生态环境保护地方立法前评估机制探索

张富利 袁镇

〔摘要〕 在地方立法权扩容的背景下，立法前评估是提升地方立法质量的重要保证。当下各地区对立法前评估仍处于探索阶段，既没有较为完善的评估方法，也未形成具有实质意义的评估指标。福州三江口湿地立法前评估工作，做了大量有益探索，以三江口保护开发为契机探索立法前评估的目标考量因素，根据三江口生态环境的特点，形成了独具特色的一级、二级指标，并根据指标特点实施定性与定量相结合的评估方法，力求评估结果科学、精准。文章论证了三江口立法的必要性、制定主体、立法程序等重要内容，对国内地方立法前评估机制的建构具有重要的借鉴意义。

〔关键词〕 生态环境立法;立法前评估;评估指标;评估方法

〔中图分类号〕D901〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2020）03-0095-09

绿水青山就是金山银山[1]，良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉[2]。在福州市全面实施“东进南下”[3]发展战略背景下，保护好作为核心区域的“三江口”地区，对于支持福州成为“国家中心城市”具有重大意义。三江口生态环境的保护离不开地方人大立法的支持，要坚持地方人大及其常委会的主导，做好立法的规划实施[4]。目前我国在行政立法领域对建立健全立法前评估等立法项目论证制度提出了明确的要求[5]，这代表着粗放型立法向精细化立法转变的趋势。建立完善的法治体系不仅体现在实践中应用的法律为良法，还包括法律制定规划的科学合理。在生态环境保护地方立法“空前繁荣”的当下，对区域生态环境保护领域立法的评估问题进行研究，有助于地方对立法随意性等问题进行反思，促进环境保护地方立法评估的进一步完善。当前的学界研究比较集中于立法评估的角度，但对于立法前评估，研究成果相对较少。有学者在2012年便提出了立法前评估的概念，认为应采用定性评估与定量评估并用的方式来判断一部法律的公正与效率[6]。有学者从“闯黄灯处罚”条款的法律问题出发，探讨了立法前评估制度在改善行政立法质量、科学合理决策上的重要意义，认为立法前评估通过量性分析、公众参与等举措对立法草案的经济效益、社会效果与环境影响进行评估，对构建我国的行政立法前评估制度极具参考价值[7]。有学者从立法前评估理论出发，探讨了税收立法前评估问题，认为税收法案在最终表决之前，需按照合理的标准及程序，采用一定的量化指标，对税收立法项目的必要性与可行性、税收法律草案的合法性与合理性以及税收立法的成本效益等进行有针对性地的评估[8]。有学者介绍了美国的环境立法前评估制度，阐析了美国立法前评估的成本收益法、成本有效性法以及风险—风险分析法等评估方法，对我国的立法前评估具有重要借鉴意义[9]。有学者专门研究了立法前评估指标的问题，认为立法前评估指标体系的合理建构，既要考虑评估对象的特殊性，又要考慮评估内容的可操作性[10]。有学者研究了中央行政立法前评估体系的指标建构，提出了用一级核心指标及二级细化指标构建我国行政立法前评估指标框架的观点，主张采用参数原则法和中位数原则法确定阈值，继而确定指数分值[11]。有学者提出了对于有较大争议的重要立法事项进行立法前评估，全国人大相关机构应委托利害关系方以外的第三方机构进行评估，形成科学的评估报告，防范立法腐败[12]。综上所述，立法前评估在我国的研究正在展开，但专门针对于环境立法的立法前评估研究尚有不足，当下学界对于立法前评估的研究尚有继续拓展和深入研究的空间。而环境立法的实效性匮乏、地方环境立法前评估机制不完善是长期影响我国环境法治进程的重要问题，尤其是在地方立法权扩容的背景下，地方环境立法基于国家全面建设生态文明与严格坚持法治原则的双重目标，地方环境立法将在工具选择、利益整合、执行过程等诸多方面彰显地方立法的上溯能力，不断做出创新[13]。而环境立法前评估，正是提升地方立法能力、打造高质量环境立法的重要手段。地方环境立法前评估，主要评估四个方面——地方环境立法的必要性、合法性、与其他法律法规的协调性以及可操作性，通过设计一系列程序及规则的约束条件，评估地方环境立法预期对当地未来的社会发展、经济效益及生态环境的可能影响，从而达致立法配置资源的效率与公平。在当下的地方立法实践中，海南省、浙江省、西藏自治区人民政府均出台了立法前评估的相关办法，从主体、程序、内容（标准）、方法、目的等方面进行规定。各地区规定中除评估标准和评估方法外，其他方面的差异较小，而福州三江口湿地立法评估在评估标准和评估方法上恰恰有其独特性，对丰富地方立法前评估体系、科学建构地方立法评估指标具有重要意义。

一、 三江口生态环境立法前评估背景考量

法治体现在已经制定的法律的先天权威性，这主要取决于立法的质量，法律质量提升源头在于立法前评估。“地方立法评估是一项重要的立法工作制度，也是保障地方立法质量的重要手段。”[14]对于立法评估所涉及的时点，实践中一般是分为“立法前”与“立法后”，法之所立的确定时点应为表决通过之时，通过之前的评估均是从源头上进行的完善。立法是一个持续的过程，同样立法前评估也非一蹴而就，两者在时间跨度上完全可以交替进行，如是否立项要在必要性的评估之后，但在表决之前完全可以进行其他方面的评估工作。因此在表决之前都可以进行立法的评估。在保障地方立法质量目标指引下，生态环境立法前评估体系的构建首先要明确评估的背景要素。

（一） 三江口湿地立法前评估的必要性

“立法论证” “立法调研”等表述多见于国内立法前的过程中，这也从另一方面体现了立法评估的现实价值[15]。立法前评估的过程就是将评估对象根据评估指标进行具体的衡量，在衡量过程中与具体指标进行对照分析，用具体明确的指标指引评估实践，为立法内容指明方向。通过指标之间内生关系的关联，塑造出科学立法的框架，避免评估在无规则的主观评价之下的随意性，用具体确定的指标通过科学的方式对评估对象的方方面面进行具体衡量，查找并建立起相对客观，认可度和接受度高的立法前评估标准。法律所固有的稳定性也对立法的前瞻性提出了更高的要求，保证在一定的历史时期随着新事物、新情况的出现仍能保持相对稳定性。正因如此，通过立法前评估的科学预测，能够有效避免法律在实施后因立法的前瞻性不足而陷入频繁修改的窘境。

在立法主体多元化的现状下，解决好规范性文件之间的冲突也是立法前评估的重要一环。福建省内制定且现行有效的相关河流海域环境相关法规规章有18部之多，通过对这18部法律文件的制定目的进行统计分析，发现其中既有直接规范省内生态环境的，又有通过调整生态环境相关的经济社会问题而间接规范流域生态的;从制定主体看，这些文件的制定主体从福建省人大及其常委会、省政府、市人大及常委会，效力与施行范围不止一个层级;从涉及到的部门来看，从实施管理职能的城市管理行政执法局到负责规划职能的城市规划局，再到负责环境监督管理的环境保护局，几乎关涉到政府全部的工作部门。在复杂的法律法规体系中要做好三江口生态环境保护立法，首先需要进行周密科学的立法评估，避免相关法律法规会在效力层面的冲突，实现法律法规之间的协调。

（二） 国内立法前评估方式的借鉴

目前国内对立法评估制度已经不再仅仅停留在只关注立法后评估的层面，而是逐渐将评估延伸至立法前。形成了“事先预防”与“事后补正”的立法质量双重保障体系[16]。众多省市相继尝试进行立法前评估，无论是省级还是市级所制定的立法前评估方法，在推进科学立法的过程中都发挥了重要作用，但总体上效力层级尚不够高。在评估方法的选择上，部分省市通过传统的座谈或者取样调查的方式进行（详见表1）。这种评估方式较为直观，但缺点在于评估的主观性较大，对抽取样本的典型性要求较高。传统调查方式往往导致评估报告内容中的主观性陈述较多，客观数据较少，难以满足现行立法精细化的具体要求。在评估指标（标准）方面，各地区的评估标准详略程度不一，也未明确说明针对不同领域立法适用的标准是否一致，评价标准不全面，未能涵盖所有应包含的指标，适用性存在一定难度。对此，三江口湿地生态立法，将从立法精细化的角度出发，充分运用国内立法前评估的社會学方法，根据现实需要设立多层级的评估指标进行评估。

（三） 以三江口立法为评估对象具有典型性

目前国内对于类似三江口地貌的自然保护区立法，尚无进行立法评估的先例。闽江、乌龙江、马江的交汇共同组成了三江口独特的“三江六岸”风貌，地区生类群落众多，不仅是鱼、贝类的活动场所，更是鸟类的栖息地，保护三江口生态对于保护动植物多样性具有重要的价值。不可否认，城市的发展对生态的影响也是难以避免的，福州市重点根据“一轴、两城、六组团”布局向滨江滨海空间发展，三江口作为城市规划“六组团”的有机组成部分，在规划层面上已经获得了发展的政策支持，即将进入大规模综合开发阶段，目前对与三江口的生态环境价值的研究已经相当充分，其应保护价值不言而喻。三江口湿地的生态立法评估，对国内未来同类地区立法，具有重要的参考意义。

从国内范围看，现阶段我国部分地区的城市建设已经放缓，但已有开发仍在进行，尤其对于建设用地较为紧张的沿海地区，如上海“向海洋要土地”等。这些建设势必对生态环境保护有着极大的影响，开发区域正处于生态环境保护与经济发展冲突的最前沿。目前，沿江沿海区域的开发主要在以下几方面：房地产开发、浅滩湿地养殖、工业园区和居民建筑区建设、农业生产开垦占用，这都对生态环境保护带来了新的挑战，明显与目前提倡的绿色发展理念相悖。“经济要发展，但不能以破坏生态环境为代价”[17]。环境保护作为系统性的长期任务，要坚持难事长做，驰而不息。在立法主体多元化，生态环境保护常态化的前提下，以三江口这样目前未完全开发完成的地区作为研究对象，所需要考虑的问题能够覆盖到大部分其他地区在处理生态环境保护与开发过程中所遇到的问题，制度障碍小，规划回旋余地大，成本收益高。

二、 三江口生态环境立法前评估指标

生态环境立法不同于行政立法，行政立法所需考量的是效率，追求行政效能的发挥，在具体的评估指标构建上重点关注的是管理与服从;而生态环境综合立法因其独具的专业性和全局性，往往涉及多个专业领域与政府部门，在构建生态环境立法前评估指标与方法时必须将这些因素考虑在内。指标体系的构建可适当参照国外的相关经验，在社会主义法治体系的框架内综合吸收运用。

结合目前部分省市立法前评估指标来看，指标体系尚有提升的空间。结合三江口地区生态环境特性考虑，立法前评估指标应包含必要性、协调性、参与度、规范性、预期影响这五个方面，对五项指标进行综合分析才能得出明确的、有针对性的结论，为科学立法决策提供评估数据支撑。通过评估数据分析实现与理性标准的契合，“提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性”[18]。

（一） 环境立法必要性指标

立法必要性指标，解决的是该项规范性文件是否需要创设的问题。立法作为一项系统性的工程，从立项到实施牵涉众多部门，需要耗费大量的人力财力成本，应该本着资源节俭理念进行[19]。各级人大及其常委会在每一年度都会拟定当年立法计划，在立法计划中一般会列明立项、制定修订、批准的立法项目。计划立法的法规、规章并非毫无限制，在有限的立法资源之下必定要区分出轻重缓急。生态环境领域立法重在保护，在保护开发并重的前提下，立法必要性主要体现在如果不及时立法，将会使地区生态环境遭受不可逆转的破坏，或者后期将会支付巨额的生态修复费用。生态环境的“公共产品”属性使其天生具有属性上的劣势，不同于经济，不为企业、组织、个人所重视。即使政府不过问经济，企业、组织、个人为自己的生计发展，也会努力去发展[20]。

“治理国家、治理社会必须一手抓法治，一手抓德治。”[21]对于一些不属于法律层面的问题，不应该用法律来进行解决。其一，从该指标出发，三江口湿地立法是否存在替代性方案？立法是否必须？从国家体制看，对于党和国家的政策要严格区分，厘清哪些是可以上升为法律的，哪些是具有不稳定性容易改变的，或者是不属于法律调整范围的，如属于政府机构内部职能划分以及财政具体收支与分配，则不宜由立法来规范[22]。某些社会问题通过其他方式就完全可以解决，这些其他方式即属于替代方案，在其他手段未失灵的情况下，法律的制定即为非必需。具体到三江口湿地保护区，穷尽现有的保护手段并不能达到理想的保护效果。考察三江口地区生态保护及发展的协调问题，可以发现，以目前三江口的规划实施具体情况与生态环境现状，在现有的资源下，仅仅通过调整三江口地区用地、功能规划，仅仅通过发挥政府行政职能的引导作用，而不是出台高位阶的地方性法规，显然不可能达到预期保护效果。

其二，从该指标出发，三江口湿地立法是否存在重复立法的情况？立法重复在政府主导的行政立法模式下尤为明显，人大及其常委会在制定时更加需要关注现有立法，不仅包括政府制定的行政法规，更包含其他有立法权限的机关部门所制定的规范性法律文件。判断立法是否重复最重要的就是判断下位法是否比上位法更为具体和更具可操作性，更符合地方的实际情况，而不是条款中简单用词和顺序的更换。目前福州市针对生态湿地保护的立法主要有《福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法》《福建省湿地保护条例》《福州市湿地保护管理办法》。三者具体实施的范围与制定机关不相一致，不过保护对象是一致的。因此对重复性进行认定时要根据已有法律的规制对象、适用范围、立法目的几方面综合考虑，三江口地区的生态立法目的区别于以上地方性法规，但对于其他方面还需综合起来进行衡量。

（二） 各位阶法协调性指标

“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”[23]通过制度约束与法治规范，保障生态文明建设。必要性解决的是“要不要”制定的问题，而协调性则解决的是“如何”制定才能保障不冲突的问题。各位阶立法协调性从严格意义上来说应该包含狭义上的合法性与协调性，合法性概括的说是不违反所有的上位法，具体来说又包括不违反《立法法》《宪法》等法律的强制性规定以及与同领域的其他上位法不相冲突。

其一，协调一致应是法律的外在表现形式[24]。进行立法前评估重要的一项目标就是：通过评估，将法律关系的协调性考量提前到表决之前，避免出现行政权力超出行政立法权力的范围。在《立法法》中与上位法冲突的行为被称作“相抵触”，即下位法的制定没有以宪法、法律或行政法规的明确规定为前提，或者作出与现行法的基本精神、规则相抵触的规定。如三江口地区生态领域的立法由福州市人大来制定，则不能违反《立法法》的相关规定，绝对禁止出现关于对公民基本权利限制等法律保留的专属立法事项。此外，在评估时同时要梳理相关的法律，评估与同领域的其他上位法是否存在冲突，无论是与以上哪种规范性法律文件相冲突，都将会导致所立之法因违反法律位阶原则而无效。

其二，协调性指标还要求衡量立法与同位阶法律是否协调。地方性的立法应与同位阶的法规规章相协调，欲制定的法规规章与同位阶的规范性法律文件不协调则会导致相互冲突，影响其权威性，无法实现法的指引、评价、规范作用，不利于社会经济发展。在制定三江口生态环境保护相关立法时，应充分考虑三江口地区的特点，制定具体条文时须与本行政区域内的的其他法律法规，尤其是污染防治实施办法、建筑工程质量和安全生产管理条例等规范性法律文件相衔接。值得注意的是，协调性指标针对的是已有上位法而需要出台下位法的情况，绝不能理解成已经存在下位法时，将出台的上位法主动适应下位法。假设未来三江口湿地立法是由福建省人大出台的地方性法规，那么即使与现有的福建省政府已经出台的规章、福州市人大出台的地方性法规冲突，那么需要改变的则是省政府规章和市人大法规，而不是未来出台的省人大法规。这是协调性指标的应有之义。

（三） 多样主体参与度指标

坚持民主立法才能实现科学立法，不同诉求主体、不同社会行业、不同建议主体所表达的各种声音需要通过各种途径呈现给决策者。立法过程中社会大众参与热情越高、建议表达途径越广泛、诉求汇集的越完整，所制定的法律才能越体现出民主性。“打造民众建议收集平台，吸取各方有利建议，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调各方关系，发挥立法的引领和推动作用。”[23]（68）生态环境立法前评估解决的是具体法律制定的问题，其所造成的影响绝不止一个方面，涉及到的是生态环境这一重要的公共产品。在三江口跨区域、跨领域部门之间争权强化、委责弱化的情形下，“吸收专家学者的参与，从多元评估主体和评估程序上有效避免部门利益与地方保护对立法科学性的冲击”[21]（7） 。利益主体的广泛性决定了在评估过程中要体现出参与主体的多元性。仅仅在法规、规章表决过程中的多元代表参与是远远不够的，表决之前的起草阶段就应体现立法主体的多元性。因此，进行立法前评估要考虑打通社会大众的参与渠道，给这些处于立法弱势但数量众多的群体提供发声的机会。通过广泛吸收意见建议有利于提高评估的科学化、民主化，也有利于社会大众积极参与立法活动[25]。

环境保护领域有着很强的专业性，要想在一部法律法规中完全涵盖以上领域，必须有专业人员的参与。因此要充分吸收环境保护领域專家、高校研究教育学者、立法专家等主体的专业意见，让专家学者在专业领域立法过程中发挥专业知识的作用，提高参与度，并将专业人员的参与度作为评估的重要指标。

（四） 立法技术规范性指标

“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越强调法治，越要提高立法质量。”[23]（4）立法的规范性包括形式上的规范性和内容上的规范性，形式上的规范性表现为立法主体的规范性与制定程序的规范性，内容上的规范性表现为立法草案言语措辞的严谨性。在立法的技术规范中，立法机关主体的规范性不属于强制性的技术规范，因此也并非立法权限问题。超越立法权限从实质上看属于立法合法性的问题。对于三江口湿地立法，须高度重视立法合法性问题，未来由地方人大及其常委会作为立法主导机关将会更加有效。

法规起草是一种法学专业技术，通过将假定发生的行为模式科以权利、义务和责任来完成[26]。权利、义务、责任要通过一定的法律语言来表达，同时生态环境领域的技术指标也要同步体现。就其本身而言，科学化首先意味着立法起草中法律文本结构的协调、法律概念的统一、法律用语的具体明确、法律逻辑结构的完善[27]。文本结构的协调解决的是各编、章、节、条、款、项的关系，篇章体例形成完整体系，并与地方立法的功能相匹配，章节内容之间不存在相互交叉的情形。概念的统一指的是所用法律概念能够将明确区分应用日常概念与法律概念，并使之符合地方一般大众的认知，同时又与上位法中概念相契合。法律规范要明确具体，因地方性的法律法规针对的是地方性的前沿问题，过多抽象性条款和宣示性条款确无必要，精确具体便于操作才是立法效用的核心。法律条文的逻辑性在法律文本中表现为上下文内容上的推理表述不冲突，但地方立法往往存在条文逻辑性不足的情况。例如在《福建省省级湿地公园管理办法》中分别在第二十五条三款“在湿地公园内禁止从事下列行为”中列举了“滥采滥捕野生动植物”的禁止性行为，但在第二十六条六款“未经有关行政主管部门依法批准，任何单位和个人不得在湿地公园内实施下列行为”中又提出了“猎捕、采集国家和省重点保护的野生动植物”的禁止性行为。从条文上表达的意思来看是为了把“猎捕、采集国家和省重点保护的野生动植物”这一行为限定为附条件允许的行为，但既然这样仅需在二十六条中规定即可，而无需在二十五条中完全否定。这无疑属于逻辑结构上的不完善，从规范性指标这一评价角度来看，这些问题均应被视为规范性不足。

（五） 立法预期影响性指标

耶林认为，利益衡量是立法决策者对各种问题或利害冲突所进行的价值判断标准，平衡个人利益与社会利益，保护社会生活条件的总和，构成法律的实质性目的[28]。利益衡量在立法前这一阶段就是立法前预期影响性指标。

立法效益是法规规章实施后所产生的符合立法目的的有益的社会和经济效果[29]。生态环境领域综合立法放在首位的即是对生态环境的影响，重点是对土地、水资源、生态整体的影响，具体如是否可以减缓因城乡建设、水利工程建设、农业围垦所造成三江口地区的湿地面积减少的趋势;因滥捕乱猎、滩涂围垦、水质污染而造成的生物多样性减少。对城市开发利用程度评价要在对生态保护框架之下进行，三江口地区现有的政策下房地产市场依然火热，诸如万科、恒大等房地产开发商纷纷进驻，沿江河道堤防工程修建。生态环境的立法与城市的发展息息相关，诸多民生问题如居民的安居问题、就业问题，甚至包括政府财政收入问题，均应结合生态环境领域综合立法的情况具体判断。

此外，环境法公私法兼容的属性造成了两者间失衡的严重问题，在执行中相关法规和环境资源利用实践实际上是相互割裂的[30]。唯有将两者结合并加以平衡，方能最大程度实现环境法的社会价值。对生态环境影响程度和城市开发利用程度两个单体指标的衡量，目的是为了对生态与发展平衡度进行科学考量，将两个单体指标并重才能实现良好的生态效益与经济效益，不可偏废。

三、 生态环境立法前评估方法应用

上世纪70年代，西方国家在立法时开始尝试进行立法前评估，并在21世纪初进行广泛的应用，建立起了相对完善的评估机制。对西方国家的评估方法可以适当进行借鉴，以完善尚未建立的三江口生态环境立法前评估的机制。评估结论是生态环境立法前评估的最终材料，是进行立法决策的重要参考，更是“法律体系建设的生命线”[31]。评估直接影响生态环境立法是否可立，什么时机立。对于评估结论的正确运用和分析才能实现立法前评估体系构建的目的。

（一） 数据量化后的成本收益法选择

欧盟作为区域政治经济一体化组织，对各成员国的立法进行了严格的规范，并于2005 年公布了“影响评估准则”，将立法效果评估确定为立法的必经程序。通过提高立法草案的透明度和与各方的协调沟通，通过利益团体与立法组织者之间的博弈提高立法的质量。在欧盟内部掌握立法权的欧盟委员会为对立法工作质量进行评估，建立了内部机构协调委员会和影响评估委员会。所有涉及公权力与市场的重要的立法议案，要先通过委员会在经济、社会、环境方面的预先评估，对法案实施完成后的实际效果与立法成本间的比值进行对比。判断监管影响评估的标准是能否提高社会净福利[32]。

2009年欧盟重新修改实施的《欧盟影响评估准则》规定了评估程序的关键性步骤：鉴别问题;确定目标;提出主要的解决方案，形成方案选择清单;进行经济社会环境等方面的分析;不同可选择方案之间的横向比较;形成书面的立法评估结论[33]。评估的主要内容包括商业影响评估系统、环境影响评估。两者各有侧重点，商业影响评估主要针对经济层面的内容，既包括法案实施后对行政司法体系所要多支出的财政成本，又包括相关产业发展带来的负担与收益。环境影响评估在2005年的《欧盟影响评估指南》中主要包括13个部分，如空气情况、水源清洁度、土壤污染状况、整体气候环境、可重复和不可重复的资源、生态环境和动植物的多样化、土地用途、垃圾的产生和再回收、对环境产生威胁的可能性和范围、交通和能源利用、市场主体对环境造成的影响、动植物健康。[34]同时在立法中和立法后持续对立法草案和实施后的法律进行评估，保证立法能够切实回应关切，提高立法质量。

1936年的美国首度出现了成本收益法，在《洪水控制法》[35]中要求美军在“整体的收益大于成本”时才能兴建项目。此后历经尼克松、里根、小布什等几任总统，成本收益法日益完善，并拓展到行政法之外的其他領域，最终形成目前较为普遍适用的的分析范例样本，范例中主要有：法律法规制定必要性的合理解释、相关替代方案的说明、实施完成后的实际效果与立法成本间的比值三个部分[36]，该分析方法的发展随着美国经济和经济学研究的进步而不断完善。

成本收益分析法主要针对的是具体的因素，其侧重于立法后的影响，为尽量减轻立法的试错成本，对社会、经济、环境方面的成本和收益进行对比。简单地说，成本收益法就是通过对相关指标量化，将最终评估得到的成本与收益进行对比。其中心思想是：对立法所要付出的成本通过相关的经济模型进行量化，确实难以量化的部分则进行定性分析和陈述性评估。在这一制度下，成本收益分析将一切影响因素囊括在内。单纯的从经济方面分析，对整个社会的指标衡量无疑是正确的，但在单纯在成本收益法的影响下，可能会导致新的问题出现。成本收益法并未区分具体受影响的群体，而是将整个社会作为一个整体进行衡量，将会在某种程度造成不同群体间资源的分配失衡。这种做法有悖于社会的基本公平原则，因此将成本效益法无差别的运用于制度与法律过程是不适当且不合理的，应排除这种评估方法在制度尤其是法律中的运用[37]。成本分析法的另一先天不足就在于具体指标的量化或者货币化。在立法层面上，一些抽象的因素是根本无法量化的，如生命的价值，无论是大陆法系还是英美法系，都无法对生命进行定价，生命不可用于交换，更不可能用货币进行衡量。成本收益法是存在一定缺陷的，在运用过程中要尤为审慎。在区域生态环境保护层面，成本收益分析法所关注的量化数据集中在经济社会与生态三个方面。强调保护优先的生态发展理念，必然对经济的发展造成一定的消极影响，同时还要在环境保护方面有所投入，但于此同时也创造出了社会层面的效益——人民对环境的满意度提升。这个过程中经济社会与生态三方均有相应的投入与收益，经济预期受到影响，收益为负数，然而生态环境得到了保护，其最终收益等于从破坏的环境恢复到开发前的水平所要付出的成本。民众对社会层面的收益值与生态环境状况呈正相关态势，因其抽象性，社会收益只能通过陈述性评估列入比较。具体的数据量化换算要依据评估的目的结合特定的数据模型调整后进行运算。

（二） 定性与定量分析方法相结合

结合三江口生态立法评估指标，大概可以将评估分析方法分为两大类。第一类是抽象指标，如必要性、协调性、主体参与度、技术规范性。这些指标无法通过可视数据进行准确的衡量，体现的更多的是立法在形式上的科学性与合理性，这些指标回答了要不要立法的问题。另一类就是预期影响性指标，包括对社会、经济、环境的影响。这些具体的指标可以通过数值进行量化，整体上看环境的价值难以直接计量，然而对于环境破坏后的修复成本则可通过数据模型进行计量。

纵观欧美等西方国家，其立法前评估更多是从功利层面来确定是否立法以及如何立法的问题。我国立法时更倾向于通过直接调查或者研讨的方式进行评估，这些方式包括专题调研、问卷调查、个别访谈。通过这些主观性的方式将评估的必要性、协调性、技术规范性等内容论证的十分充分。过多的定性分析，解决了立法形式上的缺陷，而对于具体内容是否能够达成立法所要达成的目标却毫无帮助。在法律法规表决之前都应属于立法前阶段，不同阶段对不同指标的关注度也是不同的，在必要性审查通过的情况下，才会进行法律法规的起草，各方也认为有必要进行相关立法;而在表决前的起草阶段，其他各项指标在意见征求中不断完善，立法在协调中更加的科学、公正、严谨。对立法的必要性、协调性、参与度、规范性通过传统的定性方式进行评估，也更加符合我国立法宗旨。对比西方国家，完全采用成本收益法体现出其在政治经济领域是“功利主义”在支配，即牺牲部分弱势群体利益，来换取政治经济的收益。在不同意识形态下，作为社会主义国家，立法更要体现人民性，将所有指标的评估均通过量化衡量既不现实又缺乏足够的制度依据。

结合我国的现状，目前更适合通过定性与定量相结合的方式进行三江口生态环境立法前评估，定性适应于解决抽象的“要不要”立法问题，定量评估解决“如何”立法的问题。具体来看，必要性指标是达到某一标准就可以进行定性，这一标准是完全主观且无法衡量的，需要依靠立法者进行独立的判断。协调性、参与度与规范性指标是针对法律草案的具体起草过程和内容进行判断，法律体系越协调，相关主体参与程度越高;法律条文越规范，则立法质量越高。针对部分指标难以量化的问题，可以将成本收益法通过刚性与柔性相结合的方法进行运用，能够直接量化的就采取严格量化的模式，难以量化的或者量化误差超出可以接受范围的的立法评估可以采取柔性标准，即仅要求法规引起的成本相对于得到的收益即可[38]。通过定性与成本收益评估的定量方式真正将法律与现实联系起来，把立法配置资源方式与市场配置资源方式结合起来[39]，确保在重大制度上达成一致意见，减少立法的试错成本。

（三） 据评估结果进行针对性分流

评估结论的针对性既指在立法调整范围的针对性，又指评估地域范围的针对性。前者指评估结论要针对所调整的领域和范围，将在其范围内的预期效果和不足展示出来。后者指评估内容根据各地立法的地方特色反映出其地域性[40]。對于评估的结果，不能为了评估而评估，评估结论不能仅仅做出是或者否的回答，更应该承担起提高立法质量的重任。

立法前评估结论指向的对象为具体的某一领域将要制定的法律，出发点是确定而具体的。三江口生态环境立法前评估报告应根据具体指标的量化程度进行综合分析，将定量分析与定性分析相结合。定量分析可以通过可视化的数据反映某一指标的情况，同时任何定性分析都应根据定量分析得出具体结论，即使是主观性的评估也应根据一定客观事实和客观数据作出[41]。具体来看，环境立法必要性指标与各位阶法协调性指标与其他三项指标虽然都是一级指标，比较适合通过定性分析的形式体现，但这些指标才是决定是否可以进行立法的关键性指标，其中部分二级指标例如立法的急迫性、是否违反强制性规定，如果通过评估认为未达到要求，那么该项法律是无法进行立法的。以上指标都应达到合理标准方可提交审议，否则因为前期评估不充分将导致立法实施后对经济、社会、环境产生不良影响，又将给整个地方的经济社会发展造成极大的负担。

此外，立法的地域性是指在立法中能够体现出在结合地方实际对上位法的进一步细化。地方立法所追求的目标之一，就是要用地方立法的契机，将中央立法进一步细化，来回应地方现实问题。地方立法，贵在有地方特色[19]（341）。地方特色在评估结论中体现为可操作性，在对上位法进一步明确的过程中，在不简单照搬照抄的原则之下，结合地方实际情况对可操作性进行评估，并着重体现在评估结论之中。

结  语

改革开放以来，我国的法治建设取得了巨大的进步，法治是做好各项工作的基本保障，随着改革逐渐进入深水区，更要强调法治的作用。重点要完善法治建设规划，提高立法工作质量和效率，保障和服务改革发展，营造和谐稳定社会环境[42]。地方立法后评估定位的不明确不仅影响前评估体系作用的发挥，同时也影响实际的评估效果。在相关的理论和实践上同时存在着立法前评估与立法后评估，双方在法律的整个制定运行完善过程中是互补的，两者具有不可替代性。立法前评估解决的是是否立，如何立的问题;立法后评估一方面可以评估法律的制定水平和实施效果，另一方面也可以对立法前评估指标体系进行验证。“实践是法律的基础，法律要随着实践的发展而发展。”[18]（144）在操作层面立法前评估应结合立法后评估，通过立法前评估报告与立法后评估结论的对比，来不断完善生态环境立法前评估体系。

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（责任编辑：夏 雪）

Exploration on the Preevaluation Mechanism of Ecological

Environment Protection — Prelegislation Assessment of

Sanjiangkou Wetland in Fuzhou as a Sample

ZHANG Fu-li， YUAN Zhen

（College of Public Management， Fujian Agriculture and Forestry University，

Fuzhou，Fujian 350002， China）

Abstract： Under the background of the expansion of local legislative power， prelegislative evaluation is an important guarantee for improving the quality of local legislation. At present， the prelegislative assessment of each region is still in the exploratory stage， and there is neither a perfect evaluation method nor a substantial evaluation index. Fuzhou Sanjiangkou wetland prelegislative assessment work has done a lot of useful exploration. Taking the protection and development of Sanjiangkou as an opportunity to explore the target consideration factors of prelegislative assessment， according to the characteristics of the Sanjiangkou ecological environment， it has formed a unique first and second level Indicators， forming an evaluation method that combines qualitative and quantitative evaluation according to the characteristics of the indicators， strives for scientific and accurate evaluation results， demonstrates the importance of Sanjiangkou legislation， formulates the main body， legislative procedures and other important contents， and builds a domestic prelegislative evaluation mechanism It has important reference significance.

Key words： ecological environment legislation; prelegislative assessment; evaluation index; evaluation method