我国政府非税收的规范化管理研究

张树红

非税收入管理是包括取得、预算、使用、监督的一个完整的系统，加强政府非税收管理，对增强政府财力、宏观调控能力、遏制腐败、完善公共财政体制、建立公平社会分配秩序具有重要意义。所以研究政府非税收入的现状和存在问题的原因、对非税收进行规范化管理是非常必要的。

一、政府非税收入概述与现状

（一）政府非税收入的概述

政府的财政收入包含按三个方面，债务税收、税务税收、非税务收入。非税收入在2001年正式出现在政府文件中，非税收入是政府对国民收入进行分配与再分配的方式，是除去财政税收资金，是以国家机关、地方政府、事业单位和社会团体为主体，代替政府履行特定的公共服务职能。非税收收入按照预算管理可分为预算内非税收入和预算外非税收入；按照政府收取方式可分为资产资源型收入和校正型收入、使用费和规费收入；按照取得部门不同可分为政府性资金、行政事业性收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、捐赠收入、罚款、主管部门集中收入、利息收入等。国际上将非税收入分为资本收入、赠与收入和资本收入，我国政府将非税收入被包含在经营性收入范畴，并把社会保障金和住房公积金排除在非税收入之外。

（二）政府非税收入的管理现状

我国目前政府非税收管理制度主要包括：国有资产收益管理制度、行政事业型收费及政府性基金管理制度和罚没收入管理制度。同时采用三个管理方式：第一，对于财政编制预算项目，统一缴入国库，集中管理；第二，对于预算外投资项目，由金融部门建立统一账户，进行金融特殊户管理；第三，对于各部门收费以及各部门佘白基金和住房基金，进行各部门自行单独管理。我国政府非税收入由12项收入组成，其中行政事业性收入占比最大，国有企业、部门收入、政府性基金收入份额相对较小，国有资本收入、彩票公益等收入比重在逐年上升。

据分析，政府非税收入规模的合理化不仅能保证政府职能的实现还能促进社会经济的发展。凡事具有两面性，如果非税收入规模的不合理化就会阻碍经济的发展，对社会的进步形成阻碍。通过数据显示，非税收入一直处于增长状态，国家对政府非税收入依赖性很强，而且地方政府对非税收入依赖性更大。根据区域特点不同，非税收入呈现出较大的差异，从总体金额上看东部地区金额较大，西部地区金额最低；从非税收入的占比来看，西部地区比例较高，主要原因是西部地区经济相对落后，税收不能满足经济发展的需要，地方政府需要非税收入提供重要保障。

二、我国政府非税收入中存在的问题及其原因

（一）非税收管理中存在的问题

非税收入范围过宽，征税主体多元化，管理不够规范。政府对超过50个行业和政府部门同时进行征收，征收工作繁重，还扩大了征收范围。使得征收超范围，金额超标准的现象频发，并存在不规范的征收方式，这使政府非税收入管理的工作难度加大，难以杜绝弊病多样频繁的出现。

缺乏预算管理，征收管理信息不同步。现阶段，仍有部分非税收项目不贵入政府预算管理，金融财政专户管理，由给部门支配使用。这部分不包含预算中的非税收入，就是错误的管理观念，出现管理混乱的现象。地方政府的财政管理系统仍存在不规范、不健全的现象，稳定来源的收入缺乏，过度依赖非税收入，政府的层级越低，对非税收入的依赖程度就越高。

监管机制缺失,法制建设延后。目前，我国尚未建立非税收入的法律法规，使得在管理非税收工作中没有法规可依依照，也没有规章可以遵循，面对很多违规行为无法进行监督和处置。使得坐收坐支，超额支出的现象屡禁不止，很难落实各部门的预算和资金支出。

税收收入和非税收入的关系不合理。税收收入和非税收入的作用都是相互不能取代的，关系应加以明确，可是目前我国并没有明确税收与非税收各自范围的法律，出现很多本应该通过税收的项目变成了非税收项目，逃开了预算管理，使征收管理不规范。

（二）非税收入管理出现问题的原因

非税收入相关法律规章建立缓慢，缺乏依法治理财政理念。目前，非税收入只有一些行政性的文件来规范，与税收法律体系相比，非税收入法制建设过于缓慢，没有形成一系列的法律法规。所以导致不知如何确定非税收项目，不知如何审批，没有征收标准，票据不知如何管理，资金分配混乱等问题无法得到解决，这使得非税收入无执行标准，管理混乱，违规后也无相应法律处置。我国的非税收入应与财税相连接，与时代相适应。

预算外的惯性思维，利益的驱使。我国提出非税收入概念已经十多年的时间，但按照非税收入理念进行管理的时间很短。由于长期以来一些部门把税费收入视为预算外资金进行管理，原本思维转换较慢。这成为了规范化管理的阻碍。随着经济的发展导致各方不断追求经济利益最大化，地方政府也追求自己的财力最大化。这样导致将全部非税收入纳入预算管理中困难重重。

票据管理不健全。票据是规范管理的关键环节，在税收管理规范的结果看出，规范非税收入的管理，票据合理有效的管理是必不可少的。当前，非税收的票据是加盖财政部门印章单据，但是牌局使用种类繁多，管理十分混乱，对非税收入的征收效率和治疗都造成了严重的影响。

三、规范我国非税收入的管理建议

（一）完善非税收入的管理制度

首先应该非税收日德法律规章制度，地方政府应该根据自身情况制定地方相关条例。有关部门实施预算制度，把非税收入完全纳入预算管理中。另外还需加强监管措施，应加强审计部门、上级部门、同级人大的监管措施。同时应该划清政府与市场的关系,政府应该把握改革方向,不随便干预市场秩序。其次，票据管理与信息管理相结合，自动化管理票据的购买、使用、验资等信息，规范全国非税收票据管理，以便达到以票控制税收的效果。

（二）建立完善的征管体系

各相关部门信息资源及时有效共享,并且形成一套不定期的考核机制,监督各部门规范的进行征管,同时建立完善的奖励制度,促进给部门积极依法完成非税收入的征管工作.还应建立完善的网络信息系统,让非税收征管更加高效、规范。其次，我们不应该对所有的非税收入采用统一的征收方式，应根据各特点建立不同的征收方式，并对征收管理人员进行培训、考核，提高人员的业务能力和素质。

（三）明确税收与非税收入的关系，深化改革

我国应该进一步界定税收与非税收入的范围，以法律法规的形式明确两者的关系。政府的不合理收费项目应该清除，合理的收费项目应该有效的进行巩固。其次，我国应该深化财政收入改革，让税收与非税收关系成为整顿预算关系、规范非税收管理的重要措施。

综上所述，我国政府应该积极研究制定非税收入的管理法规制度，加强非税收入法制化管理，形成非税收入管理法制体系，让非税收入管理工作走向规范化、法制化。