高校预算管理绩效评价指标体系研究——以Z高职院校为例

王正君

一、Z高职院校预算绩效评价现状

Z高职院校是一所具有十几年高等职业教育办学历史、以医学及工科类专业为主的市属高职院校，截至目前，按照相关主管部门关于开展预算绩效评价工作的相关要求，结合学院实际，Z高职院校也制定了预算绩效管理的相关制度和指标评价体系，但科学性、合理性、完善性及规范性等方面，还有较大改进和提升的空间。预算管理绩效评价指标体系还处于起步阶段，涵盖范围较小、指标设置较简单，常用评价指标主要包括收入完成指标（收入完成率、及时率及创收金额）、预算管理指标（预算编制及时性、执行进度进度、完成率和调整率等）、财务管理指标（资金使用合规性、分配效率、节约率、信息公开等）和教育教学评价指标（学生双证书获得率、毕业生就业率等）。

二、Z高职院校预算绩效评价指标体系存在的主要问题

1、评价指标单一，缺乏全覆盖的指标评价体系。高职学校既不同于有资金投入、利润产出的完整闭环式企业，又不同于具有社会职能的一般公共事业单位。作为特殊的评价主体，高职学校既有资金的投入（包括财政拨款和事业收入等），又有某种程度上的“产出”（主要指学生培养质量和服务经济发展）结果，因此，应建立财务指标和非财务指标、定量指标和定性指标、长期指标和短期指标等相互结合的评价指标体系。而现行预算绩效评价还停留在起步阶段，以财务绩效评价为主（如预算执行率、预算收入完成率等），其约占总指标评价体系的60%，非财务指标（如衡量资金分配的合理性、教学成果及学生培养质量的衡量等）设置较少。与企业追求利润不同，对于高职学校来说，财务指标体现资金配置的方向，从整个教书育人的事业发展目标上来看，其很大程度上只是手段，而学生培养质量和服务经济发展贡献等非财务指标才是高职学校追求的目标和价值体现。因此，重视财务指标而忽视非财务指标，无异于本末倒置。另一方面，为了计量的可操作性和数据的精确性，现行预算绩效评价指标多为财务定量指标，大量体现教书育人效果和办学特色的定性指标缺乏，无法从根本上评价高职学校的最终教育教学绩效。

2、评价内容泛化，指标选取导向性不明。现行绩效评价内容过于强调预算执行的进度和期末预算执行的完成情况，片面地用预算执行来代替工作落实情况，注重形式而忽视内容，无法体现投入与产出的全过程评价以及资金最终效用的发挥如何。例如“预算执行进度”再快、“预算调整率”再低，只能代表预算在既定情况下的效率表象，不能说明预算执行的效果实质。在具体的指标选取上，过多依赖共性框架指标（例如固定资产增长率、三公经费控制率、经济效益等），缺乏体现办学特色的个性指标以及引导学校向办学目标发展的导向性指标。例如“固定资产增长率”“公用经费控制率”等指标只能泛泛地反映学院作为行业层面的高校或地方层面的事业单位的某方面的共性，而无法引导学校根据自身的实际而走自己的特色办学之路。

3、评价指标偏重短期，长期绩效难以评价。高等教育是一个系统性、长期性工程，其任务是立德树人，提高人的综合素质，既包括塑造学生的道德品质，也包括培养学生掌握立足社会发展的技能等。学生在校短短几年的受教育情况无法衡量教育的成败，简单用 “毕业率”、“就业率”等几个数量指标来评价教育的最终效果也有些偏颇，因为教育的最终绩效并非一朝一夕短期内的结果体现，有的绩效甚至需要若干年才能显现，短期内的教育投入很难在教育当期的结果中体现绩效，因此，现实中容易出现教育绩效评价与资金投入期间不完全匹配的现象。

4、个别指标间协同性差，甚至有时相悖。“节约率”是评价预算节约情况指标，对于预算绩效评价、追求资金使用效率具有重要作用。由于造成预算节约的具体原因是复杂的，有的可能是主观的（例如预算主体的精打细算），有的可能是客观的（例如物价的下跌）；有的是可控的（例如可以通过预算主体的合理科学谋划），有的可能是不可控的（例如外部市场环境等的变化），因此很难从数字的背后判断“节约率”是如何形成的、到底是否是真正意义的节约，预算节约率指标难界定。另一方面，为了提高预算执行指标，很多预算项目 “人为的”提前步骤加快推进，例如应该分批采购变成一次性采购，分期付款变成了预先支付等，这些违背事情发展规律的做法会导致大量物资闲置甚至浪费、与预算追求的节约率相矛盾，而且可能带来相应的舞弊风险。因此，被评对象不知道到底该追求执行率还是节约率。

5、评价指标赋权主观性强，缺乏科学性。指标权重与指标设置具有同等重要的作用，其直接影响着指标评价的最终结果，科学规范的赋权会使整个指标体系高效合理。而实际中，指标权重的设置主要依赖学院财务处、质量考核办等部门中熟悉预算的人员，根据历史指标和学院事业发展规划，在集中讨论和征求意见的基础上，凭借主观经验来确定各个指标在评价体系中重要程度，其中主观性较强，掺杂着个人的喜好，甚至难免有其他人为因素，没有使用统计学的科学计算方法，缺乏科学严谨的方法支撑。

二、Z高职院校预算管理绩效评价指标体系的改进

（一）预算绩效评价指标体系的改进

1、丰富指标设置，建立全覆盖的指标评价体系。在Z高职院校现有预算绩效指标的基础上，丰富指标设置，建立财务指标和非财务指标、定量指标和定性指标、长期指标和短期指标等相互结合的立体式、多维度评价指标体系。特别是完善评价专业建设、教学改革、培养质量等内涵式发展以及服务社会经济发展等非财务指标，使绩效评价在兼顾预算执行效率的同时，更加注重评价预算执行的效果，让预算绩效评价回归其本质属性。对于培养人才“对地方经济发展贡献”“对社会的可持续影响”等反应教育长期绩效的指标，除用近期的“毕业生对当地企业贡献”“毕业生就业行业分布”等指标转换外，还要将未来较长时期的相关指标，通过对时期因素的调整，跨期间计入评价体系，一定程度上解决教育的长期绩效很难评价的困难。为了规范透明，尽量选择能够量化的定量指标，同时注重定性指标要尽量采用“是与否”等具有较强操作性和评价标准的判断指标。建立全覆盖的指标评价体系的同时，要注意指标设置不要过多或冗繁复杂，否则造成评价效率低下，特别是有些指标之间在特殊情况下的矛盾对立性，容易造成评价结果的失真。因此，评价体系的设置既要考虑全面，又要注意效率，即不是大而全，而是适量且精准。

2、突出关键指标，契合学院工作重点。Z高职院校是山东省立项的第二批优质高等职业院校建设单位，优质校建设是Z高职院校近年来最重要、最核心的工作。目前，根据建设方案各项建设工作已有序开展，不久将面临中期验收。财务预算绩效评价工作也应该服务于优质校建设这一学院工作重点，围绕各部门分解的工作任务，保障优质校建设总任务顺利完成。因此，在预算绩效指标的设置上，除了预算完成率、预算调整率、资金使用合规性等常规的共性预算指标外，还用紧紧围绕优质校建设这一学院重点工作，根据优质校建设方案和建设标准，增加“产学研合作”、“体制机制创新”、“技术积累与社会服务”等优质校关键指标。通过对这些关键指标的监督考核，评价各部门承担的优质校建设任务的完成情况，形成全院合力，推动学院优质校建设重点工作按期保质完成。

3、强化个性指标，凸显办学特色。发挥优势、突出办学特色是高校内涵发展的要求，也是评选特色高水平高职学校和专业建设计划（简称“双高计划”）的重要条件。Z高职院校坐落于中国职业教育的主要发源地、鲁班、墨子、奚仲（简称“班墨奚”）的故里，多年来，学院以“班墨奚”文化品牌为引领，大力弘扬工匠精神，立足学院传统优势，突出办学特色，多次入选山东省职业教育办学典型案例。在设置财务预算评价指标上，在一般教育发展共性指标的基础上，增加凸显学校个性、办学特色的指标（例如“班墨奚”职业文化在教育教学的融合、对学院特色水平的提升，优势学科对学院发展的贡献等），以引领学校创新、特色发展。

4、坚持发展导向，科学设置指标权重。指标权重代表了指标在整个评价体系的重要程度，直接决定了评价结果，反映了评价的科学合理性。指标赋值要采用专家经验判断的主观方法和以层次分析法为代表的客观方法相结合，并以客观方位为主的赋值方法。这样，既能最大限度地减少人为主观个体因素对赋值的偏颇影响，增强赋值的科学性，又能随时修正客观赋值法因外界环境的变化对指标权重的滞后影响。指标权重的赋值，不论采用主观方法还是客观方法，都要坚持结果导向，紧扣教育事业发展要求，遵循教育教学内在规律，体现学校发展目标。同时，指标权重赋值并不是一成不变的，它会随着学院发展的不同阶段、不同的工作重点和发展目标而调整变化，即同一指标在不同的发展时期赋值可能不同，因此应建立一种动态的赋值调整机制，因时因势地修正指标权重，以体现发展导向。

（二）改进后的Z高职院校预算管理绩效评价指标体系（见下表）

一级指标指标三级指标 评价内容 指标权重二级收入完成率 协助财务处做好本部门学费、住宿费等收入的应收尽收。资金投入预算收入收入及时性 按时间节点协助财务处做好本部门收入工作，禁止恶意拖欠。创收完成情况加大社会培训、技术服务等创收，积极争取国家、省级等非常规财政专项资金，并作为奖励性绩效的重要来源。预算编制及时性 按照学院预算编制统一时间节点及时上报。预算编制预算编制质量（准确性、合理性等）根据事业发展需要科学谋划、精准研判，统筹轻重缓急，充分论证，高效配置资金，把钱花在刀刃上。既满足日常教学办公需要，又保证重点工作。既不能出现年底资金的大量结余，也不能出现因预算原因导致工作无法开展。预算调整率加强预算的严肃性，除无法预测或不受主观控制的因素外，预算一般不予调整（或严格控制预算调整）。预算调整应经集体研究、履行程序。预算执行进度按照事情发展规律，加快预算执行进度，禁止年底突击花钱，甚至因逾期被上级部门收回。预算支出完成率按实际发生的预算支出数占全年预算的比例，除特殊情况外，不能太低或超预算。略（相对固定）资金使用预算执行预算节约率 树立节约意识，精打细算，杜绝浪费，提高资金使用效率。预算支出合规性符合国家法律法规和财经纪律、学院各项财务制度；严格按照资金用途，不准挪用、截留及其他违规使用资金行为。预算管理制度健全性在学院预算管理制度的前提下，各内部部门应建立本部门的预算管理制度，规范预算环节流程，确保预算效果。预算控制各内部部门要建立信息公开制度，将财务预算信息在适当的范围内通过一定形式按时公开，接受监督。政府采购规范性预算信息公开性严格执行政府采购办法，提高采购的规范性，禁止一切变通而规避政府采购。教科研成果教师发表高水平论文、出版专著、发明专利、承担重大科研项目、获得科研奖励的数量和层级；带领学生参加各级别技能竞赛获奖数量和名次等。按照优质校建设方案和任务分工，从专业建设、体制机制创新、师资队伍、文化品牌、信息化建设、国际交流合作、技术积累与社会服务等方面取得阶段进展和积极成果。（具体项目另附专项附件）特色品牌塑造重点工作（优质校建设）完成情况挖掘地区历史积淀，积极与学院优势深度融合，打造亮点，突出特色，塑造品牌。入学报到率 努力打造专业优势，加强宣传，增强社会认可和学生吸引力，提高入学报到率。学生“双证”通过率资金产出预算效果提高学生培养质量，在校期间学生除获得毕业证书外，还获得相关技能或资格证书。毕业生就业率略（动态调整）拓展就业渠道，开拓就业市场，加强与用人单位合作，为毕业生提供多种就业机会。毕业生就业质量在大中型企业、国内知名企业就业，以及创新创业取得一定成绩的毕业生数量，占全体就业的比例。家长及就业单位满意度家长及就业单位对学生成长、技能水平、职业修养等综合素质的满意和认可，社会上形成良好声誉。对地方经济社会发展贡献提供学科在服务地方经济和社会发展的主要贡献数据和典型案例，包括但不限于：为当地经济发展培养高素质技能型人才，为企业提供技术支持或科技转化，校企深度合作促进企业取得明显效益，承担社会公共服务等。