市县政府进一步构建法治化营商环境的调查与思考

李雯瑶 沈建军 王京星

摘   要：随着市场经济体制的不断完善，商业发展呈现网格化覆盖的局面。作为商业发展最为集中的地带，市县政府应着力构建良好的互信互通市场，实现可持续发展。但是，当前乐山在市县政府构建法治化营商环境的过程中，还存在缺乏地方立法权，信息不能共享;社会信用意识薄弱，侵权严重;企业融资难度大，成本较高的问题。为此，要改善政务环境，加快转变政府职能;进一步培育、扶持社会组织;进一步加强法制建设，提高普法教育的质量;提升社会治理水平，注重生态环境保护。

关键词：市县政府;法治化;营商环境

中图分类号：D64         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.018

文章编号：1009-6922（2020）01-102-06

营商环境指的是企业在市场经营和运用多种所有制经济发展结构提升发展效率和产业链条的空间环境。营商环境需要高效而科学化的体系扶持，拓展原有单一的产业市场，优化商业内部发展结构以及产业形式，实现公开透明的经营。

一、当前营商环境法治化建设的现状

（一）研究体系日益完善，法治进程加快

随着营商环境概念的提出，国内众多城市将完善营商环境建设作为重点试点项目。以2016年至2019年为基点，2016以前处于萌芽阶段，只在部分市县开展了专项研究工作。佛山市作為广东省的内陆城市，商业发展处于起步阶段，商业外贸并不完善。2014年，佛山市举办了相关座谈会，在相关研究学者莅临和进行研讨分析的情况下，调研和总结了佛山市商业发展的基本情况，并组织相关商业企业人员进行集中管理研究，取得了不错的效果。

乐山市与佛山市具有类似的情况，也呈现出渐进式的发展。发展速度较快的阶段主要在2016至2019这三年，前期乐山市在市县开展试点成功以后，其他区县纷纷效仿。值得注意的是，直到近两年，法治化建设才得到乐山市市县政府的进一步重视。乐山市对市县的商业发展情况统一调研，确立公开透明的标准，依据政府的规定，成立了绿色商业试点项目，让其它商业也纷纷建设科学化窗口，实现商业渠道一体化，推行商业准入证改革，开发特色商业项目，政府配备高资源，逐渐形成了一种密集的、具有规范性的商业行为和营商环境。其中，成立绿色商业试点项目指的是依据乐山市的地理条件，农业发展的绿色商业项目更容易拓展商业空间，因此乐山市选择了以绿色有机蔬菜作为商业发展的龙头，也就是通过绿色生产和种植园运输的一体化经济作为销售“三无”产品的商业发展体系，让其它商业企业定向研究。建设科学化窗口指的是政府录入所有商业信息档案并且贴上政府许可经营条例等标签，提高准入门槛，对各商业企业进行强效监督，让企业在内部建立个人的服务系统，运用科技手段实现后台与前台互通，随时对咨询的消费者提供配套服务。商业渠道一体化则指的是制定公开透明的商业信息标准、绿色科学的质量标准以及诚实守信服务百姓的社会标准，从而将所有企业放在同一位置，实现资源共享。推行商业准入证改革指的是依据商业经营的环境与市场的适应程度进行标准化考核，对不符合规定的提出集中经营的要求。开发特色商业项目则指的是新时期的一种集中城市辐射全面的推出商业模式，以商业街为例，将所有商铺的优势整合，选取一片集中区域，推出符合消费者不同心理取向的销售模式。政府配备高资源产业模式指的是商业企业与政府及时沟通，拓展第三方渠道，例如外围贸易等。这些方式虽然有政府的扶持，但是在前期仅仅停留在口头层面，许多企业没有真正实行，加上政府人员没有及时建立一体化管理体系，导致许多工作情况不能第一时间知道，所以无法将工作落实到位。

2018年以后乐山市法治化建设逐渐被提上了日程，相关研究小组借鉴了成都和上海等重要城市的商业发展经验，发现法治的扶持对于市场规范化有强效作用，加强政府的行政力度和法治严明的制度化体系建设能更好地引导商业组织开展相关项目。因此，乐山市委、市政府在高度重视营商环境建设的基础上，制定了《乐山市建设法治化国际化营商环境2018年工作要点》，这在原来的要点基础上拓展了法治化建设内容。2016年的乐山市试点制度同样对相关营商环境的建设做出了要求，但主要集中在具体的工作内容，而且主要是定量式的要求，命令相关商业组织完成。这些要求仅仅是严格要求和提高标准让商业环境暂时得到改善。但是不久之后由于行政部门无法监管，依然有商业组织滥竽充数。而2018年的条例则是一槌定音，明确规定了各商业组织应该按照相应标准，从原来的大方向细化，针对每一个商业组织具体的发展策略明确了任务分工，并且真正建立联席会议制度，行政部门建立法治化体系取得初步进展。这种制度是将各商业组织统筹规划，根据其完善的情况和实现程度作为联席会议的指标。如果某商业组织没有达到预期目标，在联席会议上将不会占有一席之地。这种方式将企业发展和自身利益挂钩，定期举行会议，邀请相关商业人员洽谈，汇报发展情况。除此之外，相关商业发展组织人员同样具有参与商业政治的权利，可以对相关商业制度提出自己的建议，从而加强商业组织和政府的联系。

目前，乐山市初步研究制定了《乐山市营商环境指标体系》，这也是正式将企业发展质量绿色化纳入指标体系的开始。开发特色项目、转变发展结构、重视发展质量、优化发展布局，这是改善营商环境的四个关键因素。通过这些指标体系的建立，相关企业取得了迅猛发展。乐山市于2018年6月成为全国法治化国际化营商环境试点城市之一，也是非特区城市地级试点市。通过法治化体系建设，乐山市企业逐渐拓宽发展渠道，取得了良好声誉，不断吸引外资，渐渐融入商业大环境。这不仅进一步促进了实体经济发展和产业转型升级，而且大大增强了对国内外企业和各类人才在乐山创业、发展的吸引力。据统计，仅2018年3月至10月，工商部门新登记市场主体6253万户，注册资本超332亿元，同比分别增长35.12%和23.77%。截至2018年10月，全市共有各类市场主体48.17万户，注册资本6273.81亿元，比2017年末增长10.77%和16.58%，总量居全省第三。

（二）科学行为不断显现，社会文明逐渐形成

良好的商业行为不仅可以带来经济效益，还可以带来社会效益。随着乐山市法治化营商环境的不断完善，众多科学化的商业企业也在崭露头角。与此同时，为了扩大企业规模，相关特色企业着眼于科学研究，引进大量科技设备，改良企业已形成的模式。这种理念逐渐凝聚了一种共同进步的氛围。政府定期开展试点单位和企业表彰大会，目前已有205家市县企业得到了“优秀成果企业”称号，这些企业都为乐山市社会文明建设做出了重大贡献。

首先是因为在营商环境法治化建设中，相关企业自觉改变产业结构，形成精准服务一体化的发展模式，从原本的注重经济利益向注重社会效益转变，主动与消费者沟通交流，形成了定点服务的理念。以饮品企业为例，主要受众群体局限在年轻群体。但乐山市法治化建设之后，对乐山市老年群体进行调研，逐渐开发出健康与享受为一体的饮品模式，不仅送货上门而且对饮品分类，还给予配套服务。其二则是主动与相关大产业融合，运用“互联网+”，逐渐形成新模式。以医疗行业为例，“互联网+”成为了为商业企业提供健康医疗保健的服务模式，从而保证了企业人员的安全。其三则是在社会中形成了独特的商业文化，将乐山市的风土人情与商业发展结构进行整合，成为促进了乐山市人民了解本地历史和吸引外来人员驻足的重要因素。

乐山市法治化建设的提升不仅对商业发展，而且对建立法治化政府有积极意义。相关政府通过制定条例和相关标准，逐渐形成了相应的制度体系，同时对政府人员工作进行了分工，提高了法治政府的威严和加强了執法力度。合法合规的规章制度将公众参与、风险评估和合法性审查等必要的检验措施使民众与商业自身、政府三方共同紧密联系。政府开展座谈会研究商业发展的决议制度能够不断优化政府职能，提高政府的决策效率，创新政府决策模式，使政府不断保持市场意识，对城市商业发展保持一个清醒的认知，进而保证城市商业发展。以特色商业街为例，相关政府需要提前对城市的地理位置和区域规划进行调研，从而划定商业区最适合的位置，形成辐射效应。另外，有些生产农产品的企业为了优化产业结构，主动进行种植园建设，并且在政府扶持下建立一体化销售渠道。在此过程中需要建设水电站和科研站，将农产品排出的废水转化为可利用的水资源。在这一环节，政府需要对建设水电站的地质环境进行勘察，从而防止水电站受风力影响和不良地质影响而过度损耗。政府在法治化建设营商环境的过程中加强了政府统筹设计的能力，进而提升了政府科学的应用实践能力，从而为改革政府内部体制提供了借鉴，促使政府高效运转。

（三）提高品牌意识，完善社会组织架构

政府改善法治化营商环境已经进入了一种社会岗位不断交叉和整合的阶段，从原有的分离状态转变为具有多种价值空间选择的整合状态。以乐山市为例，原有的营商环境下不同的商业结构需要不同的商业人才，但市场与人员隔离，这就导致岗位稀缺的同时，岗位人员往往只拥有一项专业技能。而随着企业合作与交流的不断扩大和深入，许多企业对于员工岗位的要求也在不断提升，且在开发特色项目和产业融合的过程中，相关人员完成了多种实践，从而增强了自信心与社会责任感。

随着政府法治化的推进，引进了大批外资机构组织的产业，乐山市的重点文化商业项目吸引了大批外资涌入，增加了岗位需求，从而增强了社会组织运转的活跃度。首先，大批商业项目落户建设，其中文化商业街离不开相关社会组织人员的组织和协调，因此政府需要对社会团体和组织进行制度扶持，给予社会组织大部分自主权，促进社会组织自发地根据商业行为进行主动接洽和达成营销的工作。在商业高度繁荣的过程中依据备案制的有关规定，社会组织可以与企业发展模式靠拢，利用社会组织中的资源和个人能力为企业发展提供服务，从而获取利益，不断扩大社会组织规模。

根据《2018年具备承接政府职能转移和购买服务资质市级社会组织目录》，共有126家社会组织入选，比2017年增长了43%。同时，由于乐山市政府法治化营商环境不断完善，企业品牌意识不断增强，企业生产的经济品牌以及利用城市发展的文化品牌成为重点保护对象。乐山市不断输出商业价值，通过打造品牌形成独一无二的产业结构，吸引外部纷纷效仿，从而提升乐山市的商业影响力，拓展了营商环境空间。截至2018年10月，全市拥有注册商标达到151969件，排名全国大中城市第十三位，其中中国驰名商标136件，排名全省第二位;四川省著名商标451件，排名全省首位;集体（证明）商标26件，排名全省首位。全市工业类的四川省名牌产品总数为354个，占全省总数的22.17%，连续多年位居全省之首。

二、当前乐山市营商环境法治化建设存在的主要问题

（一）缺乏地方立法权，信息不能共享

尽管乐山市政府营商环境法治化建设取得了不错的成绩，但是由于乐山市的主要法治建设集中点位于乐山市中心城区，而下放到县城一级的则缺乏市级层面的顶层设计。究其原因，其一是乐山市属于地级市，职能权力不够，且因为监督体系不健全，因此市县之间的辐射力度较弱。尽管乐山市有意识地不断改善营商环境，但是县一级未能及时收到信息，即使得到信息，也因为内部组织架构较为薄弱无法真正集中县级企业进行相应的目标建设。其二是相关企业在法治化营商环境建设中，虽然逐渐从单纯的注重经济利益转变为注重市场综合效益，但是有大部分企业仍然处于观望状态，企业更多地是选择短期内能够实现经济利益和社会效益兼顾的部分。因此根据政府目标体系规定建立的窗口和依据政府扶持配备高资源等工作却无法搭建一体化渠道，大部分企业不愿意将自己的资源信息泄露，从而损害自身利益。有些企业虽然愿意搭建一体化渠道，但是由于乐山市经济不够发达，科技研究不够深入，建立信息共享渠道时受到诸多掣肘。

（二）社会信用意识薄弱，侵权严重

尽管相关企业具有相应的品牌意识，但是乐山市政府没有及时搭建商标维权体系。由于一开始过于注重发展成果，所以大部分企业在政府的标准下进行经济建设，逐渐形成了一定规模，不断吸引外资涌入，并且形成品牌影响力。由此引发其他地区模仿、造假，涉嫌侵权，导致乐山市商业行政诉讼案件数据急剧上升。许多企业往往等到发现被侵权后才意识到维权，但是已经为时过晚。

（三）企业融资难度大，成本较重

企业在法治化推进下吸引了大量外资涌入，并间接促使产业所有制结构发生转变，为了扩大规模，相关企业需要完成融资。但是在这一过程中，大量企业缺乏必备的运转资金，所以建设工作只能停留在口头上，无法真正落到实处。具体的产业融合过程也因为缺乏资金支持而只能停止。

三、进一步改善乐山市营商环境的对策建议

（一）改善政务環境，加快转变政府职能

要在改善政务环境，加快转变政府职能，理顺政府、市场和社会关系方面积极创新，最关键的是政府要真正转变理念，真正做到“治以法尊”，将市场和社会能完成的事情交出去，集中精力和资源履行好社会和市场无法管好的宏观调控、政策制定、市场监管及提供高效的公共服务和社会管理职能上，真正解决政府的缺位、错位和越位并存的问题，进一步提高公共服务供给的质量和效率，从而改善营商环境，增强城市竞争力。因此，要加大立法制度的改革，打通笼统交叉的关键症结。以过去发展的情况来看，市县法治化营商环境难以实现的一个根本原因就在于市县管理制度是层层递进的。虽然市级与县级各自都有相应的规章制度，但是在县级发展的商业项目和企业在市级依旧受到许多限制。这主要有两方面原因：其一是因为针对营商环境的法律过于笼统，没有分别对不同的环境做出相应的划分，例如没有对营商区域的规模以及营商产业的结构进行划分等;其二是立法和执法时相关部门没有简政放权，许多权力无法下放。因此必须进行相关改革，优化政务环境。

（二）进一步培育、扶持社会组织

要充分发挥社会组织、行业协会等中介组织的作用，一线的监管交由社会中介组织来做，政府集中精力打造公平、透明的经济运行环境。社会组织的重要性不言而喻，首先应该对社会组织进行培训，扶持一批能够创造特色项目的社会组织群体，主要是针对营商企业发展的特点，对营商所需求的建设措施进行仔细分析，从而将社会实践人才的基本要求细分，落实到培训之中。建立社会组织管理体系，在社会组织内部建立相应的信息商业管理部门，给予相关社会组织部分优惠政策和优先发展权，以帮助企业开展建设作为标准进行阶段考核评价，随时与政府进行信息沟通，汇报工作情况。政府帮助社会组织挖掘更多定向研究材料，培训相关技术，吸引更多充满活力的人才加入。

（三）进一步加强法制建设，提高普法教育的质量

加强信用体系建设，运用公共媒体、网络等途径，通过各种形式、各种方法宣传法治精神，在社会上树立诚信守法的理念，营造良好的守法懂法氛围。首先需要拓展自媒体渠道，加大营商产业与服务群体的精准对接，在营商产业自媒体的宣传渠道进行相应的法治宣传，提高受众群体的法治意识。其次，利用城市中心广告与街头艺术等形式，对不同的人群进行普法，并且加大开展普法实践活动的力度，可以以某产业发展过程中产生的实际问题作为课题，让相关人员参与现场模拟，提出解决之策。例如农产品企业的质量问题，在现场教会企业如何证明自身、消费者如何维权等。

（四）提升社会治理水平，注重生态环境保护

建造宜居宜商城市、社区，使乐山成为人才集聚的洼地和创业的热土，吸引和留住更多的人才，为乐山的经济社会发展增添后劲。生态环境对于社会发展有重要的推动作用，其一可促进旅游业发展，推动旅游商贸的发展;其二则可以建设重点文明区域，留住市县人才和住户，为市县建设贡献更多力量。因此需要在营商环境创建时提前做好对建设区域的调研，对地质环境以及区域内部影响环境的因素进行仔细调研和考察，从根本上防止环境被破坏的问题，尽可能地兼顾商业与环境相适应的情况，立足于城市规划进行商业项目的合理开展。要制定相应措施严格控制商业项目的私自开展，且加大执法力度，对破坏环境的项目给予处罚。

四、结语

综上所述，构建法治化营商环境能够调节产业发展结构，实现商业联动。以乐山市为例，近年来法治化营商环境不断完善，逐渐形成了网格状的商业发展格局，并且搭建了政府与商业的合理联系，不仅使商业发展具备了更多的自主性，而且改善了政府运营机制。然而，由于乐山市法治化营商环境构建较晚，不断完善法治化营商环境仍然任重道远。

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责任编辑：康   璇