府与市场都失灵的时候，应该怎么办？根据社会组织的特点，其具有非营利性能有效克服市场的缺陷，能在社会事务中具有很好的灵活性。

在市場规律下运作的过程中，政府提供相应的政策， 企业通过优惠政策的导向，投资城镇化建设，然而当大量的投资进入后，地方政府可能会出现腐败问题，阻碍资本在新型城镇化建设中的良好运作，导致投资环境恶化。参与新型城镇化建设的企业需要村干部的支持，这样容易形成村干部把握投资命脉、独断擅权的局面，这会损害农民和村庄集体的利益，导致新型城镇化偏离原来的方向。而社会组织的介入就可在一定程度上避免出现这样的情况，通过社会组织监督的方式，规范地方政府的行为，在企业投资运作中，捍卫村民和集体的利益。

其一，城镇化的发展带来的经济效应，为地方政府提高政绩，地方政府尊重市场规律，为市场企业带来投资机遇，为百姓带来物质利益，在权责相互上，两者之间增加了获得感;其二，在新型城镇化面临的历史困境中，有一项就是失地农民的就业问题，政府在这个问题上提供政策和资金扶持，同时发挥社会组织自我服务的功能，结合农民的现实需求，提高农民职业转换的个人能力和就业能力。在此之中，也能更好地塑造“服务型政府”的形象，完善自我管理方式的创新，同时社会组织在就业问题上的帮扶实践，提高了社会组织的专业能力，更提高了社会组织的公信力。由此在权责相互的发展中合作共生。

（三）公平与效率：社会福利分配的机制协调

公平与效率的关系可以理解成个人利益与公共利益，经济增长与大众福利，政府的经济职能与社会职能的关系。在城乡二元化的结构当中，农民与市民的身份所带的福利是不公平的，同时地方政府在新型城镇化的主导作用意味着掌握着资源的配置，包括了对社会组织的经费投入、核准设立社会组织及其活动的许可权等。

那么在新型城镇化建设中公平与效率关系中的社会福利的分配，在机制协调上，需要的是地方政府推进户籍制度与社会福利的改革，从而实现城乡居民社会权益保障的一体化。

一是在权责相互的基础上，通过城乡统筹，给予进城务工人员的城镇市民身份，给他们自主选择农村与城镇户口的机会，公平拥有和城镇居民一样的在子女教育等方面权利，使之与城镇化相匹配。同时，公益性的社会组织可以帮扶提升农民工在文化、政治方面的现代公民素质，推动农民再社会化和融入城市社会，更好地为他们提供个性化的服务，有效满足农民向新城镇居民转型过程中的各种需求。

二是在合作共生的关系上，地方政府应该通过培育发展、优惠补贴等手段支持社会组织的发展，促进地方政府部门和社会公众更好地参与到社会组织的发展当中去，结合新型城镇化的需要，完善与社会组织发展相关的法律法规的实施细则。降低社会登记注册的门槛，研究制定关于社会组织培育发展和管理的具体意见，对于新城镇居民需要的社会组织，在登记时，放开门槛。

三是鼓励社会组织间的合理竞争。对资源有效地合理配置，在一定程度上促进政府职能改革，从“全能政府” 转变为“责任政府”，提高地方政府的行政效率，改变政府的管理逻辑。在这种关系上实现两者的共同改进和发展。

参考文献：

[1]（ 德 ）H. 哈肯 . 协同学和信息：当前情况和未来展望，熵、信息与交叉科学——迈向 21 世纪对的探索和运用 [M]. 昆明： 云南大学出版社 ，1994.

[2] 李汉卿 . 协同治理理论探析 [J]. 理论月刊 ，2014（1）.

[3] 全球治理委员会 . 我们的全球伙伴关系 [M]. 牛津 ： 牛津大学出版社 ，1995.

[4] 刘晓 . 协同治理：市场经济条件下我国政府治理范式的有效选择 [J]. 中共杭州市委党校学报 ，2007（5）.

[5] 俞可平 . 重构社会秩序，走向官民共治 [J]. 国家行政学院学报 ，2012（4）.

[6] 杨华锋 . 协同治理：作为社会管理创新策略的比较优势 [J].领导科学 ，2012（11）.

[7] 高奇琦 . 试论政党与公民社会间的双向赋权 [J]. 学术界 ，2013（1）.

[8] 张继亮 ， 王映雪 . 政府与社会组织协同治理效能提升的三重维度 [J]. 学术交流 ，2018（6）.

[9] 朴贞子 ， 柳亦博 . 共在与共生：论社会治理中政府与社会组织的关系 [J]. 天津行政学院学报 ，2016（4）.

作者简介：李成林（1998—），男，汉族，重庆市人，单位为黑龙江大学政府管理学院，研究方向为新型城镇化、协同治理。

（责任编辑：御夫）