设区的市立法权的实践反思与制度完善——以辽宁省设区的市立法权为例

王世涛，罗云涛

（大连海事大学法学院，辽宁 大连116026）

我国的立法权经历了一个从中央到地方不断放权的过程，设区的市的立法权便是这一放权的结果。1954 年以前，市人民政府委员会在上级政府的领导之下，可拟定与市政有关的暂行法令条例，报上级人民政府批准生效。但1954 年宪法取消了除民族自治地区以外的地方立法权，这一情况到20世纪80年代才得以改变，部分市在一定条件下获得立法权。在此后的改革中，享有立法权的主体范围不断扩大。1982 年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修正案，赋予省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会立法权，1986年修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将较大的市人大常委会的法规拟定权变为制定权，同时规定地方性法规须报省级人大常委会批准后方能生效，立法权从省级立法权下放到较大的市的立法权。［1］2000年《立法法》将4个经济特区所在地的市纳入到较大的市的范围中。至此，较大的市的数量共49 个。2015 年《立法法》修改，赋予设区的市立法权。至此，我国设区的市立法权正式确立。地方立法权主体范围由原来的31 个省、自治区、直辖市和49 个国务院批准的较大的市扩充到235个设区的市，这是立法权下放过程中最为深刻的一次变革。［2］这一立法变革被2018 年宪法修正案第四十七条所确认，自此设区的市的立法权具有宪法基础。设区的市立法权确立后的立法实践表明，其在一定程度上促进地方立法创新，提升城市的治理能力。然而，立法权下放到设区的市以后，也出现了立法权限不清、立法能力不够和立法质量不高等问题。

一、设区的市立法权的现实意义

正如“较大的市”一样，“设区的市”是中国特有的概念，在中国这样一个幅员辽阔的国家，纵向的权力划分及横向的行政区划实际上是国家治理系统的制度安排，从先秦时期的封建制，到秦后帝国时期的郡县制，再到近代的省县制，都凝结着大国治理者的政治智慧。1982年宪法所确立的纵向权力结构仍然是省县制，其确立了我国省、县、乡三级地方国家结构体系，（1）这一制度设计契合中国这一传统农业大国的经济基础和社会结构。改革开放以来，随着经济结构的转型，城市化进程的加快，在我国出现了新的行政区划——介于省与县之间的市。（2）从省县制到省市县制表明我国从传统农业大国到现代工业大国乃至当代产业大国的转变。然而，随着我国城市化进程的提速，省市县制的建制也不敷所用，在市的建制上又增加了不同的层级，出现了国务院批准的较大的市，享有比普通地级市更大的权力，包括立法权。

地方立法权是相对于中央立法权而言的，我国地方立法权包括：省级地方立法权、市级地方立法权，县级只有自治县享有地方立法权，其中市级地方立法权不包括不设区的市和自治州的立法权。［3］然而，从较大的市到设区的市，为什么具有一定层级的地方国家机关才有立法权，难道较低层级的国家机关不应当拥有立法权吗？我国曾有学者主张立法权应当扩充到县级，因为我国南方有的地方县域经济较为发达，人口较多，但目前在立法上存在“小马拉大车”的问题。其实，从地方自治理论上讲，地方立法是地方自治的形式，只要是地方自治组织，有地方的代议制机构，就应当享有立法权。层级关涉立法权范围的大小但不决定立法权的有无。中国的宪法学者大多认为，中国没有地方自治的传统。但其实，中国古代秦以后的帝制时代，就有“皇权不下县”的说法，即县以上的层级维护皇权的专制，而县以下则保持一定程度的地方自治，即由地方知识精英如乡贤、乡坤（可能是落第的科举士子）进行地方管理。当然，通过秦的“书同文”、西汉的“大一统”到隋唐的“科举取士”，特别是通过科举考试过程中儒学经典的教义化，贯通县上下的整个国家组织和社会系统的思想是统一的。所谓乡贤自治只涉及地方事权，不及于政教。然而，当下我国是单一制的宪法体制，现行宪法只确认了农村的村民委员会的自治和城市的居民委员会的自治，在国家机构体系中地方国家机关不适用地方自治而遵循民主集中制的原则。我国的立法体制强调的是通过中央主导立法，是一种多层次、多形态、不同权限、不同效力位阶的立法体制，是强调在中央集权体制下的多元立法的权力分工协调机制。［4］但民主集中制原则仍是以民主为基础的，从理论上并没有完全否定地方国家机关哪怕是基层国家机关的立法权。但我国宪法同时强调“维护社会主义法制统一”的原则，即在立法上更重要的是“集中”，只有集中才能保障法制统一。也就是说，地方国家机关立法本身与“维护社会主义法制统一”的原则就存在一定的张力，层级越低张力越大。更不用说，层级越低立法能力越弱。何况，在我国一些乡镇竟然存在“一人人大”的现象，目前很难想象这样的人大应如何行使立法权。［5］可以说，通过赋予设区的市地方立法权是现实的合理选择。

（一）地方治理法制化的需要

传统的单一制的体制下，中央对地方按照行政区划进行科层管理，地方立法权在很大程度上受到限制，地方立法权限与地方立法需求相背离。同时，地区间的经济与社会发展不平衡，对立法的需求的差异性也逐渐加大。现行宪法法律过于集中的立法权构造显然不能够满足现实的需求。尽管在赋予设区的市立法权之前，我国也存在类似的地方立法——经过国务院批准的“较大的市”的立法权，但改革开放以后，一些新兴的城市，比如泉州、佛山、中山等一些经济发达的城市，他们在经济体量、人口数量以及城市规模都远远超过了一些国务院批准的“较大的市”，却不能够享有立法权限。［6］相反，作为东北老工业基地的“较大的市”，如抚顺市，尽管资源枯竭、经济低迷、人口外流，但依然保留着作为较大的市的立法权。不但“较大的市”与“设区的市”的划分依据和标准不清晰，而且一些设区的市的经济规模和法制化程度已经超过一些较大的市，但较大的市一旦入围，经年不调整。由于缺乏立法权限，具备条件的设区的市只能通过制定不具有法源性的规范性文件进行地方治理。

设区的市制定的大量的不具有法源性效力的规范性文件，不仅在权限上缺乏限制，在审查程序上也没有有效的规制，故其往往成为限制公民权利和增设公民义务的工具，这显然与法治原则相悖。由于地方规范性文件未纳入《立法法》，不受立法程序规制，地方规范性文件成为不受法律控制的域外之物。修改后的《立法法》通过赋予设区的市立法权，可以在更大的范围内实现规范性文件的法制化，也能使地方立法权的运行程序更加透明。从而避免原来设区的市规范性文件“于法无据”以及“无法可依”的问题，使设区的市的地方治理从政策主导向法制主导转变。

（二）实验性立法的必然要求

改革开放以来我国地方的试验性立法已被普遍适用，经过多年的实践，已经具备了较为成熟的经验。由中央进行试验性立法改革成本高、风险大、易造成法律秩序的不稳定。相反，由地方进行试验立法，能够在成本较小、风险较低的情况下来满足改革的需求。通过试验性立法来总结经验，制定方案，在改革方案成熟、具有可操作性和可行性时，再向全国进行推广。［7］近年来，随着城市化的发展，设区的市的数量逐渐增加，也遇到越来越多的问题需要法律调整却没有法律规定，有些问题是普遍性的，有的问题则是特有的。然而，在《立法法》修改前，设区的市没有自主立法权。其不可能通过试验性立法进行规范设计，无法为国家提供可资借鉴的立法经验。故赋予设区的市一定的自主立法权，才能为地方的试验性立法提供合法性基础。当然，也要谨防试验性立法突破原有法律体系，为此，应当对设区的市的试验性立法进行必要的限制，在保证避免与现行规范体系冲突的基础上满足试验性立法的需求。

（三）地方治理自主化的内在需求

在我国单一制体制下，地方的事权来自于中央的授予，地方治理自主化的权力没有宪法和法律的保障，地方的立法权限取决于不同时期的立法政策。中央和地方长期在“集权——放权——收权”的调节模式之中，处于失衡状态。1982 年《宪法》关于发挥中央和地方两个积极性的规定成为赋予地方立法权的宪法依据。正如有的学者所言，该宪法条款是宪法文本对实践的映射，不仅反映了政治现实，更明确了央地关系是一种动态关系，在中央和地方的动态互动中，衍生出各种行之有效的制度和机制。［8］因而，中央与地方的关系并非静态的，而是以社会、制度的变迁为基础，灵活地调整中央与地方的关系。然而，在我国央地两个层面的立法实践中，并未真正发挥立法的中央与地方的“两个积极性”，中央立法积极性有余，而地方立法显然动力不足。赋予设区的市立法权，更有利于执行中央的法律与政策；由地方性法规来进行细化的具体规定，也符合法律制定的一般规律，上位法通常制作原则性的规定，具体的落实与实施还是要依靠地方性法规来进行详细的规定。［9］中央立法往往是原则性的，比较抽象和概括。而地方立法在已有的立法框架之下，对中央立法进行细化规定，既能够弥补中央立法的不足又能够保证法律的统一性和连贯性。

经年累月的地方法治实践，设区的市已探索出一套软法性质的地方治理规则。具备了进行地方立法的基础性条件。但由于设区的市没有正式的立法权，难以实现设区的市地方治理的法治化。通过赋予设区的市立法权，将其前期的软法性质的管理规则转变成法律，因地制宜地进行地方治理，释放地方活力。［10］同时，规范地方治理。

二、设区的市立法权的法律控制

尽管设区的市立法权存在现实的合理性，但由于我国设区的市的地方立法国家机关的立法能力不足、法治化水平整体不高，且各地设区的市法治化水平又不平衡，因此有必要对其进行法律控制。

（一）原则的要求

首先，不得抵触原则。所谓不得抵触是指在上位法存在具体规定时，下位法制定须以上位法为依据；无上位法时，可就本区域的具体情况和立法需求自主立法，但不得与上位法的原则和精神相抵触。［11］《立法法》第七十二条明确了不得抵触原则，但在理论上，对于不抵触原则目前尚没有统一的认定标准。［12］一般而言，可以从以下两个角度进行理解；首先，在有上位法依据时，地方立法不得与上位法相抵触。没有上位法依据时，地方立法不得与宪法的原则和精神相抵触。其次，同一立法主体制定的同位阶的法律规范之间不能相互矛盾，应保持法规之间的和谐统一。从国家赋权地方立法权的意图上看，并不是要将地方立法局限于上位法的规定之下，而是在不抵触的前提下给予地方立法一定的自主权，允许地方进行一定的变通，制定具有地方特色的法律规范。

其次，不得重复立法原则。《立法法》第73条第4款明确地方不得重复立法的原则，在上位法已有规定的情形下，不得再行立法。该原则看似简单，但在具体的适用中仍是困难重重。由多种法律渊源构成地方性立法存在重复，这是不可避免，这种重复并不是我们所要排除的重复，我们所要避免的是那些不必要的重复。［13］何为不必要的重复，则需要明确相关的认定标准，并借助专业的技巧和法律逻辑推理来进行判断。

（二）范围的限制

《立法法》将设区的市的立法权限限制在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”事项内，在上述事项范围内，设区的市可以自主立法，制定地方性法规。而对于上述三个事项范围以外的事项，设区的市是否可以立法，条文中的“等”是“等内等”还是“等外等”，学术界存在一定争议。从立法精神及立法控制的角度考虑，此处作“等内等”理解更为适宜。

（三）程序的规制

首先，省级人大常委会的决定程序。《立法法》第七十二条第四款的规定由省级人大常委会根据本地区的具体情况决定设区的市制定地方性法规的具体时间和步骤，对本地区设区的市的立法进行宏观上的把控。其本质上是为控制地方立法的进程，避免地方性法规的激增，尽可能地避免对现行稳定的法律秩序造成巨大冲击，保障法制的统一。

其次，省级人大常委会的批准程序。设区的市制定的地方性法规须报省级人民代表大会常务委员会批准后方能实施。省级人大常委会对设区的市制定的地方性法规的合法性进行审查，重点审查其立法是否与现行法律法规相抵触。

再次，省级人大常委会的备案审查程序。对设区的市制定地方性法规和地方政府规章都应按照《立法法》的规定进行备案审查。

三、设区的市的立法权行使的实证分析

自从修改后的《立法法》确认设区的市享有立法权后，全国各地的设区的市都陆续出台了各自的地方性立法，从制定的过程和立法的效果上看，存在相当多的问题，具体表现为：

（一）原较大的市越权立法

《立法法》修改后，在立法权行使上，较大的市归并到设区的市。也就是说，较大的市先前超越立法权限范围的立法继续有效，但较大的市新制定立法就必须遵循设区的市的立法规则。原先较大的市的立法权并无权限范围限制，而《立法法》修改后明确较大的市与设区的市一样，仅在立法规定的事项范围内享有立法权限。但在立法实践中较大的市的立法已超越《立法法》的权限范围，例如《抚顺市法治宣传教育条例》《抚顺市自主创新促进条例》《大连区域性金融中心建设促进条例》，显然在分类上不属于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三事项之一，超出的法定范围，属于越权立法。

（二）地方性法规和地方规章脱节

现行立法体制下，设区的市地方立法主体除设区的市人大及其常委会以外，设区的市人民政府也享有一定的立法权，因此，设区的市的地方立法由设区的市的地方性法规和地方政府规章组成。从地方治理法治化的角度，地方性法规和地方规章之间需形成一套紧密的地方治理体系，确保地方治理有法可依、有规可循。《立法法》第82条规定，设区的市人民政府，在法律法规允许的范围以内，可就本行政区域内的行政管理事项，根据本行政区域的具体管理需要，制定地方规章。但问题是，设区的市的地方性法规与设区的市人民政府制定的地方规章之间权限如何划分及划分的标准首先应当明确。在此基础上，合理安排两者之间的立法关联，并形成有序的地方立法体系。在现行立法体制下，地方性法规是上位法，地方政府规章是下位法，二者的关联性具体表现为制定地方政府规章要以地方性法规为依据，并不得与地方性法规相抵触；［14］同时相对于地方性法规，地方规章具有试验性立法的特点，在时间上，往往地方规章先行规定，试验成熟后再上升为地方性法规。就立法权限划分上，在设区的市内的基础性的重大的事项由地方性法规调整，其他的事项由地方规章调整。二者共同构建一个相对稳定的地方治理法制体系。但在设区的市的立法实践中，往往忽视了二者之间的关联性要求。以辽宁省为例，2015 年《立法法》修改至今，沈阳市人大及其常委会制定的地方性法规涉及生活垃圾管理、物业管理、地铁建设与运营管理、城市道路管理、公共汽车客运管理等方面，而同时期政府规章则是关于反震减灾、献血、棋山风景管理、商品房交付使用管理、老年人权益、旅游管理等方面的内容。从整体上看，沈阳市地方性法规与政府规章之间并无权限的合理划分和整体关联。同样的情况也出现在营口市，营口市的地方性法规涉及城市供热、城市供水用水以及饮用水源保护，但同时期的政府规章则是关于地名管理、再生资源的回收管理。可以说，这一地方性法规与地方规章联系的脱节，不利于上位法的落实，也难以形成系统化的地方治理体系。

（三）重立法形式轻适用实效

设区的市立法应以地方的具体实际为基础，制定符合地方发展的法律规范。但在立法实践中，有的设区的市的立法脱离了地方实际，难以适用。如《沈阳市生活垃圾管理条例》，虽然沈阳从2003 就开始实施垃圾无害化处理，但在生活垃圾的处置和管理中仍然存在问题。据统计2018年沈阳市生活垃圾的处理率仅为30%，垃圾填埋场的处理能力接近饱和。在此情形下，仍将《沈阳市垃圾管理条例》列入2015 年的立法计划，并于2016年7 月正式实施。［15］这一地方性法规虽已出台，但实施效果却差强人意。沈阳虽在市区内进行垃圾分类，分设不同的垃圾箱，但清运车辆最后还是把不同垃圾箱的垃圾混到一起统一运输、填埋，并不注重垃圾的回收利用。

（四）法律控制机制未真正发挥作用

设区的市的地方立法的控制权主要掌握在设区的市所在的省人大常委会，但由于设区的市的数量猛增，相应的设区的市的立法数量的大幅度增加，加之设区的市的立法出现全新的问题在法律上没有完全解决。在辽宁省，设区的市自被赋权以来（截止2019 年5 月30 日），共制定地方性法规89件，地方政府规章596件，地方性规范性文件则高达5973 件，占辽宁省文件总数的89.76%（附表：辽宁省设区的市地方性法规、规章、规范性文件统计表）。因此，省级人大常委会很难对设区的市的立法进行有效的控制。

辽宁省设区的市地方性法规、规章、规范性文件统计表（3）

续表

四、设区的市立法权的实践反思

2018 年宪法修正案，对设区的市立法权作出明确规定，为设区的市立法权提供了宪法基础，同时，将全国人大法律委员会扩展为宪法与法律委员会，并在《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》进一步明确，宪法解释、合宪性审查、宪法实施、宪法的监督以及宪法宣传是宪法与法律委员会的工作职责之一。［15］与设区的市地方性法规的备案审查制度相匹配，其目的在于规范设区的市的立法。但设区的市立法实践表明，立法法修改后试图规范设区的市立法的目的并未达到，到底是什么原因，是法律实施的问题，还是法律设计本身存在问题，发人深思。

首先，对设区的市立法权范围的限制是否合理。修改后的《立法法》满足了我国设区的市的现实的立法需求。但为稳定现行法律秩序，避免地方立法大量涌现造成法治的碎片化，《立法法》采取的策略是在赋权的基础上限权。以克服地方立法的缺陷，保证法制的统一，对设区的市立法权限限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三事项范围之内。［16］问题是，《立法法》“一刀切”划定统一标准的做法是否合理。有学者主张，《立法法》不能剥夺原较大的市享有的立法权，原因在于原较大的市立法是以法律法规的规定为前提，经过多年的立法实践，具备丰富的立法经验，且其《立法法》限定的权限范围外早已作出规定，并形成了稳定的法律秩序，故不应限制原较大的市立法权。［17］

另外，修改后的《立法法》虽对设区的市立法权限作出限制，并对较大的市原先制定的超越立法权限的法规仍予以保留。由此便引发一个问题，即原较大的市是否有权修改保留的法规，这种修改是否与《立法法》限定的立法权限相冲突，是否存在变相扩大立法权的嫌疑。如2016年辽宁省抚顺市对2004年发布的《抚顺市志愿服务条例》进行修改，对比新旧两条例，在内容上存在很大的差异。2016年修改的《抚顺市志愿服务条例》相较于旧的条例在志愿服务内容、志愿者享有的权利和履行的义务方面均有所扩大。在旧条例中志愿者的义务仅有3 项，而2016 年修正版则将志愿者的义务扩充至了7 条，无论是从内容还是从数量上看，都加重了志愿者的义务，涉嫌以修法之名行立法之实。

其次，对设区的市渐进性立法赋权为何失控。依据2018 年宪法修正案和2015 年修改的《立法法》的规定，对设区的市赋权应是循序渐进的，在对多方因素进行考量之后由省级人大常委会把握赋予设区的市立法权的进度。而立法实践中赋权的做法与这种渐进式的赋权相悖，很多省份不考虑设区的市条件是否具备、时机是否成熟，盲目的超速赋权，甚至一次性全面赋权。如辽宁省人大常委会一次性赋予丹东、锦州、营口、阜新、辽阳、铁岭、朝阳、盘锦、葫芦岛市9 个设区的市立法权。据统计，到2018年3月，我国设区的市和自治州基本上均已正式获得立法权。［17］此时距新《立法法》的实施不足三年，在如此短的时间内，省级人大常委会的立法赋权就已全面完成，《立法法》的循序渐进的赋权的意图没有得到充分体现，借此对设区的市的立法权的控制也流于形式。

最后，设区的市的立法特色如何体现。设区的市立法作为试验性立法具有适度超前性，在与上位法保持一致的前提下，应当有一定程度的立法创新，体现地方的立法特色。如果没有地方的立法创新和特色，可直接适用上位法，地方立法便没有存在的必要。可以说，赋予设区的市立法权的目的是使设区的市的治理更加切合地方实际，确保地方立法的可行性。当然，这可能会造成设区的市在立法上的统一性和独特性的矛盾。这要求设区的市立法既不能盲从也不能冒进。然而，我国目前地方立法中普遍存在重复立法的现象，地方立法没有实质内容，也与当地的现实需求不符，立法脱离实际。不仅如此，一些设区的市立法甚至照搬其他市的相应的立法。如《营口市城市供热条例》和《朝阳市城市供热条例》，两者颁布实施的时间相差将近一年，但两部法规在篇章结构和条文内容上高度相似，从内容上无法相互区分。这是立法作为掩盖立法的不作为，这种地方立法不但无特色可言，甚至没有什么存在的价值。

五、设区的市立法权法律制度的完善

赋予设区的市立法权符合法治国家建设的需要，能够确保地方改革于法有据，实现地方立法的规范化和治理的现代化。辽宁省设区的市的立法存在的问题并非辽宁省特有的个别现象，针对这些问题提出的完善建议具有一定的普遍意义。

（一）明确设区的市立法权限

无论对设区的市立法权限的限制合理与否，首先都要明确设区的市立法权限中三事项“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的界限。上述概念的模糊导致设区的市立法权限不清。既不利于设区的市立法权的规范行使，也不利于对设区的市立法权进行控制。目前，可通过法律解释的方法来明晰相关事项的概念，即由全国人大常委会通过立法解释来明确“三事项”的界限，确定统一标准，便于在地方立法及其法律控制过程中对相关事项进行准确的把握。

（二）强化对设区的市立法权的控制

目前，立法赋权已基本全部完成，故对于省级人大常委会的立法赋权控制程序，已无讨论的意义。除立法赋权控制外，现行法律规定下对设区的市立法权控制的程序还有批准程序与备案审查程序。如果说立法赋权是一种事先监督，那么备案审查则属于事后监督。此外还应当建立法评估制度。

首先，加强备案审查制度。省级人大常委会对地方性法规的审查应以合法性审查为原则，审查地方性法规是否与现行法律相抵触，审查是否存在越权立法的情形，对于不符合标准的地方性法规及时予以反馈，并要求设区的市进行修改完善。

其次，建立健全立法评估制度。充分发挥地方人大及其常委会的作用，由人大及人大常委会负责立法评估工作，组建专门的评估机构，负责立法评估。地方立法本身具有很强的实践性，检验地方立法质量是否高、地方特色是否突出，主要审查法规施行的效果如何，能不能在调整社会关系、解决实际问题中发挥出应有的作用，因此需要进行立法评估。［18］立法评估需对地方立法进行全面、真实、客观的评价，对于越权立法应及时予以修正。

（三）提升设区的市的立法特色

“地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。”［19］设区的市立法应以地方立法需求和实际情况为基础，坚持从实际出发，因地制宜，确保设区的市立法切实可行。设区的市在立法时，应避免重复立法、避免照抄照搬上位法的规定，要注重立法的可操作性和实用性，针对自身需求立法，避免立法资源的浪费。

（四）理顺地方性法规和地方规章的逻辑关系

依据《立法法》第八十二条的规定，地方政府为执行上位法的需要以及管理本行政区域的需要可制定地方规章。可知，地方性法规相较于地方政府规章具有优先性，地方政府规章是地方性法规的执行者和补充者。［19］设区的市在规范地方治理时，需密切政府规章和地方性法规的联系，使地方治理实现体系化、制度化，避免两种立法权力的重叠或错位，以发挥地方立法的最大效用。

六、结语

设区的市立法权的制度设计试图在“赋权”与“控权”之间的达成平衡，表现为，立法主体扩容的同时收缩了设区的市的立法权限范围，并在立法程序上对其进行规制。设区的市立法赋权的理论与现实之间以及立法设计与实施效果之间存在巨大的张力。尽管赋予设区的市立法权存在现实合理性，但以目前我国地方法制化程度，还是有些超前。因此，在立法实践中不可避免出现大量问题。然而，现在没有必要再苛责这个“早产儿”，因为，无论如何它已经降生。我们需要做的，只能是通过总结其不良反应的症状，有效地改善其生存环境，使其健康成长。

注释：

（1）1982 年宪法第三十条规定如下：中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

（2）我国是世界上“市”的建制最为复杂多样的，有直辖市，有省会所在地的市，有国务院批准的较大的市，有计划单列市，有经济特区市，有县级市。在此基础上，由市设立的区也花样翻新：经济技术开发区、高新技术产业园区、保税区、工业先导区、新区、自贸区。这导致我国省以下的地方行政区划异常混乱。

（3）文中的数据与表格数据，均出自笔者的整理，数据来源于北大法宝数据库，截止于2019年5月30日。