我国城镇职工基本养老保险制度现状、问题与完善策略

陈政硕 李爱芹

江苏师范大学哲学与公共管理学院

新中国成立以来，城镇职工基本养老保险制度作为我国养老保险体系的重要组成部分，经历了养老模式的转变、筹资方式的创新和制度本身的不断整合，在中国政治、经济发展过程中发挥了重要的制度保障作用。但是，随着我国人口预期寿命的不断提高，老龄退休职工数量不断激增，同时，由于20世纪80年代初我国所采取的计划生育政策的影响，新参保人员数量增速放缓，老年职工抚养比不断攀升，从而导致我国城镇职工基本养老保险制度的负担不断加大，影响制度运行的可持续性。因此，面对人口老龄化的持续发展，减轻城镇职工基本养老保险制度的负担，确保制度的平稳、健康发展的改革刻不容缓。当前，针对城镇职工基本养老保险制度的研究主要集中于提高养老保险金的可持续性(范维强等，2019；董克用，2019；边恕等，2017)、企事业单位养老制度的并轨(邹轶，2019；张彦等，2016)和“统账结合”模式的困境破解(杨俊，2017；陈敬，2016)等方面，针对城镇职工基本养老保险制度的整体性研究较少。基于此，本文通过回溯城镇职工养老保险制度的改革历程，对制度改革进行评价，在此基础上探讨当前城镇职工基本养老保险制度中存在的问题，并有针对性地提出相关完善策略。同时，在解决城镇职工养老保险的空账运转问题方面，试图创新性地提出建立名义账户制和划转国有资本充实养老基金的“内”“外”兼顾的完善策略，以更加合理、有效地化解空账危机，提高城镇职工养老保险制度的持续性，更好地应对老龄化危机。

一、城镇职工基本养老保险制度的改革历程

我国城镇职工基本养老保险制度的改革历程可以分为以下三个阶段。

第一个阶段为1951～1978年的国家养老时期。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布施行，标志着我国城镇职工养老保险制度的建立。初创时期的城镇职工养老保险制度的覆盖面较窄，并未包含其他企业和季节性企业。这一时期我国实行计划经济制度，国家承担起了新中国成立初期的国民养老重任。

第二个阶段为1978～2010年的社会统筹制度建立、发展阶段。1978年颁布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法的决议》(以下简称《决议》)，明确规定企业职工的养老金由企业支付；机关事业单位职工的养老金由工人居住地方的县级民政部门支付。《决议》的颁布有效解决了“文化大革命”期间养老政策被破坏所产生的养老制度秩序混乱问题，为后来的制度发展奠定了基础。1984年广东省人民政府发布《广东省全民所有制单位退休基金统筹试行办法》，在全国率先进行了养老保险社会统筹的试点工作。随后，江苏省泰州市、四川省自贡市、广东省江门市也相继进行了城镇职工养老保险的社会统筹试点。为了进一步完善省级统筹，2009年国务院颁布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《办法》)，并于2010年1月1日起实施。《办法》在一定程度上解决了养老保险的跨省转移接续问题，对于提升养老保险的统筹层次具有重要意义。

第三个阶段是2011年至今的制度整合并轨阶段。2015年，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，指出机关事业单位与企业的从业人员统一实行统账结合制度，统一由单位和个人双方共同缴费。随后，国务院在2015年颁布《关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》，建立了职业年金制度；2017年人力资源社会保障部、财政部联合下发《企业年金办法》，建立了企业年金制度，从制度和机制上化解了“双轨并行”所产生的矛盾，在制度上破除了双轨制。

二、城镇职工基本养老保险制度的发展成就

(一)建立了社会养老保险制度

新中国成立之初，国家整体经济水平较低，当务之急是保障人们的基本生活需求。为此国家向当时社会主义制度较为发达的苏联学习，建立起了以国家财政为保障的国家养老制度。制度采取“少数人、零缴费”原则，虽然解决了部分职工的养老问题，保证了国家经济和政治的稳定，但随着经济的发展，国家养老制度的诸多弊端不断显现，如制度可持续性较低、国家财政压力逐步增大等，从长远来看必须要转变制度模式(王国洪等，2019)。我国对社会化养老制度的探索始于改革开放时期，此时国家的工作重点转移到经济建设上，逐步释放了城镇企业的发展活力，城镇企业成为独立法人单位、自负盈亏，导致不同企业间职工养老水平出现差异。为保障养老保险的公平性，维护企业间的良性竞争，1978年5月国务院颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》，指出城镇企业职工的退休费用应由其在职企业从企业盈利中支付。随后，逐步在全国建立起了统账结合的社会养老保险制度，养老责任由企业、国家和个人三方共同承担。社会养老保险制度与社会主义市场经济体制相适应，提升了养老公平性，激发了经济发展潜能，减轻了国家的养老负担，是国家长治久安的重要制度保障。

(二)制度规模逐步扩大

制度建立之初，城镇职工养老保险制度仅覆盖了国有企业职工，随着制度扩面改革的发展，国家逐步将私营企业职工、自由职业者、农民工等群体也纳入了职工养老保险的范畴，我国养老保险覆盖率不断提升。1989年，城镇职工养老保险参保人数为5710.3万人；到2018年，城镇职工养老保险参保人数为41901.6万人，比1989年增长了633%，制度覆盖面显著扩大。另一方面，城镇养老金收支金额规模不断扩大。1989年，我国城镇职工基本养老保险基金收入与支出规模分别为146亿元和118亿元；到2018年，基金收入达到51167.6亿元、支出达到44644.9亿元，分别比1989年增长了51021.6亿元、44526.9亿元，分别为1989年的350倍、378倍。同时，养老金占全国GDP总比重从1989年的0.69%增长到2018年的4.96%(王国洪等，2019)，养老金收支金额规模有了显著提升。

(三)制度公平性不断提升

城镇职工养老保险制度作为我国社会保障制度的一个分支，其建立的目的就是为了对社会资源进行公平化、合理化的配置，实现社会主义的公平正义。我国城镇职工养老保险制度公平性的提升主要体现在两个方面：一是个人参保机会均等化(张发年，2016)；二是不同所有制企业和单位养老待遇均衡化。就个人参保机会均等化而言，在制度建立之初，城镇职工养老保险制度仅覆盖了国营企业、公私合营企业、合作经营工厂以及国有企业及其附属单位的职工，非全民所有制单位、私营企业及季节性企业只能依照国有企业职工养老保险标准签订养老合同。到20世纪80年代末，城镇职工养老保险制度的覆盖面逐步扩大，将企业合同制职工也纳入了制度范畴。随后，1997年国家将覆盖群体从全民所有制企业职工扩大到其他所有城镇企业职工，同时，城镇个体劳动者也开始逐步参加职工养老保险，个人参保机会均等化水平逐步提升。就不同所有制企业和单位养老待遇均衡化而言，在制度建立之初，城镇职工养老保险制度中全民所有制企业和非全民所有制企业的职工退休待遇差异显著，全民所有制企业职工的退休制度优越性明显。为了解决不同所有制企业之间职工退休养老待遇差异问题，国家建立了养老金统筹制度以及多支柱、多层次的社会养老制度，在一定程度上提升了制度公平性。另一方面，自建制以来，城镇企业和机关事业单位之间就存在着制度失衡的现象。为了缓和不平衡局面，增强制度公平性，从2015年开始国家先后颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》和《企业年金办法》，从制度上破除了城镇职工养老保险制度“双轨制”，养老待遇均衡化水平显著提升。

三、现阶段城镇职工基本养老保险制度存在的问题

(一)个人账户“空账”运转问题

“统账结合”制度经过多年的发展，制度建设不断完善，覆盖范围不断扩大，统筹层次不断提高，对国家经济、社会发展的促进作用不断增强。但是，由于老龄化问题的不断加剧以及自由职业者和外出务工人员数量的持续增加，该制度模式在实际运行中还存在着严重的“空账”运转问题。个人账户的“空账”运转会导致我国城镇职工养老金可持续性下降，不断增大国家养老负担，影响经济的健康发展。

如表1、图1所示，2013～2017年我国城镇职工养老保险基金收支持续增长，但支出增长率持续高于收入增长率。照此趋势发展，未来我国城镇职工养老保险基金收益存在不能冲减当年所需支出的可能性，养老保险基金呈现负增长态势，从而导致基金的可持续性降低，威胁国家和社会稳定。根据《中国养老金精算报告2019—2050》的数据，累计结余在2017年达到峰值6.99万亿元，然后呈下降趋势，到2035年累计结余归零(郑秉文，2019)，当期结余将于2038年出现赤字并在接下来的一段时间持续增长，到2050年为-16.73亿元。

表1 城镇企业职工基本养老保险收支状况 单位：亿元

资料来源：国家统计局官网。

图1 城镇企业职工基本养老保险收支状况 资料来源：国家统计局官网。

(二)较低的退休标准和不断提升的人口预期寿命之间的不匹配问题

伴随着医疗健康水平的不断提高以及人民物质生活的极大丰富，我国人口预期寿命不断增长。根据相关部门的数据，我国的人口预期寿命从1981年的67.77岁增长到2015年的76.34岁，全国平均预期寿命在20多年间增长了8.57岁，增长率达到12.65%(姚海洋等，2018)。但是，我国的退休标准却相对较低，分别为男性60岁、女性55岁，这与世界上主流国家的退休标准都存在一定差距。例如，社会保障制度起步较早的德国的退休标准为65岁；经济发达的美国采取的退休标准为66岁；养老金制度改革的先行者智利所采取的退休标准为65岁(李晓荣，2016；朱素宾，2018)。人口预期寿命的不断提升和较低的退休标准之间的不匹配问题会导致我国退休职工的数量不断增多，且增速持续提升，国家养老负担不断加剧，从而影响国家经济的平稳发展。

如表2所示，从2014年开始我国城镇职工基本养老保险的覆盖率不断扩大，覆盖人数不断增加，已退休的城镇职工所占比例逐年增加。已退休职工占总参保人数的比例从2014年的25.18%逐渐增加到2018年的28.16%，5年间退休职工增加总人数为3204.3万人。通过对在职职工和退休职工的年增长率进行计算和分析，发现相对退休职工而言，在职职工的年增长率持续较低(见图2)。学者的研究结果表明，我国的人口红利优势已经在2015年前后消失，并且即将在2035年前后进入人口负债期，届时劳动适龄人口将急速下降(胡鞍钢，2007),虽然我国于2016年开始实施全面两孩政策，但在未来的15～20年内并没有明显缓解劳动力压力的作用(李晓荣，2016)。持续加大的劳动力压力也会带来一些其他的负面影响，如加剧养老金代际不平衡的局面、持续加大养老金的转账成本和“隐性债务”等，这些都威胁着我国城镇职工基本养老保险制度的健康、稳定、持续运行。

表2 2014～2018年城镇职工养老保险参保详情

资料来源：国家统计局官网。

图2 参加城镇职工基本养老保险人员年增长率 资料来源：作者根据国家统计局公布的数据整理分析而得。

(三)城镇职工基本养老保险区域差异问题

城镇职工基本养老保险区域差异问题主要表现在两个方面：一是养老金区域间收支差异；二是养老金区域缴费标准差异。就养老金区域间收支差异而言，如表3所示，我国各省份之间养老金结余差异明显，一些经济基础较好的省份，如广东、北京、江苏、浙江、上海等养老金结余较多，结余可用于支付的时间也较长。其中，养老金结余最多的省份是广东，结余11128.8亿元，可支付月份为54.4个月。相比之下，黑龙江、青海、西藏、海南等省份的养老金结余较少，可支付月份也较短。其中，黑龙江是全国唯一出现养老金缺额的省份，缺额为557.2亿元，欠发月份为3.7个月。同时，根据表3中数据可知，如广东、北京等养老金盈余较多的省份抚养比却相对较低，然而，一些结余较少的省份如辽宁、黑龙江、湖北等人口抚养比反而更高、养老压力更重。由此就会产生马太效应，强者愈强，弱者愈弱。就养老金区域缴费标准差异而言，我国实行的缴费标准共有以下四个标准(见表4)，分别为：河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、西藏、陕西、青海采取20%的企业缴纳标准；北京、天津、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏采取19%的缴纳标准；山东、福建采取18%的缴费标准；广东、浙江采取14%的缴费标准。

表3 2018年全国养老基金收支情况

续表

数据来源:作者根据国家统计局官网数据制作。

表4 2017年全国城镇职工基本养老保险企业缴费率

资料来源：作者根据邓大松等(2018)的研究分析制作。

(四)养老保险基金增值压力大

面对不断增长的养老金数额，如何确保养老保险基金的保值增值越发重要。随着城镇职工基本养老保险扩面阶段的逐渐结束，基本养老保险逐步覆盖到全体城镇职工，新增缴费人数逐年减少。同时，受到中美贸易摩擦和我国经济下行压力以及国家经济结构转型等诸多因素的影响，部分企业及其职工个人的缴费增量降低，基金规模效应相对减弱，基金增值保值压力逐渐加大。在此背景下，良好的基金投资收益成为解决其增值压力的重要方式之一。然而，根据养老保险基金投资年报数据，2017年我国养老保险基金投资收益率仅为5.23%(班娟娟，2019)，基金投资收益并不乐观。尽管国家近年来不断转变养老保险基金的投资运营方式，提升基金收益性，但是其转变的力度与速度尚不能达到理想的效果。2019年人社部基金监督局局长唐霁松表示：“现阶段，我国养老基金委托投资规模只占到了基金积累额的15%，大量的养老保险基金存在银行或是购买国债”(人社部，2019)。国债与银行储蓄这两种投资方式所带来的投资收益率、回报率相对较低,在面对高通货膨胀率时收益更是差强人意。长远来看，由于投资渠道方式单一且过于保守，收益率较低，降低了养老保险制度的可持续性。另外，我国养老基金管理的规范性较低，地区分割严重，区域间养老金状况差异较大，难以集中资金用于统一投资，从而降低了养老基金投资的规模效益。同时，由于基金管理的“各地为政”，缺乏国家相关监管部门的监督管理，导致基金投资管理制度不规范，贪污、腐败现象也时有发生，更加大了养老保险基金的增值保值压力。

四、城镇职工基本养老保险制度的完善策略

(一)解决养老金空账缺口问题

第一，改革养老保险的“统账结合”制度。首先，针对如何解决个人账户空账问题，国内学者有着不同的观点。郑秉文(2013)认为我国所采取的个人账户是失败的，个人账户所采取的资金积累制与我国经济高速发展的现状相矛盾，改变这种现状的改革思路是实行名义账户制度。刘天放(2019)认为在改变我国个人账户空账现状时，做实个人账户是更可行的改革路径。根据我国的实际情况，本文认为采取名义账户制度是较为合理的改革路径。此种个人账户相比之前的“累进制”账户，更像是一个名义上的账户，实际功能只是为了记录资金在账户中的流动，体现的只是一种记账功能(郑秉文，2013)。当前，我国老龄化问题不断加剧，城镇职工基本养老保险参保人结构变化较快，名义账户制度在面对不断变化的外部环境时，更能显现它自身较强的适应性。另外，影响我国宏观经济波动的因素主要是通货膨胀率变化，如果采用名义账户制度，账户中并不存在实际存款，则受通货膨胀率的影响较小。其次，由于历史原因，我国个人账户空账缺口巨大，如果选择做实个人账户，将带来巨大的转制成本，这无疑会加大我国的财政负担，不利于我国经济社会的持续发展。名义账户制可以将转型成本分散到一个较长的时间周期中，较好地分散转制成本，解决因做实个人账户制度而引起的短期成本积聚问题，从而弱化转制所产生的社会风险和政治风险(任浩，2016)。最后，因为此种账户只是名义上的，账户中并不存在真正的资金，所以也就极大地提高了养老金账户资金转移效率，在一定程度上缓解了农民工和自由职业者所面临的养老金转移接续困难局面，有利于提升城镇职工基本养老保险制度的运行效率。

第二，逐步完善划转国有资本充实养老基金政策。2017年11月，国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，标志着我国国有资本划转社保基金进入了新的阶段。到2019年9月，我国已经完成3批67家中央企业和金融机构的资产划转，注资总金额约8601亿元(娄飞鹏，2019)。通过国有资本的划转注入养老保险基金，可以有效缓解由于老龄化趋势加剧所导致的养老金支付压力，缩小养老金空账缺口，减少养老金“隐性债务”，实现养老金的代际公平，增进民生福祉。但是，根据学者测算，如果仅仅按照现行政策规定的10%的国有资产划转比例，而不进行全面的政策优化，我国城镇职工基本养老保险基金也仅能维持到2043年(董克用等，2020)。因此，政府必须进一步完善划转国有资本充实养老基金的相关政策，在10%的国有资产划转政策落实后，应当加快研究提高国有资本的注资比例，由此放大国有资本注入养老保险基金的效果(董克用等，2020)。同时，尽快过渡以分红作为主要收益时期，加快研究承接机构自主经营划转资本的经营方式(董克用等，2020；孙永勇，2019)，确保城镇职工基本养老保险基金的长期收支平衡。

(二)提高退休标准，采取渐进式的延迟退休政策

为了解决老龄化所带来的人口预期寿命与退休标准之间不匹配的问题，国家应适时采取延迟退休政策。针对渐进式的延迟退休政策，如表5中所示，经济合作与发展组织(OECD)主要成员国在面对人口预期寿命增长所带来的养老问题时，均采取了延迟退休政策。澳大利亚的现行退休标准为65岁，人口预期寿命为男性81.2岁、女性85.2岁，未来退休标准为67岁；德国法定退休标准为65.5岁，人口预期寿命为男性78.7岁、女性83.6岁，未来退休标准为67岁；韩国的法定退休标准为61岁，人口预期寿命为男性79.6岁、女性85.7岁，未来退休标准为65岁。中国的法定退休标准为男性60岁、女性55岁，人口预期寿命为男性74.5岁、女性79岁，无明确的延迟退休政策。中国的现行退休标准较低，无法与预期寿命相匹配，因此，根据各国发展实践，延迟退休政策是缓解老龄化所带来的人口预期寿命与退休标准之间不匹配问题的可行方式之一。另外，大多数OECD成员国都采用了男女统一退休标准，但是，中国所采取的退休政策却是女性早于男性5年退休，这不仅会增加国家养老负担，同时也是对女性劳动力资源的浪费(马昂，2015)。根据表5中的数据，许多国家的女性寿命都长于男性，女性退休年龄和预期寿命之间的差值大于男性，国家要为退休女性支付更长周期的养老金。中国采取男女差异性退休标准，女性的法定退休年龄为55岁，与预期寿命之间的差额达到24年，退休标准相比其他国家较低，这会加剧养老保险负担，严重浪费女性人力资源。因此，中国还应在采取渐进式延迟退休方案的基础上统一男女退休标准，从而减少对女性人力资源的浪费，减轻国家养老压力。

表5 中国与OECD主要成员国延迟退休情况

注：老龄化年均增长率=N年老龄化差值总和/N。

资料来源:OECD官方网站(https://stats.oecd.org/)。

(三)缩小养老保险区域间差距

针对养老金区域缴费标准差异问题，国家应当统一全国养老金企业缴费标准。在制定全国统一的企业缴费标准时，不能只是通过低缴费率省份的升费率或高缴费率省份的降费率来形成全国统一标准。因为提高缴费比例会导致省内企业养老负担加重，经济效益下降，影响政府税收收入；降低缴费比例会影响省内甚至全国范围内的养老金收支平衡，扩大养老金缺口，影响制度稳定性。因此，在缴费标准的制定过程中应当全面考虑各省份人口结构、经济基础等因素，制定合理的缴费标准。针对养老金区域收支差异问题，2018年国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，规定当前我国各省份调剂金缴纳比例为3%，同时，伴随制度的推行这一标准将逐步提升。在调整缴费比例时要根据各省份的实际情况实行差异性的缴费标准，同时，国家财政也应给予一定的补贴。另外，还要令全国养老金相关管理部门对中央调剂金账户进行监管和运营，充分发挥中央调剂金平衡区域间养老金差异、均衡区域间养老负担的作用，逐步推动统筹层次的提高(唐陆伟，2019；于洁，2017)。

(四)解决养老基金增值保值问题，提高养老基金的可持续性

为了解决养老基金增值保值问题，提高养老基金的可持续性，应当采取的举措为：一是拓宽养老基金投资渠道；二是推进养老基金法治化进程，规范养老基金监管体系。

首先，就拓宽养老基金投资渠道问题而言，基金管理部门必须转变投资理念，形成养老基金多元化投资理念，在增加投资收益的同时，又可以降低投资风险。在投资方式上可选择国债投资、股票投资、实业投资等领域的组合投资(曾超，2010)。国债投资具有低风险、稳收益、变现速度慢的特点，股票投资相比国债投资具有高风险、高收益、快变现的特点。实业投资也是较好的投资选择之一，如通过PPP模式投资国家基础设施建设，风险较小而且收益也较为可观。因此，通过组合多种投资方式，充分发挥多种投资方式的优势，能够在一定程度上扩大投资收益，实现基金的增值保值。另外，在投资的组合方式上可以引入智利等国的养老基金投资方案，引入竞争机制，委托国内一些有实力的投资公司建立投资方案，由国家作出最后的选择，既提高效率也降低投资风险。

其次，相比欧美等社会保障较发达的国家，我国养老保险基金的法治化路程起步较晚、法治程度较低等因素都对养老保险基金的保值增值有着不利的影响。因此，必须提高养老保险基金相关法律制度的供给，针对养老基金相关问题，如投资方式、投资管理公司选择、信息公开等方面出台法律法规，进一步健全养老基金法律体系。另外，建立与养老基金投资制度相对应的养老基金监督管理体系，也是保证养老基金健康运行的重中之重(郑秉文，2017)。除了社会保障基金理事会外，还应建立起一个专门管理基金的养老基金理事会，与社会保障基金理事会之间相互监督、协同管理全国的养老保险基金。例如，2018年建立了统一的国家医疗保障局作为国务院直属机构，在基金的监管方面发挥了重要的作用。因此，建立独立的国家养老保障部门，发挥其对地方的协调和监管作用，有利于解决养老基金增值保值问题，提高养老基金的可持续性。