环境治理的非程序化决策研究

吴健明

农工党福建省委会

一、引言：环境治理决策

决策一词在《现代汉语词典》(第七版)中被解释为“决定策略或办法；决定的策略或办法。而其作为现代管理学中的一个术语，“指在做出最后选择前的全部活动”(艾伯斯，1980)。西蒙(2008)认为决策必然是一个持续的动态过程，而非一个单纯的决定和选择，并将之解构为：情报活动、方案设计活动、选择方案和最终的审查方案阶段。可以说，所有的决策都是一个多层次循环进行的过程，整个管理的过程中，主体实际上都在不停地决策，或者说管理本身就是一种决策。

将决策这一概念放置于环境治理这一语境下，作为环境治理决策上位概念的环境行政决策应指，“政府行政机关就可能对环境造成影响的拟议行动，遵循步骤、顺序、方式和限时作出实质性决定的总称”(谢海波，2018)。而作为环境行政决策的一种，环境治理决策应指，“政府行政机关根据拟建设的，以生态环境保护和治理为内容的工程项目，确定总体目标后，在掌握一定信息的基础上对多种方案进行比较、研究及分析判断，最终进行优选的过程”(谢海波，2018)。其主要结构表现包括：首先，作出决策的主体是政府及相关各行政部门；其次，决策对象是以修复和保护被破坏的环境资源为目的的工程项目；再其次，应当以环境正义、代际平等、尊重自然和环境协同为其伦理向度；最后，必须在人与自然和谐相处的总原则下，以公平公正及公共利益最大化为目标。

二、非程序化决策的理论渊源及其在环境治理决策中的样态

(一)非程序化决策的含义解构

西蒙在其著作《管理决策新科学》一书中首次提出了非程序化决策的决策类别界分：所谓程序化决策，就是那些带有常规性、反复性的例行决策，可以制定出一套例行程序来处理的决策；所谓非程序化决策，则是指对那些过去尚未发生过，或其确切的性质和结构尚捉摸不定或很复杂而需要现裁现做加以处理的决策。

具体而言，笔者认为可以从两个角度去解构非程序化决策。一是决策对象的结构不良以及因此对决策者提出的高要求。非程序化决策对象往往系首次出现，决策者自然无法用确定的模型或语言予以描述，从而也就无法以适当的算法产生决策方案并选择最优。这种对象的非结构化迫使决策者不得不搜集大量的信息来对决策对象进行建模和计算，正如西蒙所说，“程序的细节刻板作为一系列指令被储存在记忆中，一旦触发则予以执行，但这类‘经典’情况实在特殊，大多数情况下，刻板的程序面对新问题时必须被更新和重建，并产生很多的‘生产性问题’需要解决，这种解决和因此产生的新方案，都是非程序性的”(西蒙，2008)。二是非程序化决策与程序化决策之间的相互对立和统一。所谓的程序化决策实际上也是从长期处理同类非程序化决策的过程中摸索出来的。一个结构不良的决策对象经过反复决策而被全面摸清和完整化建模后，就从结构不良变为了结构良好，决策者就可以依此制定出固定的决策方针和程序，由此就形成了新的程序化决策。但当决策对象又出现了超越原先建模的新情况和新内容，那么就需要决策者再次面对新的结构不良，作出非程序化决策。世界上既不存在完全意义上的程序化决策，也不存在完全意义上的非程序化决策，只不过是一些介于二者之间的中间类型而已。

(二)非程序化决策的理论渊源

从表面上看，程序化决策和非程序化决策仅仅只是决策类型的一种划分，然而深究其分类初衷则可见其背后 “有限理性”和“满意原则”决策管理理论背景。

1.有限理性的决策预设。

古典经济学派始终以“完全理性的经济人”作为其模型范式，将个体塑造并定义为“全知全能，完整掌握一切信息并能做出最优选择的理性人”，管理学在当时也逃脱不了这一范式的统治，假定决策者在面对所有决策对象时，都能发挥其最大理性，并依此作出最佳决策。故其研究对象只有程序化决策，非程序化决策这种依靠“经验”“本能”“满意度”等感性因素做出的选择是不值得推广、没有研究价值并应尽量避免的。

然而随着1825年第一场生产过剩的市场失灵引发凯恩斯主义萌发并盛行，直至20世纪70年代又因为干预过度引起经济“滞胀”，以个人理性为基础的“市场调控”和以团队理性为基础的“政府调控”全部发生了决策失灵。西蒙就戏称“这种无所不能和全知全能的理性经济人抽象无异于‘奥林比亚山神模式’，它与现实中人类的实际理性和可能的行为几乎没有什么关系”(靳涛，2013)。他强调，管理学家应该认识到人类的“理性有限”。根据这种假设，西蒙(1982)才提出了“有限理性的决策主体由于人类认知能力的限度、信息的不完全和对结果预测的不确定性，必然要面对结构不良的决策对象，并在感情、本能、冲动、短期效果等非理性要素困扰下做出非程序化决策”的观点。这一理论预设成为非程序化决策的起源根据。

2.“满意主义”的决策追求。

在提出有限理性的基础上，西蒙进一步构建了一个与以往完全不同的决策模式。在这个模式中，决策者除了理性的有限，其所追求的也不再是“效益最大化”或“帕累托最优”，而很有可能仅仅只是满足其部分需要的次优结果，这就是所谓的满意主义决策模式。这使得人们开始审视决策目标的多样性和可调试性的问题。对于非程序化决策来说，由于其对象的结构不良，其一开始决策所预定的目标很有可能是基于一个有偏差的对象建模，在决策的执行过程中，随着实际对象与建模的逐渐偏离，很有可能会发生预定目标(最大化)无法实现的落差，这时如何调整决策、调整到什么程度就有必要依照上述满意主义模式来给出答案。

可以说，没有西蒙树立起“有限理性”和“满意决策”这两大模型范式并得到管理学界主流的公认，非程序化决策这个概念就不会出现。

(三)环境治理非程序化决策

如上所述，在环境治理过程中存在大量的非程序化决策，而且具备明显的特殊性。环境治理非程序化决策除了具有一般非程序化决策的共性以外，还具有以下特性：

首先，决策影响的跨期性。环境治理决策的效果往往跨期滞后，决策反馈周期远长于其他类型决策，这对于决策主体提出了两点要求：一是要做到久久为功，坚持决策目标不放松，切不可因为短期利益或一时反复就随意调整决策的主体结构，防止朝令夕改损害决策有效性；二是也必须在决策的执行过程中保持多元、顺畅的信息收集渠道和强大的信息研判能力，在漫长的执行周期中，对决策对象的变化有敏锐的把握和准确的应对，并通过科学、灵活的一系列综合调整性决策，确保整体性决策具有足以包容决策对象演变进度的弹性和有效性。其次，决策效果的反复性。以广州亚运会城市河涌污水治理为例，400亿元的巨量投资决策得到执行后，在亚运会召开前基本实现河涌水质达标。然而这样的好景只持续了3年，广州市环保局2013年6月13日公布的数据显示，在广州市50条河涌中，有39条河涌水质为劣五类，不合格率高达78%，足见修复治理对象的反复顽固。这就要求环境治理决策必须形成一个自我修复和调整的常态机制，注意对执行过程中变量要素的收集和实时监控，防止前功尽弃。最后，决策过程的博弈性。环境治理决策过程中的博弈常常呈现利益损失方和受益方不为同一群体的现象，如对于河流上游排放企业的污染整治，对于上游相关利益主体是全然损失，对于下游群体却是完全受益。这使得相关博弈引起激烈反弹的可能性普遍较高。如何化解这种博弈中激烈冲突的局面，保障其顺利执行，是决策者在全盘考虑时不可忽视的要素。

三、环境治理非程序化决策的典型构造

如上文所述，由于环境治理所需要面对的信息系统极为复杂，各类影响因素汇聚，而非程序化决策又天然是以结构不良的目标为决策对象，这两个要素决定了环境治理非程序化决策绝不可能是一个单一决策，而必然是一连串决策的集合，有其典型和常见的结构。

(一)整体性非程序化决策

或者叫目标性非程序化决策，该决策包含了整个决策集合体的总体思路和方向。从决策机构看，该类决策一定都是最高决策集团在决策支持系统的帮助下，反复参考、咨询后做出。从决策目标看，不再是头痛医头、脚痛医脚的治理小目标、短目标，而是在服务于环境综合治理这个总目标的基础上，指导各个工程、计划实现相互配合、相互成就。从决策辅助看，整体性非程序化决策必然需要一定的决策支持系统，这里的支持系统既有类似政府会议、环评委员会评审、决策大会等实际经验和直觉为基础的组织形式；又有近年来基于环境决策的复杂性，以高度信息收集和模型构建、数据预判为主要内容的“项目可行性研究报告”，成为支持系统革新升级的演进方向(夏光，1996)。其决策过程一般是提出总体目标—相应产生问题—依据支持系统进行分析和价值判断—拟订方案—由专家、智囊团、行政部门联合进行方案评估—依据方案做出决策。

由于这类决策永远是为实现一个超越现状的环境治理目标而做出的，而且支持系统也好、专家咨询也好，也必须开展新领域的调查和新数据的收集，并就此制作一个全新的方案，此间均无一个固定的实质化程序可供遵循，可以说这类整体性决策天然就是一个非程序化决策。

(二)具体性非程序化决策

环境治理的整体性决策做出后，在实施过程中必须分解为相应的具体工程和任务分配给相关部门(或部门联合)承担建设或付诸完成，这就是具体性非程序化决策，或者说执行性非程序化决策。这类非程序化决策的特点在于：

首先，决策主体和决策目标的多元化。接受整体非程序化决策任务分解的各具体决策部门，需要在分配任务的目标内，做出最优于目标实现的决策。主体和目标的不同，必然导致决策之间存在价值矛盾甚至冲突，上文所说的环境治理决策的博弈性更加大了上述矛盾和冲突的烈度。最典型的例子就是环境治理决策中的动迁类执行决策，成本收益、环境治理、社会安定等矛盾价值之间如何协调，往往成为这类决策的疑难焦点。其次，决策的不稳定性。整体性非程序化决策面对的虽然也是结构不良的对象，但是高纬度的决策机构、强大的决策支持系统以及相对弹性和含糊的决策目标，都使得整体性决策的稳定性远远强于被分解为具体任务的执行性非程序化决策。后者定下的目标过于明确，面对对象又经常变化，所依据的信息细致度又往往不足，加之环境决策本身带有的复杂性和反复性，这都使得该类决策经常处于修正、调整乃至被废弃的状态中。最后，决策效果的直接性。这类决策都是针对特定问题而制定，带有直接和具体的目标，针对性极强，效果显现得也较快。上文所谓的环境治理决策的跨期性主要是指整体性决策，判断具体性决策有效性则不需要那么长的时间。

(三)调整性非程序化决策

在具体性非程序化决策执行过程中，因为决策有效性不足而即时性做出的调整性决策是最为典型的非程序化决策类型，也是整个决策集合中不可或缺的一部分。

从本质上看，调整性非程序化决策是一种应急决策。所谓的应急决策是指决策者在时间紧急、或资源有限、或事件不确定性高的情况下，为了尽可能减少人员伤亡、资源耗费、环境破坏或社会影响，而决定采取的应对方案或应急调整(钟开斌，2014)。由于调整性决策是在早已确定执行的整体性、具体性决策的范围内做出，与一般非程序化决策相比，可供选择的决策空间很小。同时，调整性决策往往都是在具体性决策执行进行到一定程度，面临较多的不良反馈时做出，前期积淀成本、决策停滞时的耗费剧增都要求尽快做出调整。上述时间、空间的挤压使得调整性决策完全符合应急决策时间紧迫、目标模糊、信息缺失等一些非程序化特征。以环境治理中常见的农村污水收集治理决策为例，在很长时间占据主流的常规模式下，大范围在农村铺设并入城镇污水处理厂的管网，实行统一收集、输送、处理的集中处理模式被作为具体性决策加以执行。但这一模式存在管网投资大、污水处理要求高、再生困难等缺点，一旦规模和收益之间存在信息收集和研判错误，就极其容易发生决策失误。例如，有些村落以外出打工人群为主要居民成分，如果因此误判常住人口数和因此产生的污水数量，或者忽略某些地形复杂的村落铺设管网的成本及技术的可行性，轻易决策进行统一收集，在治理过程中就会发现一系列影响决策目标实现，乃至造成新的污染的情况。此时，一方面是前期管网大量投入的积淀和项目运营管护的极大耗费，另一方面是污水处理不及时问题实时叠加。因而部分地区转而加大化粪池建设的比重，落实每户三格式化粪池，选用微动力小型污水处理设施加上人工湿地生态处理的方式来治理农村生活污水，就是一种典型的应急式调整性决策(范彬，2015)。

从地位上看，调整性非程序化决策是为了防止具体性决策失灵的附属性决策。必须要明确的是，调整性决策的目的是将具体性决策中有可能引发决策失灵的部分进行修正，而非全盘否定。这一属性决定了调整性决策空间是相对比较狭窄的，它可以修正具体性决策方式，或者微调其目标。如果上述努力都无法提升具体性决策的有效性，那么其代替性决策就不再是调整性决策，而是一个新的具体性决策。以流域中农业面源污染治理关于测土配方施肥推广的决策为例，部分重点区域的环境治理首先要解决的就是果树施肥浅埋高挂的粗放方式导致果林排水的总磷、总氮、高锰酸盐指数偏高的现象。为此，早在2005年中央一号文件就明确要求,“推广测土配方施肥，减少种植污染”(高祥照,2008)。该理念在当时虽然先进，但在实际运用中常因缺乏正向激励而面临推广难的问题。此时，决策主体就需要在调整推广测土配方施肥的决策，或是直接对重点治理区域的果树、农作物进行区域禁植之间做出选择。后者等于是否决了原先的“推广测土施肥”的具体性决策，前者则通过调整决策中的细节、增加相关措施，最终使得具体性决策得以落实。部分环境治理的决策指挥机构通过鼓励成立果树经营专业合作社，由合作社统一采购有机肥，统一组织实施测土配方施肥，给予专项补贴，并由相关部门监督专款专用。上述以经济利益激励为抓手，以“集中生产”为载体，来实现对原粗放施肥模式的有效修正，最终确保了测土配方施肥决策的落实，这就是一种典型的调整性决策。

四、环境治理非程序化决策共性特征

从上述三个层次非程序化决策的表现样态和各自不一的有效程度来看，有其值得提炼的共性特征：

首先，影响决策成效的要素是多元化的。一方面，环境治理是一个系统化工程，这种庞杂的覆盖面决定了相关决策必须将各方要素纳入考量范围，一旦有所疏漏，决策的有效性就必然会大打折扣。就如上述污水收集类环境治理决策，对于工程建设的自然环境要素和相关村镇外出务工人口比重大这一社会结构要素考量不足，最终导致决策的部分失灵和被动性调整。另一方面，考量要素的多元化必然导致决策变量的剧增，决策的执行者在此期间如果不能凭借新的非程序化决策来调整原有决策以应对变量，则前期看起来执行良好的决策，随着时间的推移，有效性会慢慢遭致逆转。

其次，决策目标之间呈现相互斗争、妥协和适应。环境综合治理过程中牵扯的决策和执行主体较多，这种决策主体的多元化下如何协调各决策目标使之相互妥协、适应，是保证整体目标得以实现的一项重要工序。例如，上文提及的环境综合治理中常见的动迁项目决策目标主体及其决策之间的斗争和冲突。大部分动迁指挥部的目标在于尽早完成搬迁工作，而负责接收动迁居民的安置地政府则希望在安置工作和融入地区经济发展之间能寻求一个更佳的平衡，负责动迁补偿的土地部门则还需遵循国家关于动迁补偿标准相关的具体规定。最后的动迁安置方案包括了安置选址、补偿标准等，都是指挥部在上述决策目标之间协调整合而成，这也是环境治理决策所不能回避的环节。

最后，决策的有效性取决于早期制定的有效性。如果决策出现早期失效的现象，那么即使通过非程序化决策对其进行调整和修改，都很难达到原决策做出之前的有效性预期，而如果决策只是呈现偶尔失效，那么通过合理的决策调整和应对，都可以较好地解决其失效问题，甚至可以使之达到基本有效的决策状态。决定决策是早期失效还是偶尔失效的根本性要素就在于“决策本身科学性和合理性的高低”(王向清，2000)，所以应尽量在制定具体性决策时就提高其科学性，防止在执行过程中因为初始决策不良而需要不计成本加以补救。

五、环境治理非程序化决策有效性提升途径

(一)决策前提：充分搜集决策对象的信息

信息是决策的最基本和最关键的要素，可以说决策本质上是在决策主体与决策对象之间、决策系统与环境之间进行信息耦合的一个过程(朱敬，2003)。环境治理的特殊性决定了其决策信息收集应该做到：一是全面收集。环境治理是一个系统化的社会工程，涉及水利、环境、土地、民政等各大领域，因此信息收集切不可过于片面割裂。二是长期收集。环境治理决策具有鲜明的跨期性，这就意味一方面决策执行的时间跨度都较大，另一方面决策效果的反馈延迟时间都较长，很多决策在执行完毕很长一段时间后才能考察其有效性。基于此，对于决策对象的信息决不能一蹴而就，而是必须持续收集，尤其是对于决策执行过程中的关键变量信息要及时收集整理，以作为调整、修改决策时的依据。三是系统收集。在长期和系统收集信息的巨大压力下，信息的庞杂程度将超乎想象，这就要求对收集到的信息加以精炼，除去不实部分和无效部分，提炼编写成简明扼要、高度概括的决策资料，并按轻重缓急送到决策层供决策所依托(罗曼，1994)。同时，可以引进人工智能、大数据分析等先进技术手段，进一步提升信息收集、整合的可行性和有效性。

(二)决策方向：围绕统一的决策目标不断优化方向

正如西蒙(1982)在其社会规划理论中所言，多组织决策的关键是设定一个共同的参考系统、一个共同的目标，如此一来，参与和执行决策的各种组织、各类主体才会共同朝着这个目标努力推进。然而由于环境治理决策的群体性和非结构性，加之所面临的经济、生态、社会等多方面的博弈，部分学者和工程决策者认为“环境工程项目的各个目标组成了一个多角度多层次的复杂系统，呈现高密度的片状阶梯结构，每个目标都应该有其专门的评价，任何一个目标的变化带来的影响都会被不断放大，并应据此而对整个决策系统加以修正”(刘健等，2015)。上述观点虽然具有一定的合理性，但其只满足了决策目标多元化的需求，却没有注意到目标统一性的重要性。笔者认为，一切决策在制定之前都必须明确一个大致合理的目标和方向，并要求一切参与主体都必须沿着这个目标和方向来执行。即使要如上述观点那般因为各个子目标而修正决策，这种修正也必须在满足整体目标的基础上进行。尤其是环境综合治理，由于参与者众，如果没有一个统一的目标，即使决策部门作出了整体性决策，各参与主体也很可能依照自己的价值偏好或部门利益作出具体性决策，从而引发整个决策体系的价值混乱。

(三)决策保障：加强决策者的素能培训

决策归根到底是由人来制定和执行的，所以决策有效性和执行力很大程度要依靠制定、执行决策的主体的素能。笔者认为素能培训中十分重要的一点是提升决策参与者在制定或者执行决策中应用革新技术的能力。决策者必须学会在复杂的经济和社会环境条件下，以大数据、云计算、物联网、移动互联网、下一代互联网和新兴网络技术等新一代信息技术为支撑，通过对规模性、快速性、高价性以及多样性的大数据资源进行实时感知、智能分析，预测未来发展趋势，优化决策流程，辅助决策者更科学有效地决策和行动，从而实现公共利益。尤其是环境治理这种涉及信息量特别庞杂的复杂决策，更需要决策参与者利用上述革新技术来提高收集、加工信息的能力，拥抱新技术和新时代是一切决策者必须坚持行走的路径(胡税根等，2015)。