公众参与对环境治理满意度的影响因素分析——基于CGSS2015数据的分层次模型

岳庆磊

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

一、问题的提出

党的十九大报告指出，要“像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。全国生态环境保护大会又进一步强调要“加快构建以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系”。生态文明作为国家治理体系的重要组成部分，如何实现生态治理体系和治理能力的现代化，提升公众对政府环境治理满意度成了新时期重要的发展诉求。

政府往往借助优化决策水平，提升执法效果，加强监管能力等内部行为保证环境治理的效果和水平。同时诸如空气质量指数、污水排放率等一系列环境指标也成了政府环境治理工作中重要的绩效考核内容。由此，政府环境政策能力和政府环境监管能力便成为政府环境治理能力的关键向度［1］。

公众是环境治理满意度的主要评价主体。基于现有的环境状况和政府环境治理水平所做出的主观评价，不仅是对政府环境治理工作和绩效水平的结果导向，更凸显公众作为主要利益方的主体作用。将公众参与作为环境治理的一种外部性手段有利于促使政府实现科学决策、强力执行、及时反馈，最终实现结果的良性提升。因此，公众参与在环境治理中的重要作用日益凸显，尤其在关乎自身健康和生活质量的情况下有显著作用［2］，成为提升中国环境治理水平、解决环境治理中“政府失灵”的重要途径。

公众对政府环境治理满意度也呈现出较强的地域性特点，不同地区和城市的公众因为地区经济发展方式不同，环境信息获取途径和环境认知能力的差异，导致环境行为的最终选取的不同［3］。公众参与能否有效提升环境治理满意度？宏观城市上的相关变量能不能通过影响公众参与来影响公众对于政府环境治理满意度？现有文献多从公共服务满意度着手研究政府治理能力提升，很少从环境治理满意度这一专项指标进行分析，对上述问题也尚未有较为全面的回答。本文将以中国综合社会调查（Chinese General Social Survey）2015的调查数据为基础，利用分层次模型考察公众参与对政府环境治理满意度的影响，并引入宏观城市这一维度，分析对比宏观城市变量对公众参与和政府环境治理满意度的影响程度，宏观与微观结合探究基于公众参与视角政府环境治理能力现代化的提升路径。

二、宏观与微观结合：研究新视角的确立

推进国家生态治理体系和治理能力现代化的进程中，公众参与愈发成为重要的途径。“公众参与”可以从参与主体、构成要素、参与方式、参与效果、与政府行为关系等角度理解。Fung A认为公众参与是对所有希望参与的人进行开放，并进行信息交换和决策影响，以此构成参与空间的互动过程［4］。俞可平强调公众参与是公众试图影响公共政策和公共生活的一切活动，包括参与主体、参与领域和参与渠道［5］。周建国等认为公众参与的主体通过共同利益和兴趣进行连接，参与对象主要指涉及公共利益事务的决策，参与方式为提出意见和建议［6］。郑振宇认为公众参与应当包括信息、渠道、程序、反馈、监督和再参与等6个要素，这些要素相互影响、相互联系，缺一不可［7］。本文基于国内外研究，认为公众参与是指年龄、性别、职业、收入水平等各不相同的公众，因具备相关利益，通过直接与间接、正式与非正式等方式参与政策制定、执行、监督、反馈、终结等全过程，以此影响政策实施效果，从而形成政治认同的行为。因此，本文从参与意愿、参与渠道畅通性和参与效果三个维度来研究公众参与和环境治理满意度之间的关系。

以往的研究多把公众参与看作是因变量，研究公众参与环境治理的影响因素。比如，曾婧婧和胡锦绣通过2003-2012年中国31个省份的面板数据分析社会经济状况、环境污染状况以及政府环境规制对于公众环境参与的影响［8］。蒙发俊和徐璐认为生态环境信息公开法规制度、中央环保督察和环境执法力度不断加大和全媒体快速发展为公众参与提供了基础和可能性［9］。史亚东和阮世珂认为人口特征、地区经济发展程度以及环境污染状况将会在很大程度上影响公众参与环境治理的行为［10］。王晓楠认为不同类型媒体使用、环境污染感知、政治参与及政府信任对公众环境治理参与行为有促进作用［11］。现有文献多从经济、政治、社会和法治等宏观角度研究公众参与环境治理的内在因素，但是公众参与和政府环境治理能力之间并未建立起直接的联系，对两者的互动关系研究相对不足，依旧停留在以优化政府产出行为的方式促进公众参与到环境治理过程中去。

现有的研究把公众参与看作是一个整体性概念，研究其对环境治理的影响。张金阁和彭勃从冲突性与治理嵌入性两个维度入手，研究我国公众参与环境治理的典型模式，并认为协作型模式是提升有效性的最佳路径［12］。辛方坤和方荣以嘉兴模式为例，认为我国公众参与需要地方政府的积极推动解决环境治理中的参与失灵问题［13］。也有学者只是研究公众参与的某个维度与环境治理之间的关系。国外学者更多的是从公众的参与偏好［14］以及参与者实际发挥的作用［15］入手，国内学者更多的是将研究重点放在公众参与的热情、参与的成本和心理收益等方面［16］，把公众参与的内容和方式作为地方政府重视公众参与环境治理的重要依据［17］。现有研究未对公众参与内涵进行维度划分，抑或是只针对公众参与某一个构成方面去研究其与环境治理之间的关系，很少从公众参与的内涵和基本维度出发，有针对性地探究政府环境治理能力的提升路径。

本文将从城市和个人宏微观结合的角度，深入研究公众参与的三个不同维度和环境治理满意度之间的关系，以此促进环境治理体系的完善，实现生态治理现代化。

三、模型构建与变量测定

（一）模型构建

当前对环境治理满意度的研究集中在关注公众个体层次的特征，如性别、年龄、受教育程度等；也有研究关注了空气质量指数、地区污染程度等宏观变量对环境治理满意度的影响程度，但是较少关注公众参与的具体维度和公众所在地区外界环境等宏观因素对个体层次变量的影响。个体所处城市的经济发展水平、政策实施情况、公共财政支出水平等都呈现出较强的差异性和地域性，会影响不同地区政府的环境治理能力，也会影响公众参与意识的培育、公众参与渠道的畅通性和公众参与效果的反馈性。若经济发展落后、环境治理政策不健全，相关政治制度无法配套，影响公众参与的积极性和有效性的可能性较大，环境治理满意度也会随之受到影响。

在这种逻辑下，公众参与和环境治理满意度之间的关系可以用如下的假想模式来表示。假定现有A、B、C三个城市，三个城市居民的公众参与和环境治理满意度的关系如图1所示，从总体来看，公众参与程度与环境治理满意度呈正相关。如果考虑城市间差异（如图2所示），会发现A、B、C三个城市不同个体与个体之间会存在典型的组群效应，一个城市内部公众的回答具有一定的相似性，说明城市因素对于环境治理满意度是存在影响的，不同城市的公众参与水平的不同也将会影响环境治理满意度水平的高低，因此从宏观层次也需要进行深入的研究与分析。

图1 个体层次公众参与和环境治理满意度关系假想图

图2 城市层次公众参与和环境治理满意度关系假想图

分层次模型（Hierarchical Linear Model）即可验证上述猜想和假设。分层次模型也称为多层次模型，是使用多层次数据阐述不同层级间关系的统计技术，包括随机截距模型、随机斜率模型和混合模型。在分层次模型中，第一层的截距和（或）回归系数在第二层被以随机变量的形式进行处理，这意味着第一层回归系数是从某个概率分配取样而得，这样可以同时顾及不同层次的因子对个人层次的变量产生的影响，明确分析嵌套性质的数据，研究外界环境和个体之间的关联度，从而实现了微观和宏观上的有机结合（图3）。

图3 分层次模型分析示意图

（二）研究假设

公众参与意愿的强烈程度反映其对环境治理的关注度和信心水平，是基于现实的环境状况和环境政策做出的一种主观价值判断［18］。一方面公众希望通过参与解决环境问题，实现自己的利益诉求；另一方面也说明政府的环境治理水平还有提升空间，公众不是完全的失望与冷漠，认为政府能够在听取自己的建议后，改进自身工作。因此，本文提出假设1。

H1：公众参与意愿与环境治理满意度正相关。

公众参与的方式是指公众参与政治生活的途径和渠道。当公众可以通过多样的形式参与到环境治理中，其需求得到反馈的可能性也会增加，对于政府环境治理工作的满意度也会提升［19］。公众参与渠道的畅通性将在很大程度上增强公众与政府理性对话的空间和可能，防止非常规行为的发生。因此，本文提出假设2。

H2：公众参与渠道的畅通性与环境治理满意度正相关。

公众参与政治生活的最终目的是影响政府决策，进而实现自身利益诉求［20］。保障公众参与结果的有效性可以迅速解决政府部门暂未发现和市场机制无力解决的问题，有利于实现结果正义。政府若能及时准确地对公众的环境诉求进行反馈，公众就会愈发产生对于政府环境治理能力的认同感和美誉度，从而激发公众的参与热情，增强对于政府环境治理工作的信心。因此，本文提出假设3。

H3：公众参与效果与环境治理满意度正相关。

以往的研究多次提到受教育程度、受教育年限或文化程度［11，18，21］是公众参与环境治理工作的重要影响因素。教育支出有助于公众主体意识的提升，对于推进环境治理共享共治、有效解决生态问题、革新公民生态意识与约束公民生态行为以及实现生态环境的“善治”等具有重要意义［22］。同时教育支出也代表政府对于包含环境课程设置、环境教育设施等在内的环境教育的重视程度和发展水平，有助于提升公众对于环境治理的期望度和满意度［23］。因此，本文提出假设4。

H4：教育支出既能够直接影响环境治理满意度，也能够通过影响公众参与的意愿来影响环境治理满意度。

（三）数据来源和变量说明

本研究使用的CGSS2015的相关数据是截至目前最新的数据。在CGSS2015的问卷中，有A、B、C、D、E、F 6大模块。其中，F模块为法治模块，涉及包括社会治理水平、工作效率评价、依法办事水平等诸多方面，全面测量了社会治理满意度、政府法治化建设感知等。不仅包括客观特征的描述，还包括主观感知的反馈。

依前所述，本研究希望把“个体”与“城市”两个分析层次引入，以此进一步探究公众参与和环境治理满意度之间的关系。城市宏观层次的解释变量本文选取了年均PM2.5浓度（ug/m3）、污水处理率（%）和教育支出（亿元），所使用的数据包含31个省（自治区、直辖市）的86个地级市，数据主要来源为《中国城市统计年鉴2016》和真气网相关的统计数据。

在具体的分析过程中，本文对相关数据进行了处理。首先把问题选项中“无法回答、拒绝回答、不知道、不适用”的删除，定义为缺失值。因为涉及的部分研究问题缺失值比重超过了10%，所以本文使用均值替换法插补缺失值，通过选取最大概率的取值来补充缺失的属性值，该变量的均值估计不会产生太大影响。

本文还认为环境治理满意度会受到个人主观感受的影响，会因为个体特征和客观因素的差异而呈现出不同的特征。比如，性别、年龄和收入水平的不同将会影响个人对于政府环境政策制定与执行的认知；受教育程度会使公民对于政府环境治理工作或者制定方案理解深度与程度上存在不同；获取信息途径的不同将会影响公民获取信息的便捷性、准确性和完整性；自身对于社会总体的满意度和幸福感也会在很大程度上影响环境治理满意度。因此，本文选定了五个问题作为本研究的控制变量。变量测量与数据处理见表1所示。

表1 变量测量与数据处理

续表1

四、公众参与对环境治理满意度影响的分层次模型及数据分析

（一）分层次模型的构建

据前面的研究假设可以得出城市宏观层次的变量——教育支出不仅可以直接影响环境治理满意度，而且也可以通过影响个体微观层次的变量来影响环境治理满意度，因此本文选取混合模型，既能研究微观个体层次上的变量与环境治理满意度之间是否存在显著关系，又能够研究宏观层次的变量对环境治理满意度的影响。

第一层：

第二层：

方程（1）为个体层次的方程，β0j表示第j个城市的截距项，β1j表示第j个城市的斜率，Xij表示第j个城市第i个人在某一个自变量的评价，rij代表随机扰动项。模型第一层看似一个典型的OLS多元回归，然而下标j却表明其估计随着第二层特征值的变化而不用。

方程（2）代表第一层模型的截距受到城市层次变量的影响程度，Wj表示宏观层次的自变量，r00是在控制二层自变量Wj时的截距，r01是二层自变量的斜率，μ0j是随机扰动项；方程（3）拟合的是二层变量对Xij的斜率。将方程（2）（3）代入方程（1）可得：

方程（4）既包括了个体层次的变量，也包括了城市层次的变量，r00+r10Xij+r01Wj+r11WjXij为固定效应，μ0j+ μ1jXij+rij为随机效应。其中，Yij为因变量，表示为环境治理满意度，Xij为微观个体层次自变量，Wj是宏观城市层次自变量。城市层次的变量用来解释不同城市环境治理满意度的差异，个体层次的变量用来解释同一城市中个体间对于环境治理满意度评价的差异。

（二）描述性统计分析

本研究中选取了回答F模块的子样本，共计3 777人。从表2可以看出，环境治理满意度的均值为2.70，众数为2，由此可见，大部分公众对于环境治理的评价为“满意”或者“一般”。公众获取信息的来源主要是传统媒介，这个问题的均值是0.28，标准差是0.448，说明公众使用现代媒介的频次和人数都呈现增长趋势。在“认为生活是否幸福？”这个问题上，大部分人都认为现在的社会和生活总体上呈现幸福的状态，这与中国经济步入新常态，人民生活水平不断提升，政府的各项工作不断优化与升级密切相关。

公众参与意愿这一自变量维度，主要是通过是否主动参与投票进行体现。从表2中可以看出，均值是2.436 6，参与投票和未参与投票的人数相当，由此可以看出，公众参与的意识还有待进一步提升与加强。在公众参与渠道畅通性这一维度上，近一半的公众选择了“比较不同意”或者“比较困难”，这说明现有的公众参与渠道很大程度上还是存在阻碍和困难。在公众参与效果这一维度上，如“信访是否能够解决问题？”，众数为2，意为“比较不同意”，在“如果您家附近有一家企业违规排放，严重损害健康，如果举报，政府会如何处理？”这个问题上，均值为2.62，众数为2，由此可以看出，大部分人在这个问题上的回答是“政府会派人来调查，但是会拖很久”和“政府会派人来调查，但不是很快”，足以说明公众参与的效果难以保证，政府难以有效、及时地进行反馈，致使影响政府在环境治理方面的形象。

对于宏观层次的变量——教育支出来说，极大值为855.665亿元，极小值为8.709 8亿元，均值为180.073 8亿元，标准差为236.837 0亿元，说明不同城市的教育支出水平相差较大，由此也验证了从城市这一角度研究环境治理满意度具有研究价值和意义；污水处理率体现政府在环境治理上的主动作为，均值为84.27%，个别城市达到100%，说明政府积极对待环境治理工作；年平均PM2.5浓度的标准差为97.1745，区域差异较大。

表2 描述性统计分析结果

（三）回归分析结果

模型1是仅加入控制变量得到的结果；模型2在模型1的基础上加入公众参与的变量，因为控制变量和公众参与维度的变量仅涉及个体层次，所以这两个模型采用一般线性回归的方法；模型3将城市宏观变量加入，以地级市为“主题”作为分组依据，研究嵌套数据的性质，将涉及的公众个体层次的自变量和宏观城市层次的自变量统一放到模型中进行运算。控制变量、公众参与维度的自变量和城市宏观层次的三个变量以及公众意愿与教育支出的交互项是固定效应；公众参与的意愿是随机效应。以参数估计和协方差参数检验作为模型检验量，将地级市作为组合研究不用层次的变量对环境治理满意度的影响。

从表3可知，在3个模型中，性别和年龄对环境治理满意度均无显著影响，受教育程度与环境治理满意度显著负相关，这与“批判性公民”（1）现象有关。收入水平和生活幸福感与环境治理满意度显著正相关，是因为收入越高的公众选择居住和生活环境的可能性就会越大，生活幸福感越高，对于生活中存在的环境状况就会越乐观。互联网和手机定制获取信息更加全面、完整、准确和及时，可以较为迅速地了解政府所制定的环境治理措施与政策，并且能够看到政府所做的各项工作和取得的成绩与效果，公众会更加满意政府的各项环境治理举措。

表3 回归分析结果

模型2和模型3均说明公众参与的意愿、渠道畅通性和参与效果与环境治理满意度之间呈现正相关关系。从模型3可以分析宏观城市变量的相关情况，空气质量状况越好，污水处理率越高，环境治理满意度也就越高。同时也可以发现，教育支出水平和环境治理满意度呈现负相关关系，这表明教育支出较高的城市，即使教育程度较低者也会对政府评价更低，这就验证了上文研究假设中所提到的城市组内集群相关现象。教育支出水平高的地区有利于增强当地公众的权利意识和参政意识，比如，原先因缺少关注或难以理解的环境污染问题逐渐受到重视，对政府的情感态度也就随之发生变化，满意度就会下降。教育支出与公众参与意愿的交互项也与环境治理满意度显著正相关，说明教育支出通过影响参与意愿继而影响环境治理满意度的猜想成立。

五、结论与讨论

（一）优化政府环境治理职能，可以促进环境治理满意度的提升

政府环境治理工作的评价既可以从如PM2.5浓度等污染指标入手，也可以从政府主动作为的程度与效果等建设性指标去衡量。政府要继续加强环境治理工作，既要注重环境治理政策和行为的良性产出结果，又要以主动作为的方式减轻环境污染程度，优化政府生态建设职能，让公众以直接真实的方式感受生态环境质量的改进与提升。

政府同时还要注重宏观层次相关指标对个人的影响，不断优化教育支出，提升教育支出的水平和层次，注重环境教育，提高公民的环保意识和环保素质，以柔性的教育方式逐步促进公众对政府环境治理行为的理解，潜移默化地形成信任政府的价值取向，通过城市间的组群效应和教育的正向链式反应提升环境治理满意度。

（二）增强公众参与意识，可以促进环境治理满意度的提升

公民意识的觉醒和塑造将有助于公众参与行为的改进与提升，也有助于社会主义民主制度的完善和发展，推动政府环境治理工作的优化，从而增强环境治理满意度。

一方面，政府要通过网络、电视、报纸等方式对公众进行环境参与意识教育，通过典型案例、相关法律法规宣讲、现有公众参与的配套政策来帮助公众更好地树立权利意识，让越来越多的公民能够主动去了解政府在环境治理过程中公开的信息和现实生活中发生的具体情况。另一方面，公众要通过多种多样的媒介全方位、多层次了解相关信息，在学习的过程中不断加强对于政府环境治理工作的理解和把握，同时公众要按照合理合法的程序，如参加听证会和咨询会等，保证自己的参与行为循着有序化和有效化方向发展，避免造成与政府行为的冲突性内耗。

总之，公众不能把政府视作与自己对抗的对立面，要树立正确的、健康的参政意识，与政府构建命运共同体，寻求公共利益的最大化和公共价值的共通性，通过现代公民意识的塑造促进政府环境治理工作的提升与改进。

（三）畅通公众参与渠道，可以促进环境治理满意度的提升

公众通过何种方式参与环境治理过程，表达自己的利益诉求，是政府需要全面衡量和考虑的重要问题。前文的分析结果也表明，公众获取信息的来源与环境治理满意度存在显著相关关系，不同的信息来源将会影响公众获取信息的类别、丰富程度和真实正确性，从而也会影响公众的信息甄别能力和判断能力；不仅如此，参与渠道的多样性和畅通性与环境治理满意度之间也存在正向关系。

国家需要进一步加强和完善包括人民代表大会制度和信访制度在内的民意表达机制，让公众参与环境治理过程不再有任何的顾虑和担忧；政府要进一步拓宽公众参与的渠道和方式，加大与环境治理相关的信息公开的力度，并且积极利用新媒体、互联网等工具，开设参与窗口和板块，防止因为环境维权或环境事件所导致的群体性冲突事件。

公众可以通过人大代表联系群众制度、社情民意反映制度和社会听证制度，参与到政府环境决策过程中；同时，还可以通过信访举报制度和电视、广播、报纸、网络、市长热线、政府开放日等方式行使自己的监督权。通过加强公众参与的畅通性，不断丰富和完善公众参与的方式，以此为公众参与政治生活和社会治理提供良好的制度保障和途径支持，防止公众非常规行为的发生。

（四）提升公众参与效果，可以促进环境治理满意度的提升

如果政府制定的公共政策能够体现公众事前参与的结果或者在执行过程中进行及时的反馈，就会带来更高的参与意愿和满意度［24］。本文实证结果表明，公众参与的效果越好，即公众意见越能够在公共政策中得以体现，环境治理满意度就越高。因此，政府要充分利用好反馈与评价，在之后的政策制定及执行过程中给予充分回应，建立健全政府回应机制，提升公众参与的实际存在感和价值，以此提高公众对政府环境治理工作的认可和信任。

政府在环境治理的过程中要将信息公开制度、承诺兑现制度和行政问责制度进行有效结合。对于公众举报、投诉要进行认真的调查和取证，绝不姑息。政府通过及时、有效的针对性反馈，既可以提升公众环境治理满意度，也可以通过倒逼的方式使其能够改进相关的治理工作，实现环境治理体系和治理能力的现代化。

注 释

（1）“批判性公民”是指权利意识浓，自我表达和政治参与的愿望强，对政府的期望和要求高，且用更高的标准评判政治体系，不断挑战政府权威的公民。