政策视角下安徽南北合作实施十年绩效评估研究

房 建

（中共宿州市委党校，安徽 宿州 234000）

一、引 言

从地理版图看，长江、淮河将安徽省划成三大板块，淮河以北、江淮之间和沿江江南。淮河以北称之为皖北地区。皖北地区（蚌埠、淮南、淮北、宿州、阜阳、亳州）面积约5.29万平方公里、人口3 780.3万，分别占安徽省37.8%和53.4%，GDP总量占全省比重十多年徘徊在28%左右。其经济地位与人口分布、土地总量较不匹配。安徽南北区域经济发展不平衡、不充分问题已严重掣肘全省的加快崛起。安徽省委省政府着眼协调南北区域经济发展梯度差异［1］，实施了省会合肥、沿江及皖南部分市县带动皖北发展的结对帮扶及对口援建产业园等系列战略决策。2009年，安徽省委省政府出台政策要求省内相对发达的省会合肥、沿江及皖南部分市县和省内相对落后的皖北地区南北合作、结对帮扶。十年来，先后颁布实施了10部文件进一步明确了全面推动安徽南北合作共建共帮共享等发展目标。帮扶模式从“输血型”结对帮扶到“造血型”结对合作共建产业园，呈现南北金融、科技、教育、产业、干部、人才和发展理念等多领域融合发展的立体化范式，同时，辅以全方位、宽领域和高层级的制度支持、组织保障和绩效考核。安徽南北合作政策有效促进了资源和生产要素冲破行政壁垒，打破了区域封锁和市场分割，实现了跨区域“北移”配置集聚［2］。十年来，安徽南北合作内涵在提升、动力在注入、效应在延展，持续的政策支持和皖南倾力援助，皖北发展稳中趋升。安徽南北合作系列政策实施成效究竟如何？本研究借助计量经济学双重差分-倾向匹配（DID-PMS）相结合的方法［3］，对安徽南北合作实施十年来政策绩效进行实证评估，科学定量识别政策效果，检验政策加力“净绩效”，力求为新一轮安徽南北合作各项政策的延续或调整、修正或终止提供重要的理论与实践依据，同时为中西部地区开展合作结对帮扶、先发地区带动落后地区的加快发展提供有益的政策启示和经验借鉴。

二、政策绩效评估

（一）绩效评估的数学模型

本研究采用双重差分（DID）与倾向匹配（PSM）方法对安徽南北合作政策实施绩效进行评估，验证共同趋势假设，精准识别政策施于皖北经济增长的净效应，科学评估南北合作政策能否产生功效［4］。

1.双重差分估值模型

选取作用组和对照组在施策前后差异大小，如研判作用组在施策前后数值变化明显大于对照组数值变化，认定政策支持产生政策效果［5］。研究样本匹配成四组份：第一组份为政策实施前作用组；第二组份为政策实施后作用组；第三组份为政策实施前对照组；第四组份为政策实施后对照组。设置区域虚拟变量du（实施政策的作用组du=1，不实施的对照组du=0）和时间虚拟变量dt（dt=1、dt=0分设为政策实施后与实施前的年份）。区域虚拟变量du和时间虚拟变量dt乘积，即du×dt为衡量南北合作政策实施效果的双重差分估计量，是评估政策绩效核心待评参数。基此，构建如下双重差分计量数学模型［6］：

该运算方程式是验证南北合作政策绩效评估科学性和真实性的计量数学模型。Yit代表i县（市、区）在t时间的因变量，下标t、i为第t年度第i个县（市、区）；Xit代表随时间变化的控制参数，如投资率、城镇化率和人力资本率等；G代表县（市、区）固定效应；＆it为随机误差值，δ和γ为系数。数学模型运算得出政策对皖北六市的净影响系数β3为评估的关键数据。β3数据值的正与负，指向政策是提升或制约该区域的经济发展。

2.倾向匹配检验模型

双重差分法估值限域，作用组与对照组在实验前被解释为变量收敛趋势共同。依此，双重差分解析计量前，应择选与作用组具有相同发展趋势的对照组。作用组i县（市、区）匹配一个最相近i县（市、区）对照组，使得作用组i县（市、区）与对应对照组i县（市、区）倾向匹配尽量趋同，确保匹配变量的两组间没有显著差异，倾向匹配法检验双重差分法估值的准确性［7］。

该运算方程式倾向匹配函数解析式，以建立Logistic回归模型，计算i县（市、区）对照组的概率，作为倾向匹配［7］。duit为对照组虚拟变量；F(·)为Logistic函数。Xi为第i县（市、区）的匹配变量。依据已发表文献以及R2最大法则［8］，选择人均GDP增长率/年及第一、二、三产业GDP占总量GDP比值自变量作为匹配变量。

（二）变量选择及数据来源

选择淮海经济区域中的安徽、山东及河南三省是否实施省内南北合作政策的县（市、区）进行比对，施策县（市、区）称之为作用组，反之,为对照组。其中，安徽省为皖北六市（宿州、淮北、阜阳、蚌埠、亳州、淮南）的34个县（市、区），山东省为鲁西南六市（济宁、菏泽、临沂、枣庄、日照、泰安）的41个县（市、区），河南省为豫东南三市（商丘、开封、周口）的21个县（市、区）。择取了时间跨度20年（1999-2018年）及空间跨度96个县（市、区）的面板数据。作用组（安徽皖北）包括34个县（市、区），对照组（山东省鲁西南和河南省豫东南）包括62个县（市、区）。南北合作政策以《关于在合肥等市县与皖北三市六县之间开展结对合作工作的通知》（皖办发〔2009〕23号）实施日期作为政策实施的时间节点。1999-2009年为政策实施前,2010-2018年为政策延续实施年份。主要变量描述性统计分析（采用SPSS17.0数据处理）见表1。

表1 主要变量描述性统计分析

续表1

（三）实证检验结果与分析

安徽南北合作政策绩效评估，采用面板数据回归模型实证（见表2）。解释变量以96个县（市、区）人均GDP增长率/年带入评估，作用组［34个县（市、区）］与南北合作政策交互项（模型1）系数为0.035，在5%以下显著；依据经济增长理论评析，GDP增长因素包括投资率、城镇化率和人力资本率等变量，在加入这些控制的匹配变量后，政策交互项（模型2）系数为0.043，在5%以下显著，对比模型1与模型2的回归结果发现交互项系数变化不大，说明变量选取恰当，倾向匹配方法较稳定［7］。回归结果说明政策提高了皖北六市的GDP增长水平，成效显著。结论：政策有助于皖北六市经济发展增长，对促进安徽省南北区域均衡发展作用显著。

表2 安徽实施“南北合作”政策的实证分析估值结果

评价皖北六市GDP增长的可持续性，产业发展结构权重占比尤为关键。GDP增长会带动产业结构优化升级。研究将视角延伸考察政策对皖北地区产业结构匹配牵拉。考量产业结构变化，选取一二三产业产值占GDP比值作为被解释变量，映照政策对三次产业辐射影响。政策对皖北34个县（市、区）的一产（模型3和模型4）影响，政策交互项系数为0.063和0.057，在1%以下显著；对二产（模型5和模型6）政策交互项系数为0.083和0.076，在5%以下有显著促进作用；对三产（模型7和模型8）政策交互项系数为0.043和0.032，在1%以下显著。回归结果说明：政策提振了皖北六市的工业产业发展。结论：政策对皖北六市工业化促进作用成效显著，对皖北六市农业和服务业促进作用成效一般。

（四）稳健性检验

双重差分-倾向匹配（DID-PMS）稳健性检验思路是建立概率预测的数学模型。第一，将实施政策作用组县（市、区）在未实施该政策对照组相似的县（市、区）进行匹配，观测各配对组结果变量差异，解决选择性偏差，把多维度问题变为单维度问题，简化匹配过程，验证匹配是否相适宜［4］。第二，检验作用组与对照组能否满足共同趋势收敛假定，两组县（市、区）发展收敛趋势是否具有一致性。双重差分-倾向匹配（DID-PMS）方法将解决双重差分法中作用组与对照组在政策背景下共同趋势的这一假定所带来的估计结果是否存在偏误［9］。第三，检验结果稳健性与否，完全取决于样本的观测值是否满足“条件独立性”的假定［10］。

表3 双重差分-倾向匹配（DID-PMS）稳健性检验

双重差分-倾向匹配（DID-PMS）稳健性检验结果：第一，表3提供倾向匹配稳健性检验报告，报告数据显示匹配后加权变量人均GDP增长率/年与第一二三产业GDP占比均值在作用组与对照组之间的差异微弱［9］，表明选择双重差分-倾向匹配（DID-PMS）方法对政策绩效评估合适。第二，表3显示政策实施前倾向匹配效果及稳健性检验结果。从表3数据得出，选择的匹配变量在匹配之后的P值都满足＞0.1，匹配后作用组与对照组的样本特征契合，满足倾向匹配的稳健性假设，通过稳健性检验［4］。

三、研究结论与政策建议

（一）研究结论

依据自然科学理论与实践中的双重差分-倾向匹配（DID-PMS）计量数学模型对安徽南北合作政策在皖北实施十年绩效进行评估，实证评估结果：第一，政策促进皖北经济发展稳中趋升，多项经济指标提高显著，成为皖北经济发展最活跃动力源。第二，政策促进皖北产业结构变革提升，皖北工业化进程步伐加快［11］。并且皖北工业结构持续优化，产业结构越发合理（2009年为21：52：27,2018年为16.3：42.7：41））［12］。第三，政策促进共建产业园发展成效显著，各平台资源得以高效配置，要素瓶颈得到突破，企业北迁项目有序推进。总之，系列政策对皖北经济发展有着正向作用。但是，十年来皖北六市GDP总量对全省贡献率在逐年下降（2010年为29.3%、2015年为28.9%、2017年为28.6%、2018年为28.3%）。研究认为，纵向看皖北发展较快，横向比与皖南发展差距拉大［13］。政策视角分析：第一，政策对解决皖北发展普遍性矛盾有可操性，但忽视了皖北内部差异性，针对性弱化限制了政策功效发挥［5］，形成皖北各市主导产业结构同质、项目重复建设频发，一定程度上阻碍了皖北各市差异化发展的空间［14］。第二，皖北工业发展仍是以低技术、低附加值等劳动密集型产业及高耗能、高污染资源型产业（电力、酿酒、烟草、采矿等）为主，皖北高新产业布局不多，发展有待加强。第三，南北共建产业园中的龙头企业缺乏，“腾笼换凤”的北移产业大多处于产业链价值链中低端，园区尚未形成有竞争力、专业化的集群产业链生态体系。

（二）政策建议

完善南北合作政策制度体系，建立“一市一策”针对性政策，强化政策的激励效力、注重增加发展动力、提升公共服务能力、激发人才干部活力。第一，完善皖北工业产业优化升级的南北合作政策。根据检验结果，皖北经济发展与工业产业支撑带动能力正相关。可依托皖北资源禀赋优势和皖南战略性新兴产业优势，建立政府引导、市场主导南北产业分工合作制度，打造南北上下游产业接续合作的产业链基地。构建根植性承接产业转移集聚的联动机制，打造长三角区域、长江经济带等矩阵产业“北移”和皖北“6+2+N”区块链基地。构筑高质量发展的皖北现代工业产业体系。第二，完善促进皖北市县城市能级提升的南北合作政策。根据检验结果，皖北经济发展与市县城市能级提升正相关。皖北经济持续增长的动力是城市化发展［15］，可用政策鼓励南方高端优质医疗服务资源、教育培训机构等在皖北市县合作共建,拓宽多元化公共服务渠道［16］。增强皖北市县公共服务能效，提升皖北市县城市能级，带动提高生产要素集聚力、资源优化配置力和产业项目承载力，形成“城为基、产为核”城产功能双向融合联动机制。第三，完善促进皖北“3+7”共建产业园的南北合作政策。可将现行的财政、金融、土地和干部等支持政策延长至2025年。创新共建产业园区运行机制，实化省级财政专项资金“拨改投”政策。试行独立运作、财政核算等园区共建试点，深化税收地方留成增量分享、产值协商统计、部分商业用地土地出让金分享等合作机制。第四，完善促进科创人才干部支撑发展的南北合作政策。根据检验结果，皖北内生发展与科创人才干部政策呈正相关。可建立科创人才“星期天工程师、云端工程师、轨道人才”等柔性流动制度及“逆向”配置的利益激励机制，并完善南北干部常态化、制度化双向挂职任职机制，拓宽皖北发展思路和创新发展理念，进一步促进合作关联带动和观念的更新。