放管服改革的推进规律与未来走向——基于2013-2019年国务院政策文本的分析

程 林

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、问题提出与文献回顾

党的十八大以来，政府与市场关系迈入了全新的发展阶段，对政府职能的定位也更加精准。与计划时期“无所不包”的政府相比，新时期的政府逐步向“有为政府”转变，由此拉开了新一轮大规模行政改革的帷幕。因行政审批制度改革具有可操作性强、涉及面较广、风险低等优点［1］，各国都希望以此为切入点，进而带动全社会各领域变革。2013年李克强总理就向全社会承诺，五年内将国务院各部门的行政审批事项至少削减1/3。中央政府又先后将“放管结合”“优化服务”纳入其中，此时放管服改革协同推进，共同构成一个完整的体系，促使政府职能向以权力为中心的改革回归［2］。

在全面深化改革的大背景下，学界对此的关注度也在不断攀升。相关的研究主要分为两大类：一是从案例分析的视角出发，通过对个案进行分析来探究地方政府在放管服改革中取得的成效、存在的困境，以求归纳出共性因素并提出下一步深化放管服改革的政策建议。典型代表如李军鹏、赵光勇、应小丽、崔运武等［3-6］。王湘军则通过运用多案例分析法，在对5省6地实地调研的基础上提出了以后改革的着力点［7］。二是以时间为维度对放管服改革的历程进行回顾，以标志性事件为起点进行探讨，来明晰今后的改革任务。如沈荣华分析了党的十八大以来我国放管服改革所取得的成绩以及显现的特点［8］。类似的学者还有马宝成、解安等［9-10］。除此之外，还有学者从绩效管理的视角出发，旨在为深化放管服改革探寻创新性的路径［11］。

毋庸置疑，上述学者的讨论为深入研究放管服改革提供了很好借鉴，但也存在些许不足。一方面，由于各地经济发展水平和推进策略的不同，仅以部分案例分析来判断全国放管服改革的推进状况难免有失偏颇，提出的政策建议则更具地方特色性，全局把握不够；另一方面，从历史视野来总结放管服改革，虽然能够用更加直观的数据来总结成效，但难以从宏观角度把握未来的趋势与走向。党的十八大以来的政府工作报告都提到了放管服改革的部分或全部内容，这充分体现了政府的施政理念，极具“元政策”意义。同时，国务院下发的政策文件起着联系中央政策制定和地方具体实践的桥梁作用，为研究放管服改革在具体执行过程中的“实然”与“应然”状态提供了一个较好的切入点。鉴于此，拟以2013-2019年国务院政策文本为基础，尝试回答两个方面的问题：第一，从2013年至今，放管服改革在推进过程中是否有规律可循？如果有，遵循了哪些规律？第二，在可预见的范围内，放管服改革下一步努力的方向在何处？

二、研究设计：文本选择、研究方法及框架

在政府治理实践过程中，机制、体制、政策等词并没有严格的界限划分，也就是在不严格区分的情境下，可以视为同等含义。因此，文本的选择不应单纯照搬“政策”二字，应把“通知”“实施意见”“纲要”等领域也纳入其中。按照该思路，在中国政府网文件库和北大法宝检索系统中查找相关政策文本共计90多处。主要包括了2013-2019年以来的政府工作报告、国务院及其办公厅下发的关于改革的文件、函、电等。

进行政策文本分析不应仅限于对表面化的内容进行描述，更应探索其背后的动因，即透过事物的表象究其本质。内容分析法则是对由基本语素组成的短语、句子进行质性分析和内容的解码［12］，揭示所蕴含的价值取向和实践策略，这也契合文章的研究目的。此外，政策生命周期理论认为，公共政策是一个循环往复的过程，具体包括制定、执行、评估、控制和终止等。但是因放管服改革正在进行当中，且涉及的范围较广，结合实际情况，本文将重点探讨政策的制定和执行阶段，即运用内容分析法并借助政策生命周期理论分别从政策制定主体、政策目标、政策过程、组织机构和实施工具等五个方面对政策文本进行分析和归纳，旨在厘清政策的演变逻辑，找出改革的推进规律，进而探讨放管服改革这一政策的未来走向。

三、放管服改革的推进规律

自党的十四大以来，我国政府职能历经了一系列的变化与调整，由原来的注重经济职能到现在的经济与社会职能并重，由传统的大包大揽到逐步向社会、市场放权，由改革的碎片化向更加注重系统性、协同性、整体性转变。在当前深化改革的大背景下，政府职能的转变主要体现在放管服改革上［13］。通过对文本进行梳理与分析，可以发现放管服改革在历史演变中呈现出以下规律。

（一）政策制定主体：从中央主导到充分发挥中央和地方两个积极性

作为一个人口众多、发展不平衡的发展中大国，如何处理央地关系一直是摆在执政者面前的难题，同时也是学界研究的热点议题。早在计划经济时期，毛泽东就提出“要适度扩大地方政府的权力，发挥中央和地方两个积极性，但是要在中央统一领导的前提下”［14］。但总体而言，这段时期中央与地方的权力关系变化始终没能走出循环怪圈（1），中央拥有所有重大决策权以及对地方政府决策的终极否决权。这种“举国体制”的管理模式很难管理到位，更不用说服务到位。在经济体制改革的带动下，央地关系逐步打破高度集权的状态，开始向地方分权转变。其中，标志之一就是财政权的下放，中央与地方之间实行划分收支的“财政包干制”，然而这一阶段的改革也存在诸多弊端，如地区间的恶性竞争等。随着市场化进程不断推进，我国的央地关系也步入了全新的调整时期，不再是简单的“集权、分权”模式，而是呈现出复杂、多变的态势［15］。

放管服改革的顺利推进，在于打破了中央政府单方主导格局，向地方、向基层充分放权，解决了地方“有心无力”的尴尬境地。如图1所示，2013年以来国务院及各部门取消、下放、调整事权共计1 226项，其中调整、下放的幅度最大，2014年调整的事权高达210项。以商事制度改革为例，广东省在2012年就提出了建设国际化、法治化营商环境的行动计划。随后《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序若干意见》（国发〔2014〕20号）提出“三证合一”制度的思路后，各地积极探索，随即出现了“五证合一”“八证合一”以及武汉的“四十三证合一”等。2017年，我国全面实施“多证合一”。《国务院办公厅关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》（国办函〔2018〕46号）又对部分地方政府在改善营商环境方面的先进经验予以通报表彰，以此鼓励先进、鞭策后进。此外，国务院也提请全国人大对部分与改革相悖的法律法规进行修改，共计118项，有力缓解了地方政府面临规章冲突时无法可依的窘境，调动了地方的积极性。

图1 国务院各部门行政审批事项总数目变化情况

（二）政策目标：由聚焦审批制度改革向“放”“管”“服”协同并重转变

行政审批作为一名“老运动员”，既是行政体制改革的关键点，又是转变政府职能的抓手。新中国成立之初，政府在经济职能的定位方面没有可资借鉴的经验，单纯照搬苏联的经济模式，形成了高度集中的计划经济体制，即以政府的行政命令作为资源配置主要手段。这对于巩固新生政权，维护国家稳定发挥了不可替代的效用。随着我国市场经济体制的不断完善，政府职能与市场经济的不相适应性愈来愈凸显，改革迫在眉睫。其核心在于政府职能的定位，主要表现形式为行政审批权的下放与调整［16］。自党的十八大以来，中央政府已先后分11次通过取消或下放的方式减少了国务院部门共计816项的行政审批权限，具体文件参见表1。此外，国务院又先后分三批取消了283项中央指定地方实施的行政许可事项，取消了429项关于认定职业资格的事项，清理并规范行政审批中介服务事项323项，将139种审批由前置改为后置，这彻底终结了非行政许可事项的存在。这与2013年的1 700多项行政审批相比，取消和下放事项近乎一半，可见中央政府的力度之大。

然而事权的下放或取消仅是放管服改革的部分内容，下放后基层普遍存在接不住、管不好的现象，已严重影响到改革的整体效果［17］。为此，国务院又专门印发了一系列文件要求各地结合实际情况，既要简政放权又要加强在放权后的监管及服务能力的提升工作。如《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》（国办发〔2015〕12号）、《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）。此后，关注后续监管和优化服务的政策文件数量明显比下放事权的文件多。这也从侧面表明改革的目标已不再单纯追求事权下放的数量，而是更加关注事中事后监管和提高公共服务供给能力。换句话说，行政审批权下放的价值就是要把政府从大量庞杂的微观事务中解放出来，破除制约经济发展的桎梏，把工作重心转到为企业和群众提供优质的公共服务上来，打造人民满意的服务型政府。

表1 2013年以来国务院取消、下放行政审批事项相关政策文件

（三）政策过程：由地方先行先试向全面推行转变

政策试点不仅是一种具有中国特色的政策制定方式，也是理解政策过程的重要切入点［18］。它不仅创造了我国经济领域的世界奇迹，也成为改革的创新源泉。政策试点是中央进行授权和地方自主探索相结合的过程。一方面，在无直接实践经验可以借鉴的境况下，试点可以减少种种不确定性，避免引发大规模的社会风险，是一个进行不断“试验”的过程；另一方面，试点单位也并非随意选择，其需具备一定的能力和条件，以满足改革需求。如改革的实践能力、软硬件环境、人力物力财力等。与此同时，虽然试点单位可以通过改革率先获得“改革红利”和良好的声誉，但是也需承担一定的风险，付出相应的额外成本及代价。尽管如此，在中央释放出改革的强烈信号时，各地也会争先恐后争取试点资格。因为在被中央政府确认为试点单位后，其会通过“倾斜式地区分权”的方式给予地方一定的政策优惠和特殊权限，这也从正面强化了地方部门或政府进行自主探索的积极性［19］。

在放管服改革中，中央政府先后对行政审批制度、商事制度、监管制度等进行了一系列的改革和创新。但这些政策措施并非立即在全国范围内展开，而是在一些地方先行先试的基础上，及时总结经验和教训，待经验成熟后再向全国推广。如作为有效划分政府与市场、政府与社会关系的“三单”权力清单、责任清单、负面清单——编制工作。权力清单、责任清单最早开始于2000年国内对行政机关的行政行为进行全面清理，随后各地开始进行探索，并涌现了一大批典型，如浙江省“三张清单一张网”的建设。但是直到2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号）才标志着权责清单这一制度在全国范围内开始推行。同样《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号）指出要按照先期试点、逐步推进的原则进行负面清单的编制工作。随后发改委等部门出台了《市场准入负面清单草案（试点版）》（发改经体〔2016〕442号），确定将天津等四地作为试点地区。在前期试点的基础上，2018年发改委关于印发《市场准入负面清单（2018年版）》（发改经体〔2018〕1892号）才最终标志着我国已全面实施负面清单制度。

（四）组织机构：从部门各自为政到综合性议事协调机构的设立

科层制作为一种历史悠久的组织模式，已为多数国家普遍采用。其以层级节制、专业分工、组织的非人格化为典型特点，运作过程高度依赖于组织严格的纪律、稳定以及可预测性。然而，当前政府面临的却是一个事务复杂、利益分化、充满着众多不确定性的组织环境。面对非常规任务环境，科层制不可避免地存在一定的治理困境，无法有效解决问题。出于管理的需要，政府在正式结构图之外成立了一些非制度性组织［20］。这些组织虽从未出现在正式的组织图表之中，但实际上在政府系统的有序协调运转中发挥了重要作用。其中，以各种形式的议事协调机构为典型代表。作为国家治理体系中的一个特殊版块，其核心职能在于妥善管控分歧和矛盾，做出决策部署，进而实现治理目标。1993年《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔1993〕27号）的印发标志着我国首次开始设立议事协调机构。截至2013年，我国的议事协调机构为34个，这也从侧面反映出其在国家治理过程中的重要性。

2013年新华社首次在公开报道中披露，“中央政府成立以张高丽副总理为组长的职能转变协调小组”（2），这是一个临时议事机构，同时，这也是该机构的首次亮相。直到《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》（国发〔2015〕29号）才宣布国务院推进职能转变协调小组的正式成立。时隔三年，国办再次发文成立国务院推进职能转变和“放管服”改革协调小组。与前两次成立的小组相比明显不同：一是人员大幅增加，由9人增加到38人，成员涵盖大多数国务院职能部门和直属机构；二是下设专题组，在原来5个的基础上新增一个，并根据改革的进展对部分专题组进行了优化整合；三是功能组中的法制组改为法治组，虽一字之变，体现的却是建设法治政府、国家的理念和决心。仔细探究背后的成因可以发现，虽然放管服改革已取得一定的实效，但也存在着许多制约性因素。如不同地区、不同层级政府推进力度有所差异、各部门的进展也存在明显的不平衡、监管不到位和监管乱作为等［21］。与人民群众的需求相比，还存在着较大差距，因此，亟须建立跨部门的综合协调机制来推动改革的整体发展。一方面可以显著降低改革成本，提升行政效率；另一方面，由高层领导挂帅可以与受协调部门形成极大的权力差，在压力型体制中，有助于改革的快速推进。

（五）政策工具：由传统管理向“互联网+大数据”治理转变

确定好政策目标后，政策工具的选择就非常关键。因为在经济生活中，理性的社会计划或行动的实现并不取决于选择多么神奇的方案，主要在于选择怎样的技术工具［22］。同时，政策工具也会不断发展。任何政策工具的选择与应用都不是静止的，需要综合考虑其所在的具体环境。随着行政体制改革的不断深入，政府的管理方法、手段等都亟待创新。这都需要对政策工具加以优化。此外，政策工具的创新发展还应结合各部门具体的实践需求，不仅仅要具有动态性，还须具备可行性和一定的前瞻性。

就我国目前推行的放管服改革来看，新一届政府成立初期就通过充分放权来转变职能，深化改革。政府逐步由原来“无所不包”的窘境向有所为、有所不为转变；由更多依靠行政性命令逐步向以法律和经济手段转变。随着经济社会的发展，我国的社会及社会问题均已呈现出高度的不确定性和复杂性［23］，这必然对治理的精准性提出了更高要求。特别是在大幅度向社会或下级部门放权后，如何在有限资源的情境下实现监管的全覆盖和提供优质高效的公共服务更是当前各级政府的当务之急。早在2015年《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）就提出了促进大数据发展的行动计划。《国务院关于加快推进全国一体化在线政务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）又进一步指出要建设全国统一的政务服务平台。过去的“来回跑、奇葩证明”等现象已基本不复存在。随着政务服务应用平台的出现，大多数事项通过网上均可办理，一次就可办结逐渐成为常态。此外，“互联网+监管”的大格局已初步形成，政府治理的精准性、预见性不断提高。

四、放管服改革的未来走向

通过对2013-2019年国务院关于放管服改革的政策文本进行分析，不难看出，改革已由原来的单兵推进向更加注重协同性、整体性转变，改革的效果也超出预期。具体而言，在未来较长一段时期，放管服改革或将出现以下几种趋势。

（一）改革的推动更多依赖于社会力量的参与

现代性产生稳定，而在实现现代化的过程中却容易出现动乱［24］。实现政治稳定的关键之一在于政治的制度化和政治参与二者协调发展。在全面推进现代化的征程中，实现公民有序的政治参与则显得尤为重要。作为全面深化改革重要组成部分的放管服改革，其推进也绝非仅依靠政府的内部力量来实现。受制于部门利益的羁绊，改革的挺进难免遇到一定的阻力。随着人民政治参与意识的不断增强，改革往往还需依赖更多外部的社会力量来倒逼政府进一步还权于社会、还权于市场，充分发挥市场的作用。同时，各级政府要因地制宜做好监管督查工作，这也是目前放管服改革的重难点所在。

具体而言，在放管服改革中，一是要在改革政策的制定过程中，各地区各部门需结合自身实际情况，充分听取人民意见，明晰群众在办事创业中的难点、堵点，下决心予以整改优化；二是要在政策执行过程中及时倾听百姓心声，审慎使用手中的自由裁量权，做到一视同仁，用“刚柔并济”的方法来推动政策的落地生根；三是要大力培育第三部门，引导社会组织去承接政府转移出的职能，弥补市场失灵和政府缺位的局限性，推动传统管理向服务型政府治理的转变。

（二）监管成为放管服改革政策中关注的重点方向

近年来，在放管服改革政策的大力推动下，以互联网、人工智能为代表的新一代信息技术快速渗透到日常生活中，并与实体经济深度融合催生了一大批新业态，如网约车、网络直播等。其在运营理念、运作模式与传统线下业务相比均有明显的差异。这些新兴产业繁荣发展的背后，也暴露诸多弊端，如公民个人信息的泄露、侵权行为的时有发生等。与互联网发展初级阶段以自我治理为基本模式的管理相比明显不同的是，随着互联网的普及，自我治理模式已不再适应其发展的要求，政府作为国家整体利益的总代表理应发挥重要的作用。

党的十九大报告明确提出，政府要进一步转变职能，继续做好简政和放权工作，不断创新监管的方式。在简政放权的大力推进下，新增商事主体呈井喷式增长，特别是互联网监管的问题也随之成为各级政府和部门面对的难题。监管领域不应仅局限于新闻传播业，而应向教育、医疗、金融行业等领域不断延伸，建设以政务服务网为依托的“互联网+监管”系统，形成“互联网+监管”全覆盖。此外，中央政府也应充分发挥互联网监管全程留痕可追踪的优势，强化对下级政府的考核，利用互联网技术将政府的内外部监管结合起来。

（三）构建科学的放管服改革评估体系

随着放管服改革深入推进，政府与市场的关系逐步厘清，社会活力进一步激发，改革也超出了预期的成效。那么，其成效到底如何？当前迫切需要客观全面评价2013年以来放管服改革的效果，为下一步确定改革的着力点提供参考。然而，学术界关于放管服改革评估体系构建的讨论较为匮乏，部分原因在于评价标准难以量化、信息难以采集等［25］。这直接影响到今后改革策略的制定，亟须构建适合国情的评估指标体系。

制定评估标准，首先需要明确改革与优化营商环境之间的关系：改革目的之一在于优化营商环境，营商环境的进一步优化会倒逼政府不断进行改革，二者相辅相成，但也需注意二者的差别。在内容上，改革比营商环境的范围更广；在效果上，营商环境着重考察企业的“获得感”，改革重点关注长远效果，避免把营商环境评价与改革评价等同。因此，可以借鉴世界银行构建的评价指标。此外，还应充分发挥第三方评估的优势，避免政府既当“运动员”，又当“裁判员”这种双重身份带来的弊端。

五、总结与展望

通过对2013-2019年相关的政策文本进行分析，不难看出，我国的放管服改革已从单方面简政放权向简政放权、强化监管、优化服务三者协同转变，监管将成为未来关注的重要方向，亟须构建适合国情的改革评价体系。本文研究对放管服改革的推进规律与未来走向的阐释是以国务院相关政策文本的梳理为基础，故仅能“窥见一斑”，难以窥齐全貌。因为理论建构往往仅是对事实的反映，且或多或少背离事实，摆在学者们面前的事实总是有限的且目标是确定的［26］。本文的研究也是如此，当基于特定目标或方向去研究国务院政策文本中所包含的施政意图时，难免“挂一漏万”，甚至出现与政策制定者意图相左的看法。但这并不妨碍对政策文本的解读，因为科学就是在不断的讨论、争论中发展。

注 释

（1）即学界通常指的“一放就乱、一乱就收、一收就死”的循环怪圈。

（2）通过检索公开报道，该小组是2013年5月新华社在对“国务院取消和下放第一批行政审批等事项”的报道中首次亮相。