我国城市社区治理运行机制研究——基于福州市的经验

■林哲

一、我国社区建设的新历程

中国社区建设和治理始于改革开放之后，根据不同阶段社区的建设内容及特点，可将社区建设历程分为以下几个阶段：

一是社区服务阶段（20世纪80年代中后期—1990年）。这一阶段，社区建设以社区服务为核心。1983年，国家民政部召开第8次全国民政会议，开始酝酿城市社会工作福利的改革。1985年，国家民政部在大连召开全国社会福利生产会议，提出要在街道建立“社会福利服务网络”，中国社区服务由此萌芽。1986年，国家民政部考察中国香港等地，认为“社区服务应该为社区居民开展便民利民服务”，首次把“社区”概念引入城市管理，提出要在城市中开展社区服务工作。1987年，国家民政部召开全国城市社区服务工作座谈会，提出城市社区服务应从老人服务、残疾人服务、优抚对象服务、困难户服务、儿童服务、家庭服务以及其他便民服务做起。1989年9月，国家民政部在杭州召开全国城市社区服务工作会议，要求在全国普遍开展社区服务工作。1990年，《城市居民委员会组织法》开始实施。这一时期，中国的社区建设以社区服务为主，以民政服务为重点。

二是社区建设试验探索阶段（1991年—1999年）。这一阶段，中国政府提出“社会建设”的概念，并开始进行社区建设。1991年，时任国家民政部部长崔乃夫指出：“社区建设是健全、完善和发挥城市基层政权组织职能的具体举措，是建立‘小政府、大社会’的基础工程。”1998年，国家民政部“基层政权建设司”经国家机构改革变更为“基层政权与社区建设司”，社区建设被纳入国家行政职能范围。1999年，国家民政部制定出台《全国社区建设试验区工作实施方案》，明确了社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤以及工作内容。这一时期中国社区建设突破了社区服务的范畴，具有了更丰富的内涵与内容。上海、青岛、南京、杭州等城市积极探索社区建设的路径，初步积累了社区建设的经验。

三是社区建设全面深化阶段（2000年—2009年）。2000年11月，中央办公厅、国务院办公厅转发《关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程”，推动各地区将社区建设纳入国民经济与社会发展计划。2001年，社区建设被列入国家“十五”计划发展纲要。2006年，党的十六届六中全会第一次提出了“农村社区”概念，开始在全国范围内推进农村社区建设。2009年，国家民政部发布《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》，确定“建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”目标，统筹推进城乡社区建设。同年，国家民政部授予500个社区为“全国和谐社区建设示范城区”。这一阶段，社区建设在全国范围内正式推广，社区建设的核心工作为创新社区管理体制、构建新的社区组织体系。

四是社区治理阶段（2010年至今）。2012年11月，党的十八大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。”2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，明确要“开展形式多样的基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化”。2017年6月，《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，“完善城乡社区治理体制，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”。2017年10月17日，党的十九大报告提出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督……”。这一阶段，社区建设的重点在于构建城乡社区治理体系，提升城乡社区治理能力，打造共建共治享的治理格局。

二、福州社区治理面临的新挑战

改革开放这40年是我国城市化进程快速推进的时期。随着经济社会的发展，中国社会呈现出的一系列张力与矛盾，给社区治理带来了诸多挑战。

（一）城市化进程加快给社区治理带来了新情况

一是大量流动人口进入城市。到2018年底，在福州鼓楼区的非户籍人口就多达14万，这些“新城市人”群体，分布在各个区域各个领域，他们既是城市的建设者，也是城市发展成果的共享者，已与城市融为一体、休戚相关。在这种情况下，要做好他们的服务工作，单靠社区力量是不够的，必须各方面党组织协同努力，把他们紧紧团结在党的周围。

二是城市建设管理存在许多短板。近年来，为了顺应城市工作新形势，福州城市建设管理面临诸多难题，诸如盲目追求规模扩张，集约程度不高，依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，城市内涝、交通拥堵、停车困难、内河黑臭、基础配套不足等“城市病”问题依然严重。

三是新的社会矛盾不断增多。近年来，随着城市框架的进一步拉开，福州老城改造、房屋拆迁等引发了很多矛盾。特别是鼓楼区，因其区位特殊，由征地拆迁问题引发的群体性上访事件较多，维护社会稳定的任务十分艰巨。而《信访条例》提出的“属地原则”又将这些矛盾转嫁到属地街道社区，维稳工作全部压到了社区，社区工作者即使再“神通广大”，也难以解决诉求对象提出的历史遗留问题，或者需要上级多部门协调才能解决的问题。

（二）群众的美好愿景对社区治理提出了新要求

人的基本需求无非两件事：一件是生活，过去人们常讲出门七件事“柴、米、油、盐、酱、醋、茶”，现在更多关注的是上学、就业、医疗、出行、安全、健康等等，这些都是生活的基本内容、基本需求。另一件事就是办事，找工作、办企业、领社保、办医保，这些都涉及到办证、盖章、审批等等。在新的历史条件下，服务群众的工作也呈多元状态。由于不同地方、不同阶层、不同职业、不同年龄、不同身份群体的需求不同，导致衡量群众幸福感标尺的差异性也很大，这就对社区治理提出了新要求。

（三）社会信息不对等导致基层干部“被污名化”

由于“隔行如隔山”“社会信息不对称”等客观原因，基层干部“被污名化”现象普遍存在。据调查，有超过半数的受访基层干部认为当前社会上对其存在普遍误读、误解甚至丑化的情况，但只有两成的群众认为基层干部被误读；超过六成的基层干部认为社会舆论低估了他们的群体印象，但只有四成群众这么认为。特别在网络拟态环境中，情感认同往往会取代理性论辩，通过网络新闻了解基层干部生态的网民更容易受到拟态环境中情感认同的影响，呈现出一边倒的“基层干部很坏”“基层干部把经念歪了”的负面评价。

三、加强福州社区治理的新举措

一是明责赋权优化职能，增强街道社区“吹哨”能力。街道社区是城市治理的枢纽，许多基层治理难题需要街道社区去面对和解决。因此，要强力推动各级党组织统一思想、共同行动，推进“吹哨报到”改革。一方面，为街道社区明责，“定清单”“真减负”，全面取消街道招商引资、协税护税等职能，制定街道职责清单，明确党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障等6大板块111项职责。另一方面，给街道社区赋权，使其“吹哨”管用。为确保各有关部门闻哨而动，重点落实街道社区对辖区需多部门协同解决的综合性事项的协调权和督办权、对有关职能部门派出机构负责人任免调整奖惩的建议权，强化街道社区在年度绩效考核中的话语权。同时，还要有效整合如“鼓楼智脑APP”等互联网+和区块链资源，将其与“12345”便民（惠企）平台、党建超市平台等功能类似或真包含的平台功能整合，使得“吹哨报道”数据共享、及时响应，即避免“数据孤岛”，又杜绝基层干部“加20多个工作群”“装20多个手机软件应用”“关注20多个公众号”的现象。

二是根除形式主义和官僚主义，真正给社区“松绑减负”。对标《中共中央办公厅关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》精神，回应基层关切，从看得见、抓得住的具体问题入手，以钉钉子精神靶向整治、精准施策。一方面，严格控制层层发文、层层开会，着力解决文山会海反弹回潮的问题，认真贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神，发至县级的文件不再要求街道社区出配套红头文件或不编正式文号的“白头文件”，提倡合并开会、套开会议，多采用电视电话、网络视频会议等形式，提高会议实效。统筹规范“责任状”和“一票否决”事项，坚决杜绝向基层推卸责任、转嫁压力，县区层面一律不得对街道社区签订责任状。另一方面，着力整治“指尖上的形式主义”，开展“网络减负”工作，明确不搞强制注册、层层加码、积分排名，让干部乐于学、善于用。通过上述措施，切实为社区工作者“松绑、减负、解压”，让社区工作者把更多的精力放到优化民生服务、切实服务群众上来。

三是提高社区工作者的职业认同感，让社区工作者成为令全社会尊崇的职业。一直以来，工作在社区、行走于街巷里弄、直接面对百姓的社区工作者倾心付出，为千家万户排忧解难，但由于待遇较低、出路不明确，成为制约这个队伍发展壮大的主要瓶颈。比如，许多社区工作者没有一个明确的职业定位，与所属街道签订一个劳动服务协议，试用期满合格者继续留任，长期重复繁杂的事务性工作后，因社区工作者晋升通道不明，进出门槛低，队伍管理难度加大。因此，建议学习借鉴天津经验，建立社区工作者“三岗十八级”（社区正职、副职和工作人员，三个岗位分别共设十八个级别，一级就是新入职的工作人员，最高的是十八级，在不同岗位的社区工作者通过努力提高自己的学历，考取相应的职业资格证书，经过聘用上岗就可以连升几级，对应的薪酬也会随之提高，并以此增加异地培训机会）岗位等级序列，在全省范围内进行考评、定薪、给予福利，解决苦乐不均、法定休假落实不到位等问题。同时，不断加大对优秀基层干部和社区工作者的宣传力度，通过新媒体等各种方式传播正能量、讲出好故事，让社区工作者真正成为让社会尊崇的职业。

四、福州市社区治理的新经验

近年来，在市委、市政府的直接领导下，福州市不断创新社区治理，打造出“135”社区党建工作模式、“13335军门社区工作法”等品牌，军门、庆城、锦江、中山、开元、竹林境、汤边、建华、三坊七巷、金斗、金洲、新店等一批先进社区多点开花，群众的幸福感、获得感、安全感持续提升。福州市社区治理创新经验主要表现在以下三个方面：

一是坚持上下联动，构建全面覆盖的组织体系。在领导体制上，全市从建立街道大党工委、社区大党委到建立市、区、街道、社区四级联动体系党建贯通模式，以体制改革破解街道权责失衡的问题，赋权一线，扩能街道，明确街道在加强党的建设、推动区域发展8个方面的职能定位，推动街道抓党建、抓治理、抓服务。市委逐级明确党建工作职责任务，发挥市委规划指导作用、区委“一线指挥部”作用、街道党（工）委“龙头”带动作用和社区党组织落实兜底作用，把四级贯通联动起来，保证城市基层党建有序推进、有效运转。街道注重整合调动各类党建资源形成区域化的党建整体合力，提高街道社区党组织的领导能力。同时，全市设立街道大工委、党建促进会、社区“党建联盟”，并形成城市基层党建联席会议、居民恳谈日等工作推动制度，选聘830名社区“兼职委员”推动1200多个驻区单位与街道社区共驻共建。注重工作阵地建设，全力建好社区办公活动场所和街道党群服务中心、街道党校（教学点）、党员政治生活馆等，实现“一区一馆（党员政治生活馆）”“一街一中心（党建服务中心）一党校”的初步目标，鼓楼区69个社区还全部配备了服务场所面积超过500平方米的“一老一少一普”（一个居家养老服务站、一个少儿成长服务站、一个文化普及服务站），有条件的社区还配备了日间照料养老院、微型精品幼儿园、青少年科普工作室、卫生服务中心、志愿者服务驿站、慈善超市等便民设施，并引导让机关企业等资源盘活，让群众活动场所充裕。注重在工作统筹上以街道党组织为中心推进体制改革赋权，为基层党建、营商环境、公共服务、公共管理等提供扁平服务，形成“1+4+N”（“一中心四办+N”）模式，从网格化服务管理延伸到智慧化“双线”服务管理，有机融合线上线下“两张大网”，让数据多跑路、群众少跑腿。

二是坚持多位同动，形成贴切活跃的便民体系。从治理机制上入手，从简单利益链结到共同价值联结引领更多居民群众和驻区单位、行业系统主动融入辖区治理共同体，强化街道在城市基层党建中的统筹协调能力。发挥党组织引领下的民主协商、管理机制作用，破解街道小区服务管理难题。加强对社区的工作支持和资源保障，以社区党组织为主渠道落实上级部门支持社区的各项惠民举措，强化社区党组织在社区建设中的领导职能，注重体现党的主张和工作色彩，以党的建设引领基层治理，全市1.5万多支党员志愿服务队常年活跃在街道社区，累计开展各类党员志愿服务活动12.3万场次。深入实施“红色领航工程”，推动基层党组织和党员在城市各领域、各行业发挥主导引领作用。全市建立1600多个建制性或“兼合式”小区党支部，推广成立“红色业委会”，将党的工作触角延伸到治理“神经末梢”。在推进城市基层党建中不断完善社区协商机制，为居民群众提供精细化服务，让“平台约到、网上签到、吹哨报到、实绩送到”实体化、网格化、透明化。在社区党组织领导下，群团组织和社会组织等多元主体参与社区治理，形成贴切活跃的便民体系。

三是坚持服务共有，促进立体方便的亲民体系。把党群服务中心打造成为党领导城市基层治理的坚强阵地，依托街道、社区综合服务设施建设布局合理、功能完备、互联互通的党群服务中心，让党员在家门口能找到党的组织、群众在家门口能享受便利服务。全市依托街道社区党建服务中心（站点）、园区党群活动中心等平台，让片区单位、融入部门推广错时延时、预约上门综合提供党建业务办理、综合治理、市场监管、便民代办、创业就业等各类服务。分类推进居民小区党支部建设，设立功能型党小组，发挥小区居民、党员特长，围绕群众需求开展服务，形成“街镇党（工）委—社区党委—网格党总支—小区党支部—楼栋党小组”的五级党建网格体系，延伸基层党建工作触角。南街街道三坊七巷社区结合三坊七巷“里坊制”成立11个坊巷党支部，打造“坊巷党建”与多条红色线路，党建引领服务坊巷周边商户、群众。建立优势互补的资源共享机制，全市运用“党建超市”让各街镇、社区与驻区单位签订共建协议，约定涵盖场所开放、文明创建、应急抢险等在内的服务项目的“供需清单”，努力实现资源互补、共驻共建的线上线下握手与互动，动员各驻区单位将部分党建资源和停车场、运动场等各类公共服务设施向党组织和社会公众开放，努力缓解公共资源紧张的问题，通过服务共有共联把各方优势发挥出来，通过资源共享把各方积极性调动起来，让党组织更亲民更活跃更有影响力。

四是坚持队伍建设，打造双线互动的福州模式。全市建立互联互通的党建网格机制，依托“福州党建超市”“福州党员志愿者”“福州两新党建”“福州数字党建”等党建平台，初步构建起市区、与街道单位企业学校两新组织、与社区的网络网格管理系统，统筹推进网格划分和居民小区党组织设置，将辖区的市直机关、国有企业、市属学校、两新组织、医院等与居民小区、商务楼宇、商圈市场、行业协会等纳入网格，并逐步成立网格党支部，构建以街道社区党组织为核心的党建资源整合机制，实现条块结合、块来统筹、条来参与、共建共享的城市基层党建新局面。同时，注重抓好城市基层党建专职工作者、社区工作者队伍的建设，全市探索在编制、职数、待遇等方面倾斜基层，建设一支数量充足、结构合理、管理规范、素质优良的社区党务工作者、社区工作者队伍，把它作为“平台约到、网上签到、吹哨报到、实绩送到”的基础，鼓楼区还探索完善“社区工作者—社区党组织书记—事业编制社区党组织书记—街道副职”和“社区工作者—助理社会工作师—社会工作师”双轨培养成长机制，这一做法被省委组织部采纳，破解了基层党务人才紧缺难题，目前全市5000多名社区工作者取得上岗资格，73名社区党组织书记考录竞聘入编事业单位，347名城市党务工作者以社会购买服务方式在社区党的工作岗位上为民工作，初步达到了组织有活力、党员起作用、群众得实惠、治理有效用、社会评价好的目标。