政府公信力的量表开发研究

马冰婕 宋典

摘要：理论界经常用政府信任的相关量表来替代测量政府公信力，却又始终强调政府信任和政府公信力是不同的概念。通过对政府公信力的内涵解读、题项设计和数据验证，开发了基于治理理论的政府公信力测量量表。这个量表，使得政府公信力概念变得更为具体、可操作，厘清了“公信力”与“信任”的差异，表明二者不能通过同一指标体系进行测量考察。

关键词：政府公信力;政府信任;量表开发;治理理论

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）10-0020-02

第十届全国人大四次会议第一次正式提出政府公信力的概念，十九大报告进一步明确提出要提升政府公信力。尽管理论界对政府公信力的内涵和构成有着不同的看法，但坚持政府信任与政府公信力是彼此相区别的概念。然而实际上不难发现，理论界在研究政府公信力时， 评估题项经常与政府信任的评估指标相混淆，如陈永国、钟杨在测评政府公信力时，他们测评的题项是“您所在城市的政府总是在为老百姓做正确的事？”[1];同时，又有相当一部分的研究直接使用政府信任的评估指标体系去测评政府公信力，如吴光芸、高丹、和瑞云 [2]。诚然，导致理论研究中经常用政府信任来测评政府公信力的情况源于政府公信力测量量表的缺乏。为此，本文将在对政府公信力进行内涵解读的基础上，通过题项设计和数据验证，开发基于治理理论的政府公信力量表，期望能深化政府公信力相关理论的研究。

一、政府公信力的内涵

当前理论界对政府公信力的考究主要是从公信力的主体角度进行的，政府公信力的主体主要分为两个：一个是政府——它通过开展行政活动，实现社会利益;另一个是公众——作为社会利益群体，对政府的行政活动持有预期并给予评价。当公众作为主体，政府作为客体时，政府公信力主要包括以下几方面：（1）公众对政府行政活动的评价;（2）公众对政府的满意度以及信任度 [3]——可具体分为两种：一种是对政府工作人员的信任;另一种为对政府所提供的公共物品或服务的信任 [4]。當主体为政府，客体为公众时，政府公信力是指政府的影响力，即政府工作的民主程度、服务程度和法治建设程度等行政能力的客观表现 [3]。也可将政府公信力理解为（1）政府获得公众信任的能力和程度（;2）政府的权威性资源 [5]。随着研究的深入，学术界对政府公信力的研究由两个主体的研究视角发展出对政府与公众的双向互动关系的研究，[6] 政府行为获得公众信任，随后政府公信力产生，从而触发新的政府行为，不断良性循环。郝玲玲通过梳理现代政府公信力的理论基础和存在前提，她总结道，当公众对政府的预期与政府实现公众预期的能力之间的差距较小时，政府才算是具备公信力。[7] 分析这两个概念的差异，可以看出政府信任是公众对政府的信任程度，而政府公信力则侧重于政府让公众信任自己各方面能力的程度。

二、政府公信力的构成

迄今，部分学者对政府公信力的测量问卷进行了探索。何显明主张政府公信力与政府信用息息相关。[8] 在此基础上，范柏乃等认为应当从社会、经济、公共服务、行政管理四个方面测量公信力。[9] 唐铁汉认为，政府公信力可通过公众对政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度和民主化程度的评价进行考察。[3] 杨畅通过对当代中国政府公信力评估的价值分析，提出以平衡记分卡为总体思想，从内部基础、业绩与成本和互动三个维度来构建政府公信力评估指标体系。[10] 吴光芸等从地方政府公务人员、地方政府服务、依法行政和地方政府民主建设这四个方面对地方政府公信力进行考察。[2] 十八大以来， 中国开始走国家治理体系和治理能力现代化建设的道路，政府治理能力指的是政府为满足社会公共需求，实现政治、管理、法治、服务、合作五位一体的科学治理能力 [11]5， 而政府公信力则是政府治理能力的综合表达。

以往的研究测评鲜少基于政府能力视角进行测评， 既然政府公信力是政府的一种能力，那么就可以借鉴治理理论来开发政府公信力的量表。1995 年，联合国下属机构全球治理委员会对治理进行了定义——治理是个人和机构、公共部门与私人部门管理其共同事务的所有方式的总和。而善治则是治理的标准，联合国亚太经济社会委员会认为善治包括：参与、法治、透明、回应、共识、平等、效能和问责。[12]155 于是，俞可平等学者认为政府治理能力的核心体现在合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效或效率、参与、稳定、廉洁和公正这十个方面，那么政府公信力可以借鉴善治的治理理论进行测度。[13]249

三、政府公信力量表开发程序

本研究首先通过文献梳理，结合治理理论，检索现有指标体系中考察公信力的维度与题项，立足于对政府公信力的概念界定，以罗伯特·F·德威利斯提出的量表编制理论与应用为方法论指导，遵循对研究对象科学构念的原则，随后与相关研究的专家学者进行商讨，共同对题项进行修改、调整。最终，确定了 9 个主要的测量维度， 它们分别是：公民参与、依法行政、社会公正、公共安全、政务公开能力、科教文卫管理能力、社会治理能力、经济现代化以及环境治理能力。题项采用 Likert 量表，以陈述句的方式呈现，随后跟着反应选项——表示对该陈述内容的认可程度的变化，“1”表示“非常不认同”;“7”表示“非常认同”，共编制了 45 个题项来研究测量政府公信力。在此基础上，通过在某市发放问卷进行数据采集，依据 Ghiselli 的建议，问卷开发应当发放 300 个及以上的样本，以防止因小样本而产生的不稳定性和无代表性。本次预测试共发放并回收问卷共计 300 份，剔除空白、无效的问卷，共获得 298 份有效问卷。

四、政府公信力量表开发结果

在数据获取的基础上，运用 SPSS22.0 软件对数据进行了 KMO（0.962）和 Bartlett 检验，对题项进行主成分方差最大旋转法分析，共提取出 7 个因子。随后，将这 7个因子中因子荷载小于 0.5 的题项删除，同时，由于第 7 个因子中只有一个题项，不符合量表编制的要求，则也被剔除在外。之后，对剩余 6 个因子的具体题项进行审查， 以排除同一维度中出现矛盾的测量题项。在审查过程中发现存在由于同一因子的个别题项而不能进行同一维度测量的问题，例如在第二个因子中，用于测量社会公正的题项和用于测量科教卫文的题项与剩余有关政府政务公开能力的题项不属于同维度。因此，研究便需要对第一轮剔除后的题项进行重组再验证。

于是，在删除部分题项后，进行第二轮的主成分因子分析。具体结果显示，数据通过了 KMO（0.955）和Bartlett 检验，此次经过主成分方差最大旋转法分析共提取出 5 个因子，每个因子中的题项因子荷载系数均大于0.5。在此基础上，本研究邀请了资深学者对量表进行了量表的标准——相关效度检验，评定了题项与内容维度的对应性。经检验，新组合的政府公信力量表 KMO 值为 0.956（P=0.000），五个因子的累计解释变异总量为 65.004%，且标准化的因子荷载均大于 0.5。这五个因子分别是政务公开能力、鼓励公民参与能力、公共安全管理能力、社会治理能力和依法行政能力。重组后的量表题项数据显示，政府公信力量表的整体 Cronbachs alpha 系数为 0.960，公民参与、依法行政、公共安全管理、政务公开管理和社会治理能力各维度的 Cronbachs alpha 值分别是 0.891、0.830、0.862、0.903、0.877。

最后，应用结构方程模型对问卷进行验证性因子分析，发现五因子模型的效果较好。当五维度分别为一个因子时，RMSEA 值为 0.066，SRMR 为 0.045，CFI 为0.933，TLI 为 0.923，X2 为 456.906，DF 为 199。当依法行政与社会治理为一个因子，共 4 因子时，RMSEA 值   为  0.072，SRMR  为  0.048，CFI  为  0.918，TLI 为0.907，X2 为 519.037，DF 为 203。当公民参与为一个因子，其余的为一个因子，共 2 因子时，RMSEA 值为0.089，SRMR 为 0.058，CFI 为 0.872，TLI 为 0.858，X2 为 4096.041，DF 为 231。当五维度为一个因子时， RMSEA 值 为 0.103，SRMR 为 0.0063，CFI 为 0.830， TLI 为 0.812，X2 为 866.078，DF 为 209。

最终，确定了政府公信力量表，具体如下：

结语与讨论

本文应用治理理论，开发并验证了政府公信力的评价体系指标，使得政府公信力的概念变得更为具体、可操作。同时，厘清了“政府公信力”与“政府信任”这两个概念之间的差异，表明二者不能通过同一指标体系进行测量考察。同当前大多数政府公信力测量指标体系的研究一样，量表设计采用的是反映性指标，而非构成性指标，因次，不能详尽地阐述政府公信力的方方面面。量表开发过程中，进行预测验证的样本数还太少，且仅对某市进行了调查，还需继续发放问卷，扩大范围，进行更为深入的研究与探讨。

参考文献：

[1] 陈永国 ， 钟杨 . 公共服务、政府管理对政府公信力的影响——中国城市政府公信力问题的调查研究 [J]. 上海交通大学学报 （ 哲学社会科学版 ），2012（3）.

[2] 吴光芸 ， 高丹 ， 和瑞云 . 我国地方政府公信力的现状及影响因素分析 [J]. 当代经济管理 ，2015（10）.

[3] 唐铁汉 . 提高政府公信力建设信用政府 [J]. 中国行政管理 ，2005（3）.

[4] 姜晓秋 ， 陈德权 . 公共管理视角下政府信任及其理论探究[J]. 社会科学辑刊 ，2006（4）.

[5] 武曉峰 . 近年来政府公信力研究综述 [J]. 中国行政管理 ，2008（5）.

[6] 杨钰 . 政府公信力研究综述与学术反思 [J]. 湖北社会科学 ，2012（12）.

[7] 郝玲玲 . 试论现代政府公信力的理论基础与存在前提 [J].东北师大学报 （ 哲学社会科学版 ），2013（2）.

[8] 何显明 ， 汪水波 . 地方政府公信力与政府运作成本相关性的制度分析 [J]. 国家行政学院学报 ，2002（S1）.

[9] 范柏乃， 江蕾. 我国地方政府信用缺失的治理对策研究 [J].公共管理学报 ，2005（1）.

[10] 杨畅. 当代中国政府公信力评估指标体系构建探析 [J]. 中国行政管理 ，2013（12）.

[11] 许正中， 史世鹏.21 世纪政府治理能力创新研究[M]. 北京：中国财政经济出版社 ，2014.

[12] 何艳玲 . 公共行政学史 [M]. 北京 ： 中国人民大学出版社 ，2018.

[13] 俞可平 . 治理与善治 [M]. 北京 ： 社会科学文献出版社 ，2000.

作者简介：马冰婕（1995—），女，江苏无锡人，单位为苏州大学政治与公共管理学院，研究方向为行政管理。

通讯作者：宋典（1976—），男，江苏盐城人，博士，苏州大学政治与公共管理学院副教授，主要从事公共部门人力资源管理研究。

（责任编辑：李直）