动态治理：政府应对公共危机事件的路径探索

陈丛刊

（西南财经大学 体育与经济管理研究中心，四川 成都 611130）

进入新时代，我国经济社会快速发展的进程中面临着各种传统和非传统、自然和非自然的风险和危机，如何应对公共危机的考验并成功避险成为现代政府亟待解决的重要问题。以自然灾害为例，2019年全国各种自然灾害共造成1.3亿人次受灾，直接经济损失达3 270.9亿元［1］，其波及之广、影响之大不可不引起政府的高度关注。党的十九届四中全会提出，“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设”［2］，充分体现了党和国家对提高政府公共危机处置水平和应急管理能力的重视。特别是针对突发公共危机事件，如何采取快速有效的应对策略，对政府提出了新的更高要求。当前，学界围绕“公共危机事件”的含义进行了广泛而深刻的探讨，总体而言，都揭示了某一事实因自然或社会因素导致剧变（天灾或人祸），对公众基本生存状态造成或即将造成严重影响，且危机本身充满不确定性，人们无法短时间对其进行分析和掌控，以至该事件在较大程度和范围威胁到公众的生命财产安全和社会的正常秩序［3］。英国哲学家密尔认为，一个好的政府在于维持社会的秩序和进步［4］。政府应对公共危机事件的能力，将直接影响社会的发展状况和群众的生活质量。事实上从18世纪起，赈灾救荒便已成为我国政府的中心工作之一，且依赖于成熟稳定的官僚制度，使我国一直在世界范围内展现出无出其右的救灾能力［5］。2018年党和国家机构改革拉开了系统性重构应急管理体系的大幕，应急管理领域的各项职能得到了重组和完善，并不断被加以统筹和协调。但面对形式不一、形态各异、程度不同的公共危机事件，部分地方政府的治理能力仍显动力不足，危机应对水平尚存较大的提升空间，尤其缺乏对危机事件有远见的判断、反复系统的思考以及与相关利益方以心换心的共情能力。为此，本文试图将具有前瞻、反复和换位思考特征的动态治理理论引入政府应对公共危机事件的研究中，旨在为克服政府在危机处置中的难题，提高政府应对公共危机事件的能力找到一个新的切入点。

一、公共危机事件对政府的挑战和影响

（一）现实挑战：对于政府信任水平的考验

一直以来，中国政府都具有较高的信用水平。一项由国际知名公关咨询公司爱德曼开展的调查结果显示，我国民众对政府信任度高达90%，连续第3年位列世界各主要经济体首位［6］。构建民众与政府间高信任关系，一直是我国政府不懈追求的发展目标。其中，政府在应对集意外性、聚焦性、紧迫性等特征为一体的公共危机事件中的表现和反应能力，始终与公众对政府的信任水平密切相关。危机事件中政府的信息公开状况、处置得当程度、回应舆论速度、化解风险策略以及上级政府对下级政府和民众对政府的问责力度等，都直接涉及政府的公信力，并深刻影响民众对政府的信任度，成为关乎政府生命力和形象的重要评判依据。

（二）长远影响：基于政府治理能力的考量

德国社会学家乌尔里希·贝克曾指出，“在一个充满风险的社会中，未知的、意图之外的后果成了历史和社会的主宰力量”［7］，政府对该种后果的把控能力是其治理能力的重要体现。政府治理能力是政府的生命线，也是国家治理能力的重要组成。早在2012年，应急管理就被纳入总体国家安全观的整体考虑中，充实了公共安全综合治理模式的内容，丰富了国家治理体系和治理能力现代化建设的内涵［8］。国家层面对政府在公共危机事件中应急管理能力的高度重视，深刻表达了对提升政府危机应对能力的强大决心，这也是事关人民群众生活质量、社会发展水平与国家运行状态的大事和要事。

二、梳理与反思：部分地方政府在应对公共危机事件中的不足

随着国家治理能力和现代化治理水平的提升，我国政府在危机事件中所采取的处置措施、表现出的统筹能力和响应速度等方面都取得了长足进步，并不断探索新的方式、积累新的经验。但面临出其不意的情境变化和纷繁复杂的深层挑战，部分地方政府难免陷入危机应对不足的被动局面［9］。

（一）预判能力有待提升

预判是决策的重要基础，是一项高度专业、高度综合的工作，涉及人们生命财产安全、经济发展和社会稳定等各个方面。对突发公共危机事件的预判和决策尤为重要，是政府部门带有长远性、全局性意义的战略部署。当前，我国部分地方政府在危机应对领域由于专业人才不济、决策力量整合欠佳、科学手段介入不够、对突发事件规律性认识不到位等原因，一定程度上影响了对公共危机事件的预判。政府的前瞻性决策水平和未雨绸缪采取行动的能力还不高，提前作出判断以规避或减损风险的意识仍需进一步加强。

（二）顶层设计不够完善

有效的应急管理和危机应对需要健全的制度保障为基础。一些地方政府仍在探索建立与经济发展水平相适应的、有利于长期促进各方广泛参与的现代应急制度体系。风险防范、预警、处置等一系列危机应对的法律法规还不够细化，危机应对措施和手段的合法性问题需要进一步得到解决，危机管理的法治化水平有待进一步提高。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》已历时10多年，亟待补充和完善。“统一指挥、权责一致、权威高效”的国家应急管理体系建设仍需加强。此外，政府信息披露机制的作用发挥不够，缺少加快信息披露的刚性要求和责任追究的明确机制，导致存在部分地方政府信息披露不及时、不准确的现象，延误了处置事件的最佳时机，降低了危机应对的有效程度。

（三）治理效能尚显不高

在危机事件应对中，治理效能偏低的主要原因之一在于不同层级政府间的职能划分不够明确，中央政府对地方政府的赋权力度还有待提升。地方政府过多处于等待授权的“停摆”状态，不利于提高应急管理效率。应该看到，公共危机事件大多以区域性、地方性地集中爆发为主，地方政府能够掌握事件的一手信息、数据和资料，在事件处置中居于重要地位，其第一时间的处置方式很大程度上决定了危机的发展态势。此外，地方政府在决策中没有将社会公众、市场力量等作为危机应对的重要参与方，缺少与群众的信息沟通和互动，也在很大程度上削弱了政府的危机应对能力。不能发挥好群策群力的作用，必然难以调动社会各有机体参与治理的积极性，也对政府的集中统一指挥和协调带来了困难。

三、动态治理理念及政府动态性的应然要求

部分地方政府在公共危机事件应对中暴露出的各类问题，反映其在危机应对中的一些短板和弱项。引入一种新的治理方式——“动态治理”，有助于更新政府治理理念，有针对性地克服现实障碍，提升政府在公共危机中系统性、协同性和可持续性的应对能力。

（一）动态治理的内涵与认知基础

对“动态治理”的探究缘起于新加坡政府治理的经验分享。一个国土面积仅714.3平方公里的微型国家在40年间创造了举世瞩目的成就，根本原因在于新加坡政府所采用的动态治理模式。新加坡总理李显龙曾表示，新加坡要“建立高标准的政府机构、进步和繁荣的经济、良好的社会风纪、社会保障和稳定的政府”［10］，而这恰好是“动态治理”模式所能打造的现实图景，也是对政府治理何以有效的一种有力诠释。

1.动态治理的主要内涵

纵观国家治理的历史进程，政府和社会在不同的发展阶段所采取的治理方式和手段不尽相同，在某个时期的最优治理方案也可能会随着时间推移和环境变化而失灵，过去的经验和理念对未来的决策未必具有好的参考价值。因此，保持有效治理必须坚持学习、动态适应和创新变革并依托其所带来的“适应性效率”［11］。动态治理正是在这样的历史背景下应运而生，代表着“政府能够持续调整它的公共政策和项目以及改变政策的制定和实施方式，实现国家的长远利益”［12］，动态治理的重心在于革新认知能力，需要思维革新、政策创新和执行得力。

2.动态治理的认知基础

动态治理是一个过程，它的主要优势体现在前瞻思考、反复思考和换位思考中，它们共同构成了对动态治理的基本认识。这3个维度的思考方式协同发挥作用，使政府部门产生适应性效率，并通过政策实施，实现动态治理（如图1所示）［13］。其中，前瞻思考以认清环境的变化可能会导致曾经的治理方式失效；反复思考以保障政府制度设计具有全局性眼光和合理性基础；换位思考通过将社会、市场和公众的声音纳入，以达到多元主体协同共治的良好效果。有学者指出，政府动态治理能力难以形成或不能持续的根本原因在于自身的核心刚性、组织惰性和路径依赖三大阻力［14］。对此，要在政府治理改革中突破传统思维方式和旧式体制惯性，加速动态治理理念的融入，并促使政府治理始终处于变革之中。

图1 动态治理系统的框架

（二）政府保持动态性的必要性

动态性的特征是新思想、新观念、持续更新、快速反应和灵活适应，其隐含着持续学习、快速有效地执行和不断变革的内在特质。在社会发展节奏不断加快、利益格局深刻调整、治理技术手段升级换代、体制性机制性难题时有出现的时代，政府因循守旧、陈陈相因的传统垄断型、科层化管理方式已不再适用。通过前瞻思考、反复思考和换位思考的方式保持政府的动态性，以不断变化的手段和措施稳妥有序地解决新问题，既是提升政府治理能力的内在要求，也是促进政府改革发展的内生动力，还能为实现社会稳定繁荣提供有力的内部保障。

四、动态治理视角下政府在公共危机事件中的应对路径

在社会发展和演进中，与危机共存是一种长期性的生存状态。有效应对公共危机，减小危机事件对经济社会发展的影响，提升政府危机应对能力，是一个负责任的政府的现实担当，也是政府职责和义务的全面体现。将动态治理理念贯穿应对公共危机事件的全过程中，有助于不断提升政府的应急管理水平，推进政府治理体系和治理能力现代化。

（一）前瞻思考：树立超前的预判意识

前瞻思考的目的在于获得一种远见，警惕政治、经济、社会和技术环境中可能出现的新问题。通过了解事务的发展趋势如何演变为可能发生的未来情境，并找寻不同的策略以有效应对这些千变万化的场景。其中，政府具有创新性的思考力和敏锐的判断力尤为重要。第一，重视危机发生前对事件本身的预判。减少“主动贴近风险”的可能和人为“培植出来的风险”［15］，促进政府由“回应型政府”向“前瞻性政府”转型。通过前期预判，采取危机化解、危机规避、危机转移等方式，尽可能地消除早期危机隐患，减小公共性危机事件发生的概率。掌握应对危机事件的主动权，革除政府因被动回应而在应急管理中表现不力的弊端［16］。第二，加强危机发生后对事件态势的预判。一旦危机爆发，要着力于降低危机及次生灾害带来的威胁和损失，减轻事态蔓延的程度。强化预警机制建设，加快预警信息传播，保障政府的预判能够第一时间向社会公开，有条不紊地做好危机应对工作［17］。在预判的相关决策中，要广泛搜集民情并听取民意，充分发挥专业人员和专家队伍的作用，从不同领域为政府做好危机事件发生后的决策提供咨询和参考。

（二）反复思考：构建成熟的顶层设计

因公共危机具有内生性、泛在性和系统性等基本特征，需要通过仔细、反复思索和判断，合理设计保障性制度架构。清华大学薛澜教授认为，公共危机事件应对由风险管理和应急管理组成，其中风险管理包括风险准备、风险识别、风险评估和风险处置4个阶段，风险处置则是应急管理的起点［18］。可见，危机管理是一个复杂体系，需要加强系统管理和制度建设。第一，要通过反复深入思考，从国家层面建立健全危机预警机制、危机响应机制、灾后重建机制、行政问责机制等涉及危机事件的相关制度体系［19］，提高政府的应对效能。明确央地协同、信息发布、物资供需等各项工作制度，加快推动公共危机事件的相关立法工作，尽快为危机应对提供坚实的法治保障。第二，完善地方政府治理结构，从制度上为地方治理、基层治理赋权增能提供支撑。通过技术排查、风险沟通、奖励与惩罚相结合等方式，做好准备、响应、减缓和恢复工作，构建稳定的地方应急管理系统［20］，并确保地方层面在危机应对中具备足够的自主性、自治性和灵活性，不搞“一刀切”“一锅煮”，照顾地方政府的合理利益诉求，提高其自我管理、自行决策能力，促进地方政府快速形成紧急应对和守土尽责的局面。

（三）换位思考：实施全面的纾解策略

充分把准公共危机的性质、特点和发展趋势，是政府有效应对公共危机事件的前提条件，可以在不同治理主体的角色换位中得以实现。第一，增强高层政府对一线政府（部门）的治理授权。在公共危机应对中，高层政府应尽可能设身处地地为一线应急部门授权赋能，并适时地实施分权化行政的策略，加强对分权化活动的协调［21］，避免产生因信息不对称、对事件发展的实效性把握不充分等引发的不准确决策和滞后性决策现象。第二，推动政府、市场和社会的协同共治。公共危机事件中体现出的公共性、多元性、复杂性特点决定了危机应对不能仅依靠政府部门“单兵推进”，需要整合社会组织、企事业单位和公众等多方力量［22］。要转变“卡里斯玛”权威型政府［23］的单一管理形式，通过采取政策对话的方式，聚焦公共事务的公民参与和授权［24］，加强对市场、社会组织和群众等不同主体的角色感知，提升共情能力和社会协同治理水平，广泛运用“微治理”“协治理”“善治理”“巧治理”等新兴治理手段［25］，提高政府对公共危机的综合化解能力。