我国纯电动车产业政策存在的问题与对策

骆云天

（南宁师范大学经济与管理学院，南宁530022）

我国新能源汽车产业最早起步可追溯到2008年，经过在坎坷中的不断发展，于2015年真正实现了市场化较大范围推广，全年销量突破33.1万辆，较2014 年的7.5 万辆，增长率高达341.3%。我国可享受补贴政策的新能源汽车主要分为三种：插电混合动力汽车（PHEV）、纯电动车（BEV）、燃料电池电动车（FCEV）。2018 年新能源汽车在我国总销量达到125.6万辆，较上年同期增长61.7%，其中纯电动车销量达到98.4 万辆，占整体销量的78.34%。不过，随着2019 年新能源汽车补贴新政的颁布，我国以纯电动车为主的新能源汽车市场将直面补贴严重退坡等严峻考验。

一、文献评述

如果将2008到2014年称为“起步探索”的纯电动车1.0时代，把2015到2018年称作“野蛮生长”的纯电动车2.0时代，那么对于2019年随着政策巨变进入3.0时代的纯电动车行业及其背后产业政策的研究，就具有极强的理论意义和现实意义。

此前已有众多学者从不同视角和领域对纯电动车产业政策提出了自己的学术观点。刘宏笪、孙华平对2003年到2018年相关政策做了量化分析，总结出产业政策执行受阻的原因并提出完善双积分政策的建议。［1］邱慧、莫凌云研究了全球相关领域的专利大数据，从提前技术布局、熟用知识产权规则、加强校企产学研合作等方面提出了自己的建议。［2］刘金周、刘万祥系统梳理了纯电动车所有交通特权支持政策，从交通政策的分析研究入手，提出了纯电动车交通支持措施建议。［3］王大为、罗悦齐回顾了纯电动车发展史，以技术研发角度为切入点探讨了其在现实中存在的困境。［4］刘芡通过对电动车产业链及其产生的网络效应进行研究，将上、下游政策对比，提出完善产业链发展的政策建议。［5］学者们的已有研究，为本文的问题及对策分析，提供了重要理论参考。

二、我国纯电动车产业发展的必然性

（一）可持续发展的需要

温室气体排放对全球可持续发展造成了严重威胁，而依赖于化石能源的燃油汽车所排放的尾气则产生大量温室气体，是导致全球变暖的主因之一。汽车尾气排放污染物中的一氧化碳、碳氢化合物等会引起光化学烟雾。排出的二氧化碳、硫化物等会进一步加重臭氧层的破坏，产生酸雨。排出的未燃碳氢化合物、颗粒物PM和臭味气体对人类和动、植物都有极大危害。相比之下，纯电动车在使用过程中将不会排放出任何有害气体，能在打造环境友好型社会过程中体现出自己的价值，做出自身的贡献。

同时，石油等化石燃料作为不可再生能源，自身不具备可持续性。目前，全世界已勘探的石油总储量只能供人类使用大约50 年。在不远的“后石油时代”，燃油汽车的消亡具有必然性，而技术相对成熟、造价总体较低的纯电动车是目前短期内能大规模市场普及，符合可持续发展要求的最优选择。

（二）城市生活的需要

首先，燃油车只有将车速稳定在60—80km/h才能达到经济时速，即在此速度区间内车辆油耗最低。但在城市生活中，车辆主要发挥着人们上下班通行、接送子女上下学等生活代步功能，短途郊游的需求有限，长途使用次数更是屈指可数。由于早晚高峰等交通拥堵路况的大量存在，走走停停的城市交通节奏造成大部分燃油车在通行的大部分时间内无法达到经济时速，而纯电动车则正好相反，速度越低越省电。其次，受政策的影响，国内销量较高的家庭用车主要使用1.5T 等小排量涡轮增压发动机，这种动力组合在低扭时动力较弱，涡轮只有在到达一定转速后才会介入，且有迟滞。在城市生活中，低扭、低转速的应用场景占到了绝大多数，而电动车的高额扭矩随踩随到，完全避免了上述不足。最后，纯电动车在多数人城市生活的日常使用费用、保养费用、安全性、NVH等多方面都有更出色的表现。

（三）万物互联的需要

5G 技术的逐步成熟完善和商业推广，使人类即将迎来万物互联的崭新时代，物联网在新时代中将重新定义人、车、生活之间的关系，并使其联系更为紧密。如若一个人在家中通过手机对车辆下达开启空调的指令，相比燃油车必需启动内燃机为车内电机源源不断的供电，才能保证空调的持续工作，纯电动车则可以摆脱部分机械程序，直接依靠电池带动电机保证空调的运转，具有更好的经济性、便利性和可靠性。

此外，纯电动车更适合车联网中的自动驾驶，其行驶数据的发送与接收将更加准确、高效，由于不用顾虑发动机和多档位变速箱的工作状态，车辆在应对周边数据做出处理后的反应也能更加自然。得益于未来自动驾驶技术的现实应用，车辆也将改变自身仅仅是交通工具的定位，将变身成一个移动多功能的互联空间，为人类未来生活带来更多可能。

三、我国纯电动车产业的发展现状

（一）我国纯电动车发展规模

1.全国纯电动车市场概况

我国纯电动车销量在2014 年及之前数量较少，如表1 所示。且其中商用车比例较大，在乘用车领域并未普及，究其原因主要是当时我国新能源汽车处于起步探索阶段，可在市场购买到的纯电动车车型更是凤毛麟角。

表1 2011—2014年中国纯电动车销量

进入2015 年，如表2 所示我国新能源汽车产业进入飞速发展时期，新能源汽车总销量高速增长，截止到2018 年年底总销量已突破125.6 万辆。与此同时，纯电动车发展也迎来了“黄金时期”，历年销量占新能源汽车总销量的大约八成，占据了新能源车市场的绝大份额，2018 年单年销量更是逼近百万大关。

表2 2015—2018年中国新能源汽车及其中纯电动车销量

截至2019 年上半年，全国新能源汽车保有量已达到344 万辆。其中，纯电动车保有量达到了281 万辆，占新能源汽车总量的81.74%。不过，随着2019 年补贴新政过渡期的结束，在高额补贴退坡后的2019 年7 月，国内新能源汽车自2017 年1月以来首次销量出现下降，环比降幅达4.7%。其中，纯电动乘用车销量为4.8 万辆，环比下跌58.3%，同比下跌4.2%，而纯电动商用车销量为6.3万辆，环比下降6.9%。由此可见，纯电动车江湖风云突变，市场迎来重要拐点。

2.国内纯电动车市场前景分析

从2019 年下半年开始，随着国家补贴大幅缩水，地方补贴全面退出，纯电动车行业迎来“阵痛期”。BNEF 高级交通主管Colin McKerracher 表示：“中国市场正处于转型期，虽然最近几年中国市场每年纯电动车销量都翻一番，但是2019 年这种情况不太可能持续下去。我们预计，中国新能源车补贴从2月份开始可能逐步削减，直至第二季度末。此外，更广泛的宏观因素，例如利率上升和消费者支出放缓，还将影响全球销量。”

根据预测，2019 年中国电动车销量将达150万辆，占全球电动车销量的57%，继续引领全球市场。借助此次政策变动，我国纯电动车产业必然会经历一次严酷的“大浪淘沙”，能成功做好产品升级和成本管控的车企必然能在逐步“断奶”后茁壮成长，强者更强。而那些依赖于国家补贴政策和风投注资，自身缺乏足够核心竞争力、综合实力又较弱的车企也必然会在此次分化后原形毕露，并消失于我国纯电动车市场。

（二）我国最新纯电动车产业政策

1.整车补贴政策的退坡

2019年3月26日，财政部官网公布了《关于进一步完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（本文简称：2019年新能源汽车补贴新政），政策过渡期三个月，已于2019 年6 月26 日开始正式实行。2019年新能源汽车补贴新政主要内容总结起来就是“补贴金额全面下调，补贴门槛大幅提高。”

补贴金额具体下调数目如表3 所示，依据2019 年新能源车新政，纯电动续航里程低于250公里的车辆将不再给予任何补贴，大于等于400公里纯电续航的车辆补贴下调到2.5 万元。地方购置补贴自2019 年6 月26 日起也全面取消，二者影响叠加，一辆400公里续航里程的纯电动车实际得到的补贴金额同2018 年相比将下降超过50%，降幅之大前所未有。

此外，根据新政要求，补贴门槛也在持续提高。第一，新能源汽车可享受补贴的纯电续航里程数要求大幅提高；第二，新能源汽车的电池包能量密度必需大于等于125Wh/kg 才能继续享受补贴政策；第三，新能源汽车中比规定电耗水平低于10%的车型将失去补贴资格，高于标准35%的车型才能获得1.1倍的补贴。

表3 2018、2019年我国新能源汽车补贴金额变化

2.补贴配套政策的调整

2019年新能源汽车补贴新政对于补贴配套政策也做出了局部调整。新政规定，原地方用于补贴购置新能源汽车的资金，转为用于投资地方充电基础设施建设和配套运营服务；继续对于整车购置给予地方新能源汽车补贴的省份，中央经证实将扣除相关部分的中央财政补贴。这意味着国家新能源汽车补贴政策逐步向纯电动汽车产业链上游开始倾斜，意在通过不断完善上游市场和公共服务来推动全产业链的发展。

此外，新政还规定自2019年起，提前预拨部分补贴资金给予有运营里程数要求且已完成销售上牌的车辆，补贴的剩余部分在满足行驶两万公里后再发放。这意味着政府已观察到了大量汽车制造商（尤其是“造车新势力”车企）的现金流困难，希望通过人性化、柔性化的政策调整以维持纯电动车中游产业的蓬勃生命力，保障全产业链的稳定。

四、我国纯电动车产业政策存在的问题

（一）上游产业政策存在漏洞

1.公共充电设施建设分布不均

据统计，目前国内充电桩保有量已超过一百万台，公共充电桩与私人充电桩的比例为41：59。截止到2019 年6 月底，国内公共充电桩保有量已增至411619台，较2018年同一时期增加了近14万台，新能源汽车与公共充电桩的比例达到了8.7：1。与此同时，各地区都在积极落实更大规模的公共充电桩建设计划，可以说未来公共充电桩的总体数量是可以跟上我国纯电动车产业发展的。

但仔细分析我国各省份公共充电桩保有量可以发现，如表4 所示，各省份公共充电桩建设数量差距巨大。公共充电桩保有量前十省份中有八个都是东部省份，西部省份则一个都没有。即便考虑各省新能源汽车保有量的差异，数量差距依然过大。此外，各省公共充电桩省内安装区域也明显分布不均，北京市公共充电桩超过五万台，但大多都安装在四环以内的市中心区域，数量接近70%，而安装在城际、省际高速路周边的充电桩数量严重不足，使纯电动车长距离行驶极为不便。

表4 2018年全国前十省份公共充电桩保有量

2.专业维修保养人员数量较少

相较于连年快速增长的纯电动车销售量，专业维修人员数量则增长缓慢，如今已出现巨大缺口。据工信部统计，2017 年中国新能源汽修人员为17 万，预计到2020 年这一人才需求将达到85万，缺口有68 万。这意味着新能源汽车维修领域将面临80%的人才空白，而80%维修人员的缺失将会带来消费者在购买新能源汽车后面临的售后维修风险大幅增加。以2018 年数据为例，2018 年全年中国纯电动车销量达到98.4 万辆，已严重缺乏售后服务。这个问题在未来会越来越大，也导致了“售后保修问题”如今已超过“电池安全问题”，成为消费者在购买纯电动车时最大的顾虑。

由于“三电技术”推高了维修服务从业门槛，我国目前鲜有独立的汽车维修公司能提供纯电动车的维修和保养，仅有比亚迪、蔚来等极少数车企能提供规范、专业、完整的纯电动车保修培训。消费者一旦遇到问题，只有通过车企的官方平台才能对车辆进行保修。

（二）中游产业政策存在争议

1.制造商补贴退坡速度过快

2019年补贴新政对于纯电动车制造商来说是一次沉重的打击。尤其是对于成立才数年的“造车新势力”车企们，补贴的大幅退坡意味着在2020年“活着”比什么都重要。小鹏汽车董事长、创始人何小鹏说：“以前看别人做车觉得100 亿太夸张了，现在自己跳进去才知道200亿都不够花。”可见造车是个前期投入巨大、极度烧钱的行业，缺少持续融资和风投的车企会很快倒下。而纯电动车制造商的盈利能力在初期却是极差的，连年的亏损是常态。

以业界标杆美国的特斯拉公司为例，特斯拉从2008 年开始量产到2019 年上半年都未能实现盈利，每年都遭巨额亏损。而国内已实现量产的蔚来、小鹏、威马等车企距离盈利也都还很远。政府补贴退坡的本意是优胜劣汰，把产业交给市场来决定。可幅度过猛、一刀切的政策变化必然将一部分本有光明未来的车企扼杀在摇篮之中。从长远发展来看，反而得不偿失。

2.消费者补贴替代政策滞后

在新政实施之前，政府给予车企大量补贴以支持产业发展，消费者作为最终受益人在购买纯电动车时得到了真金白银的价格优惠。可是在新政实施后，一些车企因扛不住资金压力选择提价销售，最后为补贴退坡实际买单的就成为了购车消费者。各级政府目前对于购买纯电动车消费者的支持和优惠政策包括：新能源车牌申请的优惠政策、道路及高速通行费用的减免优惠、部分保险费用的补贴优惠、公共停车场停车费的减免优惠、部分道路交通行驶的便利权、带充电桩公共停车场的新建。

虽然上述优惠政策对于消费者收益颇丰，但在未来后补贴时代对于消费者的补贴替代政策依然存在明显滞后。例如，众多专家呼吁很久的“取消新能源汽车注册登记工本费”如今依然没有全面实现，多地新能源汽车优惠政策在大体内容上逐步趋同、制定速度也逐渐放慢，我国有关新能源汽车的相关法律同样存在着立法层级较低、法规空白较多、条例过时滞后、内容不够合理等问题急需解决。

（三）下游产业政策存在空白

1.纯电动二手车市场尚未建立

新车价格相近、行驶里程接近、使用时间相近、车况保持接近的一辆传统燃油车和一辆纯电动车，它们在二手车交易市场中的价格和转手率却相差极大；纯电动车的二手车价格只有传统燃油车的1/2 到2/3，转手速度则相差了一倍。由于要冒着巨大风险，我国大部分二手车商不愿意去收纯电动二手车，使得我国纯电动二手车市场未能建立。

深入探究可知，其主要原因包括三点：首先，我国缺乏具有绝对社会公信力的二手电动车评估认定体系。这就导致买卖双方和中间商之间缺乏统一的价格评定标准，多方对于“三电系统”的评估不尽相同。其次，我国严重缺少纯电动二手车的专业评估师与检测师。专业人事的缺失，让拥有丰富燃油车评估经验的二手车商无法对大部分纯电动二手车做出准确的评定。最后，我国纯电动二手车交易平台数量较少。目前，鲜有电动车制造商打造自己的认证二手车交易平台，网络交易平台也只有“优信二手车”“瓜子二手车”“人人车”等数家，且各类问题频出。

2.废旧电池回收处理政策缺失

根据国家规定，电动车动力电池容量衰减到新电池状态的80%以下，可视作动力电池使用寿命的终结。在近期实验中，以1C 的充放电倍率给宁德时代811NCM 三元锂电池持续充放电，经过2500 次充放电循环后，电池容量降至新电池状态的80%。再按照235Wh/kg 的能量密度和一年使用两万公里进行计算可得出：在正常使用的情况下，一辆搭载该电池实际续航里程为400公里的纯电动车可以正常使用10年以上。

由于早期纯电动车的电池技术和电池管理系统远不如现在，早一批纯电动车已经到达了报废时间。根据麦肯锡公司的权威预测，到2020 年我国动力蓄电池报废量将达到32.2GWh，约50万吨。面对数量庞大的废旧动力蓄电池，我国相对落后的政策和管理阻碍了动力蓄电池回收产业的发展。在政策层面上，首先，我国并未对动力蓄电池正常的回收报废流程做出明确规定。其次，国家并未对废旧动力蓄电池的回收价格提供参考标准。再次，政府还未对于废旧动力蓄电池的回收商给予严格、专项的资格认证。最后，相关监管部门对于废旧动力蓄电池违法回收处理的处罚措施的制定标准过于宽松。

五、我国纯电动车产业发展的政策建议

（一）鼓励民企新建公共充电设施

公共充电设施的大量新建只靠政府和国家电网等大型国企是远远不够的，中央及地方政府应鼓励更多民企进入公共充电基建领域。2019 年3月，小鹏汽车就宣布其位于北京、上海、广州、深圳和武汉五座城市的共30座超级充电站将正式投入运营，而蔚来也紧随其后在加紧布局。

这类国产品牌车企布局公共充电基础设施领域应该被政府大力表扬和推广，并应提供此类车企更多的额外补贴和建设用地政策便利，推动民营企业与能源型国企在共建公共充电基础设施领域达成更多合作，形成示范效应。另外，地方政府可以通过优惠税费政策引导旅游景区、大型商场、酒店宾馆等自建公共充电桩以满足公共充电需求，形成良性循环。最后，也要关注供需平衡问题，做到动态调整，避免出现充电桩建成后使用率过低等资源浪费情况发生。

（二）推动专业维修人员数量增长

拥有充足专业、规范的维修保养人员是纯电动车产业长远可持续发展的关键。政府在推动纯电动车专业维修人员数量增长的进程中，第一步，就是要规范全国培训市场，杜绝虚假宣传、假证泛滥的情况出现。第二步，有关部门要联动编撰权威可靠的培训教材，合理引入纯电动车修理保养的内容。第三步，政府应加强与汽修培训机构的沟通，下达一定要求，推动电动车修理行业的形成与发展。国家863项目专家王秉刚认为，尽管电动车的三电系统技术要求很严格，但整体而言，维修电动车要比传统燃油车更为简单，只要完成培训市场的专业化、规范化，电动车的维修人员就能大幅增加。

（三）适当增加补贴政策的灵活度

行业补贴的持续退坡直至完全取消是不可逆转的大趋势，但在未来制定新一轮的补贴政策时，政府应适当增加补贴政策的灵活度，尽量避免具有核心技术、创造能力、未来价值，但资金不足的国产品牌半途夭折。

具体来说，政府可以设定一套具备灵活度的弹性补贴标准，对于实际使用续航里程数、电池管理系统能力、整车安全性测试数据、车企专利保有数、消费者售后投诉数量、大数据市场满意度等硬性指标和软性指标做出较高规定。达到一定标准的车企可以享有灵活不同的补贴政策，以此带动车企的研发投入和服务积极性。对于消费者而言，政府可以提供更多灵活的优惠政策以补偿补贴退坡后提高的纯电动车价格，这些政策不应局限于交通、保险、用车领域，更可以拓展到家庭用电、公共交通、卫生医疗等生活领域。借此进一步提高公众对于纯电动车的购买意愿。

（四）建立完善纯电动二手车市场

建立纯电动二手车市场的首要条件是完善评估认定体系。目前，二手车市场上的纯电动车通过传统燃油车的国家标准《二手车鉴定评估技术规范》和新增的国家强制标准GB7258-2017《机动车运行安全技术条件》进行综合评定。后者虽在一定程度上提供了纯电动车“三电系统”的检测项目和标准，但已无法满足纯电动车产业的高速发展，有些检测项目和设定标准已过时。若要解决买卖双方、中间商关于纯电动二手车评定标准的分歧，还需要由政府配套条文作担保，由行业协会中的专家组成权威的评定委员会，共同制定、调整相关技术规范和准则，建立完善动态的市场评定体系。有了规范统一的标准，专业的电动二手车评定师人数和专业交易平台数量不用多久会自然多起来，而政府要做的就是加强市场监管，防止并处理违法事件发生，为完善纯电动二手车市场机制保驾护航。

（五）完善废旧电池回收处理制度

我国可以借鉴发达国家的成功经验来完善自身废旧电池的回收处理制度。在德国，废旧动力蓄电池由政府立法回收，电池生产商必须在政府登记，承担主要回收责任，销售商要配合电池生产商的电池回收工作，而终端消费者需要将废旧电池交回指定的回收网络。利用基金和押金机制建立了废旧电池回收体系，德国实现了良好的效果，该回收体系则是由电池制造商和电子电器制造商协会联合成立的GRS基金负责运转。

美国则以市场调节为主，通过相继成立美国可充电电池回收公司（RBRC）和美国便携式可充电电池协会（PRBA），不断向公众进行宣传教育，提高公众的环保意识，引导公众配合废旧电池的回收，从而保护自然环境。政府只是通过制定环境保护标准对其进行约束管理，辅助执行废旧动力电池的回收即可。而在日本，动力蓄电池的生产方式逐步转变为“循环再利用”模式，企业作为先锋参与到电池回收中。通过学习一些国家的先进做法，我国未来对于废旧电池的回收处理能力和管理水平必然会大幅增强。

（六）重视配套政策法规及时制定

要想实现我国纯电动车产业的飞跃式发展，实现对传统汽车工业强国的“弯道超车”，还要重视配套政策法规的及时制定。例如，“一流的企业做标准、二流的企业做品牌、三流的企业做产品”这句话凸显出行业标准制定权的重要性，而行业标准的制定权源自于一家企业技术专利申请数和保有数的多少。我国政府应制定更为健全的专利法以配套保护自主品牌纯电动车企的技术专利权，方便国产品牌在巩固自身技术优势的基础上在国际市场上与欧美日韩品牌展开竞争。当然，需要出台的配套政策法规还有很多，未来也必然会更多，需政府高瞻远瞩进行提前布局，注重法规政策的时效性和有效性，为我国纯电动车产业提供更多帮助，采取更严监督。