地方发展质量评价与财政对策研究*——基于创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念视角

朱云飞 安 静 马源禾

河北省财政科学与政策研究所 河北省财政厅

党的十九大报告做出我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段的战略判断。中央多次提出，要加快形成推动高质量发展的指标体系、标准体系和统计体系。构建系统、科学的高质量发展衡量体系，对贯彻新发展理念、推进地方经济社会高质量发展具有重要意义。

一、高质量发展内涵及指标体系

适应高质量发展的时代要求，根据对创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念的理解，分别构建相应的衡量指标。

(一)创新发展指标

创新包括理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等方面，其中科技创新处于核心地位，主要包括投入和产出两大类，其中投入分为研发投入和人员投入，产出分为专利产出、科技产出和产品产出，共10个指标。

(1)研发投入方面：一是研发经费占生产总值比重，这是通用的反映地区科技投入水平的核心指标。二是有研发机构企业占工业企业的比重，企业创设研发机构是企业持续、稳定开展创新活动的重要保障，该指标可从一个侧面反映企业持续开展创新活动的能力。受数据来源限制，指标口径为规上工业企业。

(2)人员投入方面：一是每万人研发人员全时当量，反映自主创新人力的投入规模和强度。其中，研发人员全时当量是按工作量折合计算的。二是每万人普通高校在校生数，主要从科技人员储备方面反映科技人员的投入潜力。

(3)专利产出方面：一是每万人专利申请授权数。专利授权数是创新产出的重要形式，可以直观反映研发活动的产出水平。二是发明专利授权数占专利授权数的比重。由于发明专利技术含量最高，能够体现研发成果竞争力，故用该指标反映专利质量。

(4)科技产出方面：一是每万名科技人员技术市场成交额，反映技术转移和科技成果转化的总体规模。二是每万人国际检索收录论文发表数，科技论文是创新活动中间产出的重要成果形式，用国际公认的科学统计评价三大检索工具，即SCI(科学引文索引)、EI(工程索引)、ISTP(科技会议索引)收录论文反映发表量。

(5)产品产出方面：一是规上工业新产品销售占主营业务收入比重，新产品销售收入体现企业创新成果，即将新产品成功推向市场的重要指标，可以反映创新对产品结构调整的效果。受数据来源限制，指标口径为规上工业。二是高技术产品出口额占货物出口额比重，通过高技术产品出口情况，可以反映创新对产业国际竞争力的影响程度。

(二)协调发展指标

协调发展要解决产业结构不合理、城乡发展不协调、区域发展不平衡、经济和社会发展不平衡等矛盾，分为产业协调、就业协调、城乡协调、区域协调、文化协调5个方面10个指标。

(1)产业协调方面：根据经济发展“一产—二产—三产”的演进顺序，分别以第二、第三产业增加值占生产总值比重及第三产业占第二、第三产业增加值比重反映产业发展层次。

(2)就业协调方面：与产业演进顺序相适应，以非农产业人数与总就业人数比重、第三产业就业人数占非农就业人数比重反映就业演进情况。

(3)城乡协调方面：以城乡居民收入水平和消费水平两个方面反映城乡差距情况，其中收入水平差距为城镇与农村居民的人均可支配收入对比；消费水平差距为城镇与农村居民的人均消费支出对比。

(4)区域协调方面：主要反映各省内部的区域协调，即省内县域间的发展差距状况，根据现有资料，选取县域人均生产总值和人均储蓄存款余额两个典型指标，在计算方法上采用变异系数法，即通过各县域相关指标的标准差与均值之比，综合反映各省内部发展协调状况。

(5)文化协调方面：推动物质文明和精神文明协调发展是协调发展的重要组成。限于数据资料，以文化发展状况反映各地文化方面的协调情况。包括人均拥有公共图书馆藏量、人均拥有博物馆文物藏量两个指标。

(三)绿色发展指标

绿色发展要解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化、发展与人口资源环境之间的矛盾，分为资源禀赋、资源利用、环境治理、环境质量、城区环境5个方面10个指标。

(1)资源禀赋方面：这里的资源是指能够适应绿色发展需要的自然资源，用人均水资源拥有量和森林覆盖率作为典型反映。

(2)资源利用方面：通过单位生产总值能耗可以综合反映资源利用程度，2011年后，我国不再公布各省份单位生产总值能耗数据，故用电耗和水耗替代，即单位地区生产总值用电量、单位工业增加值用水量，水耗分母为工业增加值，是因为工业企业是用水大户，用水量高低与企业产值密切相关。

(3)环境治理方面：环境污染治理投资占GDP比重是反映某地环境治理力度的核心指标。一般工业固体废物利用率主要从工业方面反映固体废弃物的综合利用效果，通过工业固体废弃物综合利用量与工业固体废弃物产生量(含往年储存量)的比重计算。

(4)环境质量方面：空气和水是居民最为关注的两大环境指标。在空气质量上，以城市空气质量达标天数比重反映，即计算各省区市城市的空气优良天数与总天数平均占比。在水质质量上，以省内河流Ⅲ类以上水质监测断面比重来反映，即计算能作为饮用水源的Ⅰ～Ⅲ类河流水质监测面占全部监测水质断面的比重。

(5)城区环境方面：涉及城市环境的指标较多，采用与人民群众最为相关的污水处理率和生活垃圾处理率两个指标，综合反映城区环境治理状况。

(四)开放发展指标

开放发展要解决发展内外联动问题，分为货物贸易、服务贸易、外资利用、外企规模、外商资本5个方面10个指标。由于多数指标以美元计量，根据《中国贸易外经统计年鉴》公布的人民币市场汇率(年平均汇价)换算成人民币进行计算。

(1)货物贸易方面：以进出口总额占生产总值比重直接反映某地经济发展的对外依赖程度，即外贸依存度。由于净出口是构成地区生产总值的“三驾马车”之一，故用出口总额占进出口总额比重额外反映这一情况。

(2)服务贸易方面：服务贸易与货物贸易的比值是反映一国外贸层次的重要指标，目前尚无分省份的服务贸易数据，仅从建筑、旅游等主要服务项目上分析。一是对外承包工程，即我国企业承包境外建设工程项目，为直观反映服务贸易与货物贸易对比情况，选用对外承包工程营业额占货物进出口总值比重指标。二是旅游项目，随着经济全球化的深入发展，国际旅游业进入快速发展的黄金时代，以国际旅游总收入占货物进出口总值比重侧面反映这一情况。

(3)外资利用方面：从对外直接投资占生产总值比重和实际利用投资占生产总值比重两个方面反映资本的“进入”“走出”情况，其中对外直接投资指对外非金融类直接投资流量，实际利用外资指实际利用外商的直接投资额。

(4)外企贡献方面：通过营业收入和实现利润两个方面反映外企经济贡献情况。受数据所限，以上指标口径均为规上工业，即外企工业主营业务收入或利润总额占规上企业的主营业务收入或利润总额比重。

(5)外商资本方面：受数据所限，通过工业和建筑业两类企业的外商资本(包括外商及港澳台)规模来反映，即规模以上工业外商资本金占全部实收资本的比重、建筑企业外商资本占全部实收资本的比重。

(五)共享发展指标

共享发展要解决社会公平正义问题，分为收入就业、公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施5个方面10个指标。这些方面也是与人民群众关系最为密切的公共服务领域。

(1)收入就业方面：以城乡居民人均可支配收入反映居民收入状况，其中2013年前国家统计局未有此项指标，以城镇人口占比为权重，根据城镇居民人均可支配收入及农民人均纯收入测算得出。在就业方面，以城镇登记失业率来反映。

(2)公共教育方面：由于近年来各地学龄儿童义务教育入学率基本达到100%，故采用发展性指标，涵盖人(师资)和物(设备)两大方面。一是生师比，即在校学生数与专任教师数的比例，反映师资配置水平，中央对城乡中小学生师比也有明确的标准要求。我们按照各50%权重将小学和初中生师比拟合成义务教育生师比。二是生均计算机，从硬件方面反映教育发展程度，按照各50%权重将小学和初中生均计算机拟合成义务教育生均计算机数量。

(3)医疗卫生方面：卫生技术人员和医疗机构床位是反映医疗资源的两个代表性指标，用每万人拥有卫生技术人员数、每万人拥有医疗机构床位数综合反映医疗卫生发展情况。

(4)社会保障方面：社会保障包括内容很多，其中影响最大、最为关注的是城镇职工基本养老保险，而且各地在保障标准上差异较大，因此以离退休人员计算的城镇养老保险人均支出来反映。此外，城乡最低生活保障标准直接体现了不同地区对低保水平的标准差别，由于当前城镇和农村低保标准分别确定，我们以两者平均数确定城乡低保标准，综合反映低保保障情况。

(5)基础设施方面：这方面的指标较多，按照高质量要求，用两个发展型指标反映，一是高速公路密度(高速公路里程与区域面积的比重)，二是家庭宽带普及率。

由此构建地方高质量发展指标体系(见表1)，共包括50个指标。为做到客观比较，指标选取遵循以下标准：一是可计量，基础数据均来源于公开统计资料或权威调研报告；二是可对比，即采用剔除体量因素影响的比例类指标；三是可判断，即相对而言数据是越大越好还是越小越好，否则就缺乏指向意义。

表1 2012年和2017年地方发展质量演进状况

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二、地方发展质量趋势状况

根据上述指标，我们整理了2012～2017年相关年鉴数据。以2012年为基期，主要是为了充分对比党的十八大(2012年召开)前后发展情况，同时一些指标口径都在2012年左右调整，(1)2011年，我国纳入规模以上工业统计范围的起点标准从年主营业务收入500万元提高到2000万元；2012年环保部对多个指标口径进行了调整。之后则相对固定。其中，城市空气质量达标天数比重，因2014年开始采用新标准，故以2014年为期初。

(一)分析方法

参考樊纲等(2011)构造市场化指数的方法，对每个分项指标进行指数化，计算出每个指数得分。然后通过平均赋权，得出各方面最终得分。方法如下：

(1)当指数值高低与本指标程度高低正相关，即该指标为正向指标时，第i个指标得分=(Vi-Vmin)÷(Vmax-Vmin)×2。其中，Vi是某个地区第i个指标的原始数据，Vmax是所有31个省原始数据中数值最大的一个，Vmin是最小的一个。这种方法使所有数值均为0～1之间，为更直观显示发展质量状况，我们将理论上的百分与50个指标相除得2，然后将各指标原始得分与2相乘，得到本指标得分。

(2)当指数值高低与本指标程度高低负相关，即该指标为逆向指标时，第i个指标得分=(Vmax-Vi)÷(Vmax-Vmin)×2。

(3)为使各年指标跨年度可比，第t年第i个指标得分的计算方法如下：

正向指标第i个指标t年得分=(Vi(t)-Vmin(0))÷(Vmax(0)-Vmin(0))×2

逆向指标第i个指标t年得分=(Vmax(0)-Vi(t))÷(Vmax(0)-Vmin(0))×2

其中，脚标t代表所计算的年份，脚标0代表基期年份。由于公式性质，单项指数在非基期年份的最高和最低得分可能大于2或小于0。该种方法既可以反映不同地区比较情况，也可以反映各年度间变化状况，从而系统反映地区间发展质量。

(二)总体趋势

近年来，我国地方发展质量状况明显提升，综合质量(31个省平均)得分从38.1提高到50.2，提升了31.8%。50个指标中有42个趋于改善，有8个指标质量趋于恶化。其中，共享指标改善最为显著，提升了1倍；创新、协调指标改进也较明显，分别提升36.7%、25%；开放、绿色指标改进迟缓，仅分别提升10.9%、6.7%。

(1)创新方面：呈现出投入加大、产出良好的全方位增效趋势，但专利授权和论文发表的内部结构有待优化。10个指标均有改善。在研发投入上，研发经费投入强度从1.98提升到2.13，有研发机构企业占规上工业比重由11.3%提升到19.0%，说明无论是企业还是政府都加大了对研发工作的经费投入力度。在人员投入上，每万人研发人员全时当量由24.1年提升到29.1年，每万人普通高校在校生数由177人增加到198人。在专利产出上，每万人专利申请授权数由8.5个增加到12.3个，特别是其中的发明专利授权数占全部专利授权数比重由12.0%提升到18.8%，说明专利授权的数量和质量都有了明显提升。在科技产出上，每万名科技人员技术市场成交额由12.7亿元增加到20.8亿元，提升了63.8%，每万人国际检索收录论文发表数也由2.2篇增加到4.1篇，但高被引论文数量、热点论文数量占比依然较低。在产品产出上，新产品销售占工业主营业务收入比重由11.9%提升到16.9%，主要集中在计算机通信设备制造业、电气机械和器材制造业、汽车制造业等行业。

(2)协调方面：初步形成全方位协调促进的格局，但城乡差距依然较大，非农就业与产业配比尚不合理。10个指标均有改善。在产业协调上，第二、第三产业增加值占生产总值比重由90.9%提升到92.7%，第三产业增加值占第二、第三产业增加值比重由45.5%提升到54.7%，说明产业结构不断优化，但第三产业占比依然与发达国家有较大差距。在就业协调上，非农产业就业占全部就业人数比重由64.1%提升到68.3%，第三产业就业占非农产业就业人数比重由54.2%提升到57.8%，发展趋势与产业演进相一致，但农业人口占比依然较高，与农业增加值占比仍不相称。在城乡协调上，城乡居民人均收入水平差距由2.88缩减到2.71倍，城乡居民人均消费水平差距由2.82缩减到2.23倍，说明城乡差距逐步减小，但依然明显高于20世纪80年代初不到2倍的城乡收入差距水平。在区域协调上，各省内部发展差距有所减缓，其中县域人均生产总值变异系数由0.720缩减到0.669，县域人均储蓄存款变异系数由0.597缩减到0.558。在文化协调上，人均拥有公共图书馆藏量由0.56册提升到0.67册，万人拥有博物馆文物藏量由150个提升到240个，体现了物质文明的进步。

(3)绿色方面：以资源利用和环境治理为代表的多数指标改善明显，但环境治理力度有所下降，水资源约束日益突出。10个指标中有7个得到改善，人均水资源、环境治理投资占地区生产总值比重、一般工业固体废物综合利用率3个指标下降。在资源禀赋上，随着我国人口增长，人均水资源占用量逐步下降，由近2200立方米降到2075立方米；森林覆盖率有所提升，由20.4%提升到21.6%。在资源利用上，随着对冶金、建材等行业落后产能和过剩产能的不断压减，资源利用效率进步明显，单位地区生产总值电耗由86.1瓦时缩减到74.5瓦时，单位工业增加值用水量由5.70立方米缩减到4.23立方米。在环境治理上，虽然各地不断加大环保投入总量，但与经济发展速度相比依然较低。环境治理投资占生产总值比重由1.59%下降到1.15%，与《全国城市生态保护与建设规划》要求2020年不低于3.5%的目标越来越远。一般工业固体废物综合利用率也由61.5%下降到54.6%，说明环保治理依然任重道远。在环境质量上，2014年各省逐步采用空气质量新标准，当年各省主要城市空气治理的平均达标天数比例为66%，2017年提升到78%，各省主要流域Ⅲ类以上水质监测断面比重由68.9%提升到71.8%。在环境生态上，污水处理率由87.3%提升到94.5%，生活垃圾处理率由93.3%提升到99.0%，反映出城市环境生态明显改善，基本实现了对污水、垃圾的有效处理。

(4)开放方面：开放力度不断加大，特别是“走出去”效应明显，相对而言，外企对经济发展中的作用有所减弱。10个指标中有5个改善、5个下降。在货物贸易上，近年来外贸依存度有所下降，贸易总额占生产总值比重由42.3%降到32.7%，但依然高于多数发达国家。外贸依存度下降实为必然，说明经济发展更加注重内生动力，国内需求特别是消费需求对经济的拉动不断上升。其中出口总额占进出口总额比重一直在55%左右，说明一直处于贸易顺差，对经济增长起到拉动作用，但力度减弱。在服务贸易上，随着我国深度融入经济全球化进程，服务贸易进展迅速，逐渐成为对外贸易发展的新引擎。其中对外工程营业额占进出口总值比重由2.07%提升到2.66%，国际旅游总收入占进出口总值比重由1.72%提升到1.97%，但总体上服务贸易与发达国家相比依然滞后，且一直处于逆差状态。在外资利用上，对外直接投资占生产总值比重由0.40%提升到0.69%，实际利用外资占生产总值比重则由2.59%下降到2.10%，自2015年以来我国对外直接投资流量已连续多年高于吸引外资，说明资本“走出去”成效明显。在外企规模和外商资本上，随着经济进入中低速发展的新常态，外企经济拉动作用有所减弱，但依然是重要力量，如外企占规上工业业务收入比重由23.88%下降到21.85%，规上工业、建筑企业外商资本占实收资本比重分别由27.4%、0.86%降到20.7%、0.84%。

(5)共享方面：各类民生事项均有明显提升，反映政府对公共服务的保障力度不断加大。10个指标均有明显改善。在收入就业上，城乡居民人均可支配收入由16662元提升到25974元，增长55.9%；城镇登记失业率由4.1%下降到3.9%，说明随着经济增长，人民生活改善和就业水平都有了明显提升。在公共教育上，在基本实现适龄儿童入学全覆盖的基础上，义务教育学校的生师比由15.5降到14.7，其中小学为17.0、初中为12.5，均符合中央统一城乡教职工编制标准中明确的不高于小学19、初中13.5的要求。反映教育设施现代化程度的生均计算机拥有量增长了近80%，由0.085台增加到0.151台。在医疗卫生上，反映医疗资源的两个代表性指标逐年改善，每万人拥有卫生技术人员数由49人提升到65人，每万人拥有医疗机构床位数由42.4张提升到57.22张。在社会保障上，城镇职工基本养老保险人均支出由20912元提升到34488元，增长了64.9%，而城乡最低生活保障标准由251.2元提升到449.5元，增长了78.9%，也是各类共享指标中提升幅度最大的一项。在基础设施方面，高速公路密度由1.01提升到1.42公里/平方公里，互联网普及率由42.1%提升到55.8%，超出全球平均水平5个百分点以上，我国已建成全球最大规模的宽带网络，互联网发展指数仅低于美国。

(三)区域差距

在总体分析外，我们对各区域质量状况进行了比较，得出以下结论(见表2)。

表2 2012年和2017年不同区域发展质量状况

注：分数为省均分。东部指沿海11省，中西部指内陆20省；南方16省，北方15省；发达地区指除河北、海南、辽宁外的其他东部8省，东北有3省，中部共6省。

(1)东西对比：东强西弱的发展质量格局未变，但差距大为减缓。2012年东部省均分数为中西部的1.49倍，2017年减缓为1.31倍。分领域看，2012年东部在各领域质量上都高于西部，2017年东西部各领域差距都有所减缓，其中西部在绿色发展质量上已超过东部，但在创新和开放两方面依然差距较大，分别为1.78、1.74。综合分数前10名中，2012年、2017年分别有9个和7个位于东部；综合分数后10名中，2012年、2017年均有9个位于中西部。

(2)南北对比：南强北弱的发展质量格局未变，且差距逐渐拉大。2012年南方省均分数为北方的1.05倍，2017年扩展为1.07倍。分领域看，南方在创新、开放、绿色领域质量上高于北方，且差距有所拉大，其中创新质量上相差1.44倍，最为显著；北方在协调、共享方面略高于南方，但差距有所减缓。综合分数前10名中，2012年、2017年均有7个位于南方；综合分数后10名中，2012年、2017年分别有6个和7个位于北方。

(3)发达地区：各领域发展质量均较高，但绿色发展优势不明显。发达省份在五大领域发展质量上均高于全国平均水平，特别在创新和开放方面优势明显，远高于其他区域。但在绿色发展方面表现一般，2017年绿色发展质量甚至低于中部地区，说明经济发展程度与部分质量指标的相关性不高。SPSS软件的序列相关性检验显示，人均GDP与共享、创新类指标质量排名高度相关，1%置信区间内相关度分别为0.685、0.656，但与绿色类指标排名不相关。

(4)东北地区：综合质量低于全国平均水平，且差距有所拉大。2012～2017年，东北地区省均质量均低于全国平均水平。其中，除协调领域略高于全国水平外，其他四大领域均较低，在创新、绿色发展方面甚至低于中部地区。2012年，辽宁、吉林、黑龙江综合质量排名分别为第9位、第15位、第22位，2017年分别退后为第11位、第19位、第20位。

(5)中部地区：质量提升程度最高，多数省份质量排名进位明显。2012～2017年，中部地区省均质量得分在各区域中提升最多，相当于全国平均水平的比重也由90.3%提升到92.5%。其中，在绿色发展方面已超过全国平均水平，在创新和协调发展方面也接近于全国平均水平。分省看，除江西外，其他5省综合质量得分均提升10分以上，在全国排名也均有提升。

三、推动地方高质量发展的财政对策建议

财政是国家治理的基础和重要支柱。由于高质量发展涉及多个方面，我们从财政收入、支出和管理等角度，提出相关对策。其中，财政收入规模是推动高质量发展的财力基础，收入结构及征收政策更是促进高质量发展的重要手段；财政支出分为直接支出和引导支出两个方面，其投入规模与结构反映了高质量发展的理念要求，投入方式创新则有助于提升实际效果；财政管理分为政府对市场主体的财政管理和政府间财政体制两类(见表3)。

表3 推进地方高质量发展的财政政策框架

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(一)崇尚创新，发挥财政对科技驱动发展的撬动力

(1)财税收入方面：一是健全税费优惠政策，构建以支持高科技研发和产业化为主、涵盖多个创新环节、具有普惠性和引导性的优惠政策体系。例如，进一步放宽所得税研发费用加计扣除的适用范围，鼓励企业加大研发投入；修订高新技术企业认定管理办法，放宽对中小企业认定限制；完善科技园和科技企业孵化器税收优惠政策，适当扩大政策适用条件。二是发行地方政府债券，支持产业转型升级和创新型产业发展。例如，发行产业园区专项债券，提升园区基础设施建设及承载能力，优化园区环境和发展空间；东北地区老工业城市发行转型升级专项债券，推动传统产业改造和战略新兴产业发展。

(2)财政支出方面：一是加大投入力度。进一步增加财政科技投入，整合技术创新、转型升级等方面的项目资金，完善科技计划专项资金政策体系。二是优化支出结构。调整科技经费结构，重点支持基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究等公共科技活动。三是创新支持方式。充分发挥财税政策的带动作用，借助股权投资引导基金、创业担保贷款补贴等模式，构建多元化、有效率的科技支持机制。例如，建立“国家融资担保基金—省级再担保机构—辖内融资担保机构”三层政府性融资担保体系，完善高价值专利、首台(套)重大技术装备保险补偿机制，优化科技创新券制度。

(3)财政管理方面：一是优化财政科研项目管理。深化科技领域“放管服”改革，进一步下放科技成果处置权和收益权。二是完善政府采购机制。建立与支持创新相适应的政府采购交易制度、成本管理和风险分担机制，带动全社会研发经费投入强度的逐步提升。三是科学划分科技事权责任。根据科技事项公共性层次、科技成果受益范围等属性，合理划分各级政府财政事权和支出责任，形成完整规范、分工合理、高效协同的科技领域事权和支出责任划分模式。

(二)注重协调，发挥财政对整体统筹平衡的支撑力

(1)财税收入方面：一是发挥税收调节作用。加强税收对居民收入分配的调节职能，完善综合与分类相结合的个人所得税、调整消费税的征收范围及税率、构建适合我国国情的房地产税制，缩小社会贫富差距。二是完善税费优惠政策。在全面落实中央结构性减税和普遍性降费的基础上，按照“产业优惠为主，区域优惠为辅”原则，进一步调整相关政策。例如，清理取消发达地区的各种税收优惠，主要对西部及民族地区实行区域性优惠；调整完善促进重点产业发展的优惠政策，特别是调整支持农村基础设施建设、促进农业生产、发展新型农业经营主体的涉农税收政策，完善公共文化相关优惠政策。三是发行地方政府债券。探索发行乡村振兴、农村产业融合发展等专项债券，支持市县政府使用一般债券资金用于乡村公益性项目建设。

(2)财政支出方面：一方面，增加财政投入。一是推进区域协调，创新区域发展财税政策，支持东北老工业基地及中西部欠发达地区基建投资、环境优化，提升发展能力；二是推进城乡协调，完善农业补贴政策，统筹整合涉农资金，推动乡村振兴战略实施，支持农村社会事业发展，同时完善农业转移人口市民化成本分担机制；三是推动物质文明和精神文明协调发展，健全公共文化服务财政保障机制，推动基本公共文化服务标准化、均等化。另一方面，创新支持方式。一是发挥财政资金撬动作用，推广运用产业投资基金、PPP模式、财政金融配合等，支持欠发达地区发展；二是构建财政、基金、银行、保险、担保“五位一体”的财政金融协同支农机制，设立乡村振兴战略相关基金，在有稳定收益的农村公益性项目探索推广PPP模式；三是探索以市场化方式促进文化和旅游产业融合发展，创新完善旅游、体育消费券制度。

(3)财政管理方面：一是加强城乡制度对接。将城市与乡村作为一个有机整体，在政策制度上加强有机对接，完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，统筹城乡低保救助制度，建立覆盖城乡、便捷高效的公共文化服务体系。二是完善转移支付制度。加大一般性转移支付规模及占比，完善共同事权财政转移支付体系，增加对老少边穷地区的补助力度，同时，根据不同地区的供给成本差异，在均衡性转移支付资金分配时充分考虑偏远、高寒、地形复杂地区的人口密度及运输距离等客观因素，增强其公共服务供给能力。

(三)倡导绿色，发挥财政对生态文明建设的引导力

(1)财税收入方面：一是完善绿色税费体系。整理归并现行杂乱、分散的各类优惠政策，形成符合我国国情的绿色财税体系。例如，扩大消费税征收范围，将不符合节能环保要求的高耗能、高污染产品或服务纳入；深化水资源税改革试点，推进资源税扩围，保证自然资源合理开发利用；完善环境保护税法，适时对直接污染物征税。二是推广生态损害赔偿。按照“损害担责”原则，建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境。三是发行生态专项债券。在青海、云南等地试点发展林业生态政府债券的基础上，探索推进生态治理专项债，平衡生态投入和产出，为全国生态保护项目融资提供有益借鉴。

(2)财政支出方面：一是加大直接投入。完善生态环保资金投入机制，整合优化专项资金设置，促进大气、水、土壤等生态修复，促进发展绿色产业和循环经济。二是优化财政补贴。对资源节约、环境友好型产业提供财政补贴或贷款贴息，既注重在生产端对清洁生产、节能减排、节地节水项目和企业的扶持，更注重在消费端采用绿色补贴方式推广节能产品，扩大绿色产品消费。三是创新支持方式。发挥财政的激励引导作用，进一步畅通融资渠道。例如，支持有条件的生态保护地区政府和社会资本按市场化原则设立绿色发展基金；鼓励有条件的金融机构和非金融企业采用绿色信贷、绿色证券、绿色保险等工具服务生态文明建设；探索用能权、用水权、碳排放权和排污权等资源环境权益的抵质押融资制度；充分运用PPP项目以奖代补政策，对生态环境领域PPP项目给予倾斜，激发社会资本投资活力。

(3)财政管理方面：一是完善生态保护补偿机制。探索建立市场化生态保护补偿机制，健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿等制度，引导生态受益者对生态保护者的补偿。二是完善政府绿色采购体系。合理确定符合绿色采购要求的需求标准和采购方式，逐步扩大政府绿色采购的范围和比重。三是完善财政转移支付制度。实施重点生态功能区转移支付，加快建设京津冀、长江、黄河流域横向生态补偿机制，并逐步由省域间向省域内延伸。

(四)厚植开放，发挥财政对扩大对外交流的推动力

(1)财税收入方面：一方面，健全出口退税机制。结合增值税改革和立法，逐步完善出口退税制度，发挥“互联网+便捷退税”服务平台作用，优化退税流程，提升退税效率。另一方面，完善税收优惠政策。在落实企业境外所得综合抵免、境外投资者以境内利润直接投资减免等投资优惠的基础上，进一步完善促进自贸区、综合保税区建设和企业境外投资的税收优惠政策。

(2)财政支出方面：一方面，加大投入，优化专项资金投向。在货物贸易方面，通过外贸扶持配套资金等方式，优化经营主体和商品结构，提升一般贸易规模和效益，推动加工贸易延伸产业链；在服务贸易方面，鼓励沿海等发达地区采用专项补助方式，创建服务贸易园区、特色服务出口基地，实现服务贸易模式创新；在对外投资方面，利用外贸发展专项资金、出口信用补贴等政策推动企业“走出去”。另一方面，创新方式，发挥财政引导作用。完善国家服务贸易创新发展引导基金，壮大各地“一带一路”投资基金，扶持外贸企业发展，撬动更多的社会资金投资“一带一路”建设等国际合作。例如，广东在全国较早创新财政支持方式， 2016年设立丝路基金，支持企业赴“一带一路”沿线国家开展基础设施、产业园区、能源资源和服务业等重大项目建设。

(3)财政管理方面：一方面，加强国际税收交流合作。推进对外关税谈判，扩大对“一带一路”沿线国家市场开放。另一方面，积极参与全球经济治理。通过亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等国际性金融机构，加强我国在国际财经领域的话语权，积极参与并推动全球治理体系变革。

(五)推进共享，发挥财政对改善社会民生的保障力

(1)财税收入方面：一是完善税费优惠政策。重点在就业、教育、医疗、养老等民生领域，对小微企业、残疾人、低收入者等群体，进一步健全优惠政策，如扩大再就业税收优惠对象的范围、推广商业健康保险个人所得税税前扣除政策、完善残疾人就业保障金制度。二是完善政府债券体系。试点扩大民生保障、医疗卫生、水利建设、教育文化等创新型专项债券，保障重点民生领域合理融资需求。

(2)财政支出方面：一是加大资金投入。发挥财政资金保基本的作用，注重普惠性、基础性、兜底性，确定各类基本民生保障标准及动态调整机制，稳步提高教育、医疗、低保、社保等民生保障水平。二是优化支出结构。处理好基本公共服务与其他民生保障间的关系，推动不同民生领域协同发展。例如，调整教育支出结构，注重普惠性学前教育这一短板领域；调整医疗与公共卫生经费、人员间的比例关系，改变“重治疗、轻预防”状况；调整专项扶贫资金使用范围，从农业项目扩展到乡村振兴业态项目，从支持农村绝对贫困人口转向城乡贫困人口。三是创新支出方式。拓宽公共服务供给渠道，发挥PPP、股权基金、补贴资金的引导撬动作用，在部分民生领域尝试用合同、委托等市场化手段向社会力量购买公共服务，增强多层次、多样化的公共服务供给能力。

(3)财政管理方面：一是深化政府财税体制改革。按照公共产品受益范围的不同，科学划分各级政府的事权、支出责任和财政收入，完善财政转移支付体系，保障各层级、各区域政府均能提供基本公共服务的需要。其中，强化省级政府统筹职责，兜牢基层政府“三保”底线，推进全国范围内基本公共服务均等化。二是完善社会保险基金预算。进一步扩大各类社会保险覆盖面，完善基本养老保险基金中央调剂金制度，建立基金缺口责任的统筹分担机制，逐步实现全国范围内的统一筹集与使用。