公民身份视角下农民工市民化的困境与破解

迟艳艳

（山东大学哲学与社会发展学院，济南250100）

随着改革开放的推进，部分农村剩余劳动力进入城市打工，农民工群体由此产生。农民工为中国城镇化和现代化的建设提供了廉价劳动力，为改革开放的推进做出了突出贡献。正如吴卓瑾所认为的那样，农民工是改革开放的基石，他们为今天中国的进步与繁荣做出过贡献与牺牲。然而，与农民工做出的贡献相比较，他们得到的回报却很少，在民事权利、政治权利和社会权利的保障等方面都存在很多问题。十九大报告提出要加快农业转移人口市民化，农民工市民化是解决农民工问题的现实路径。［1］当前，我国农民工市民化的进程中还面临诸多困境，如何分析和破解农民工市民化的困境对于农民工问题的解决、加快我国的城镇化和现代化建设都具有重要意义。

一、我国农民工市民化困境及其破解的研究现状

农民工市民化是优化经济产业结构和加快城镇化进程的必然要求，是促进农村剩余劳动力转移的重要途径。国内学者关于农民工市民化的研究始于本世纪初，盛行于2010年之后，直到现在热度仍未减。学者们对农民工市民化困境的见解各有千秋，张丽艳、崔宁（2020）认为二元户籍制度、土地制度、低收入和公共服务是新生代农民工市民化的主要障碍；［2］杨丽莎、周亚蕾（2019）认为就业市场排斥、制度排斥、社会心理排斥、经济排斥和政治排斥是农民工市民化的五大制约因素；［3］王婷（2018）从公共政策的角度入手，总结出户籍问题、住房问题、子女教育问题和社会保障问题阻碍了农民工市民化的进程；［4］顾裕文（2019）指出，认知和素质差异等问题为农民工市民化带来困难。［5］

关于农民工市民化困境的破解，学者们的研究也较为全面与深入。王明月、张联社（2018）认为须从制度和权利两方面入手破解农民工市民化的困境，从宏观方面进行制度顶层设计，促进农民工劳动权归位；［6］张芯悦、王颂吉（2020）将农民工市民化的本质归结于政府激励问题，因而提出将农民工市民化进程纳入政府绩效考核体系的建议；［7］郑峰（2017）注意到农民工市民化和城市化的联系，提出破解农民工市民化的障碍要推动城市化进程，并完善土地制度、社会保障制度、就业政策和相关教育政策等；［8］陈功、杨光飞（2018）基于美好生活视域，对农民工市民化问题重新定位，认为要在尊重农民工意愿和其原有权益的基础上开展市民化帮扶工作，推进市民化进程。［9］

从现有的文献来看，学术界从多方面对农民工市民化问题做了比较全面的实证和文献研究，内容涉及推进农民工市民化的影响因素、困境以及解决问题的措施等多方面，这为该领域的进一步研究奠定了深厚的理论和实证基础。但从研究视角来看，目前的研究多从某一具体方面或某一背景入手，如职业教育、城镇化背景和美好生活需要视角等，缺乏社会福利理论的研究视角。马歇尔公民身份理论是社会福利领域的基础性理论之一，为福利国家的建设提供了直接的理论基础。马歇尔眼中的公民身份本质上是一种社会地位，而“农民工市民化”从表面上看是一种身份的转变，从根本上看也是一种在城市中社会地位的改变。因此，“公民身份理论”和“农民工市民化”在某种程度上具有表面和根本研究上的一致性。此外，公民身份是由民事权利、政治权利和社会权利组成的，具有多方面、多层次的特征，从这三个方面去分析农民工市民化的困境与破解，具有较为全面的研究意义。

二、公民身份理论与农民工市民化

概括来讲，马歇尔眼中的公民身份是由民事权利、政治权利和社会权利组成的，这三大部分权利又由一些小权利组成。农民工是特定时期的产物，农民工市民化兼具动态过程和静态结果的特征。从马歇尔公民身份理论出发，农民工市民化困境的本质在于没有赋予农民工与城市居民同等的公民身份，因而研究市民化的困境可从农民工民事权利、政治权利和社会权利的实现程度出发，从而找出破解困境的方法。

（一）公民身份理论

英国社会学家T·H·马歇尔是公民身份理论的集大成者，是第一个真正明确提出公民身份概念和研究框架的学者。1949 年，他在纪念与他同名的阿尔弗雷德·马歇尔的纪念讲座上，发表了著名的题为《公民身份与社会阶级》的演说，系统地阐述了公民身份理论。马歇尔认为，公民身份事实上是一种社会地位，是一个社会全部成员都应该享有的地位，所有拥有此种地位的成员，应享有平等的权利和义务。［10］他认为现代意义上的公民身份由三部分组成，分别是民事权利、政治权利和社会权利。民事权利是指个人日常生活所必需的权利，包括基本的人身自由权，信仰、言论和思想自由权，财产权，司法权，以及订立有效契约的权利；政治权利则是指公民参与行使政治权力的权利，其以公民的选举权和被选举权为主；社会权利，是指在一定程度上享有社会福利与保障的权利，按一定标准享受文明生活的权利以及充分享有社会资源的权利，其中教育制度和公共服务体系对社会权利的获得有重要影响。马歇尔首创性地提出社会权利这个概念，并将其纳入到公民身份的内容中，构成了比较完整意义上的现代公民身份理论。

（二）农民工及农民工市民化

“农民工”一词最早在1984 年被提出，它是我国长期分割的城乡二元体制和改革开放共同作用的产物。农民工是指为获取相对较高的收入，从农村进入城市从事第二、三产业的人群，其户籍性质依然为农村。他们进入城市后大多从事建筑、制造等第二产业或者从事批发和零售、交通运输和邮政、居民服务和修理、住宿和餐饮等第三产业。农民工大概分为三类，第一类是“半离土未离乡”，这类人群并没有完全抛弃土地，农忙时在家种地，农闲时到城市打工；第二类是“离土未离乡”，这类人群就近迁移到城市地区，从事非农产业；第三类是“离土又离乡”，这类人群异地迁移到城市地区，从事非农产业。根据中国国家统计局最新数据，2017年中国农民工总量已经超过2.8亿人，比上年增加481 万人，增长1.7%，增速比上年提高0.2个百分点。农民工群体也出现新的特征，1980年及以后出生的新生代农民工占全国农民工总人数的比例首次超过一半，50 岁以上的农民工占比也不断提高。

概括来讲，农民工市民化就是指迁移到城市从事非农产业的农民工转变为城市居民的过程或状态。它既是一种转变的过程，也是一种转变完成后的结果状态。具体来讲，狭义上的农民工市民化是指农民工获得作为城市居民的身份和权利的过程或状态。［11］有了市民身份，农民工才能获得与城市居民同等的民事、政治、社会福利等方面的权利。广义上的农民工市民化除了农民工身份和权利的转变外，还包括生活习惯、行为方式、思想观念以及城市文化氛围认同等各个方面的转变过程或状态。［12］本文主要从马歇尔公民身份的视角入手，侧重考察狭义上的农民工市民化，从公民身份角度阐述农民工市民化的困境，并提出破解思路。

（三）马歇尔公民身份理论对农民工市民化困境的阐述

根据国家统计局2018 年发布的最新数据，截至2017 年底，全国大陆总人口139008 万人，常住人口城镇化率为58.52%，户籍人口城镇化率为42.35%，这说明还有22000 多万人长期居住在城市但没有城市户籍。大批涌入城市就业的农民工在住房、随迁子女教育、社会保险等方面的问题还没有得到解决。从表面上看，这些问题是城镇化建设带来的负面影响，但从本质上来看，更多的是没有赋予农民工与城市居民同等的公民身份。

马歇尔认为公民身份是由民事权利、政治权利和社会权利组成。具体到农民工群体，则在民事权利中主要考察其人身自由权和财产权；在政治权利中主要考察其选举权和被选举权、利益表达权；在社会权利中主要考察其劳动权、教育权和以养老保险、工伤保险和医疗保险为主的社会保障权（见图1）。

图1 农民工公民身份的分析框架

三、公民身份视角下农民工市民化的困境分析

农民工是进城务工的农民，其户籍仍在农村，由于户籍制度、土地制度、城市准入政策和社会保障等政策的限制，农民工的民事权利、政治权利和社会权利都存在或多或少的缺失，这也成为其市民化过程中面临的困境。

（一）农民工市民化的困境一：民事权利存在缺失

马歇尔认为民事权是指个人生活自由所必需的各种权利，其中人身自由权和财产权是两项比较重要的民事权利。但在现实生活中，农民工的这两项权利都没有得到充分的保障，民事权存在不同程度的缺失。人身自由权的缺失使农民工不愿也没有能力在城市真正立足，财产权的缺失使农民工不愿也不敢放弃农村户籍，这都不利于农民工市民化的推进。

1.人身自由权

人身自由权属于公民最基本的权利，［13］人身自由权的缺失会对其他权利的实现造成负面影响。随着改革开放的推进和城镇化进程的加速，农民工成为城镇化进程的有力推动力量，在农村和城市两地之间实现了一定程度上的自由流动，但一些城市出于对辖区居民的保护主义而出台的城市准入政策限制了农民工自由选择的权利。而且，一些地方政府的管制性措施和部分城市居民对外来人口的歧视更直接损害了农民工的人身自由权。农民工在城市中的人身自由得不到保障，使他们不愿也没有能力在城市真正立足，因而就阻碍了农民工市民化的进程。

2.财产权

财产权是公民的一项极为重要的民事权利。对于拥有农村户口的农民工来说，承包地和宅基地是其非常重要的资产。在土地私有化的国家，几乎不存在独特的土地权益问题，因为农民可以随时将自己私有的土地卖给他人，转化为进入城市的资本。［14］但由于我国农村土地为集体所有，农民工的土地权益受现行城乡二元土地制度的制约，还面临诸多问题。第一，承包地和宅基地的流转受到制约。在现行制度下，农民工对承包地只有有限的使用权，不能随意对其进行流转。同时，宅基地也不能随农民工的转移而实现有效流转，其不能转化成农民工进入城市的资本，因而会影响农民工市民化的效用。第二，对于拥有农村户籍的人口来说，土地长期扮演着基本生活保障的角色，当前政策规定，农民工迁向城镇落户就要放弃承包地和宅基地，但农民工实际上又得不到与城镇居民同等的社会福利，再加上城镇化使土地的价值和附加值不断上涨，农民工“农转非”后，放弃的不仅是土地本身，更多是依附在土地之上的生活保障和附加值。第三，进城落户的农民退出承包地和宅基地后，在面临生活困难时，想迁回农村或者是想要回之前退出的承包地和宅基地，目前政策上对此是空白点。［15］部分农民工由于文化素质比较低，缺乏在城市长期生活的技能，他们把承包地和宅基地看作是在城市失业之后的“救命稻草”，不敢轻易放弃，这在一定程度上也阻碍了农民工市民化的进程。

（二）农民工市民化的困境二：政治权利边缘化

政治权利是公民参与行使政治权力的权利。公民通过行使政治权利，表达利益需求，影响国家意志的形成和相关政策的制定。农民工的政治权利是其拥有公民身份的重要体现，政治权利的行使在一定程度上可以保证其民事权利和社会权利的实现。我国目前农民工总量已超过2.8亿，与其庞大的群体相比，农民工在政治上却十分脆弱。农民工缺少有效的利益表达途径，难以将自己的真正诉求反映给国家和社会，这不利于农民工市民化的推进。

1.选举权和被选举权

选举权和被选举权是公民基本的政治权利，这两项权利的缺失直接导致农民工政治权利的边缘化。一方面，农民工长年出门在外，他们为生计在城市打拼，对户籍所在地的政治生活几乎不了解，再加上返乡参加选举会产生交通费用和时间成本，很多农民工都选择不参加原户籍地的选举。调研显示，在湖北武汉市的农民工没有参加最近一次村委会选举的人数高达79.5%。［16］另一方面，农民工在城市的选举权和被选举权也不能有效行使。虽然2012 年民政部出台的《关于促进农民工融入城市社区的意见》已经明确规定要探索农民工参与民主选举的新途径，但是具体的实施仍存在很多困难，大多数农民工在城市的选举权和被选举权仍然没有得到有效保障。由此可见，农民工的选举权和被选举权呈现出城市、乡村双重边缘化的现状。

2.利益表达权

利益表达权是公民反映合理诉求、维护合法利益的重要保障，但农民工的这项权利却处于边缘化甚至是虚化的境地。一般而言，农民工进入城市的目的是获取更多收入，他们几乎不关心城市中除了就业机会之外的其他事情，难以获取利益表达的有效途径。而且他们大多处于城市社会的底层，对流入地社区缺乏主人翁意识，很难做到一般意义上的政治参与。此外，农民工一年中大部分时间在城市打工，对于户口所在的农村政事并不熟悉或关心，也难以在农村行使应有的利益表达权。

农民工的选举权和被选举权面临城乡双重边缘化的困境，其利益表达权也不能在城市或乡村有效的行使，因而在市民化的推进过程中，农民工不能选举理想的发言人为自己的合理需求和合法权益发声，也不能凭自己的能力将本群体的迫切需求反映给国家和社会，这在一定程度上阻碍了农民工市民化的进程。

（三）农民工市民化的困境三：社会权利没有得到充分保障

社会权利是马歇尔公民身份理论中最具有开创性的部分，它是公民身份的内在要求。社会权利是一种“去市场化”的追求平等的权利［17］，在三个权利当中最能体现公民身份的平等原则。虽然农民工在城镇化的推进中逐渐成为城市中不可或缺的一个群体，但由于城乡二元体制和户籍制度的限制，他们并未被纳入到城市社会保障和公共服务体系之中。农民工的社会权利没有充分得到保障，突出表现为没有公正地享有劳动权，有限地享有教育权和社会保障权。

1.劳动权

我国《宪法》和《劳动法》等法律对公民平等享有劳动就业权作出明确规定，但现实中这些法律并没有有效保障农民工的劳动就业权。事实上，“城市优先”“当地居民优先”的潜规则，使得农民工进入城市后只能选择工作环境差、劳动强度大、薪酬福利低的行业。而且，从国家统计局发布的最新数据来看，农民工在城市的劳动权益还没有得到有效的保护与重视。

首先，农民工的劳动时间长。从表1 可以看出，2016 年农民工平均每天工作的时间将近9 小时，日工作超过8 小时的比重占37.3%。其次，农民工的劳动合同签订比例低。2016年进城务工的农民工只有35.1%签订了劳动合同（见表2），这就意味着有近三分之二的农民工没有得到劳动合同的庇护，随时面临被解雇的可能，当劳动权利被侵犯时，也无法维护合法权益。最后，虽然近几年国家高度重视农民工工资拖欠问题，并颁布了《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》（2010）、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（2016）等相关文件，但现实中拖欠农民工工资的情况依然存在。《2016 年农民工监测调查报告》数据显示，被拖欠工资的农民工人数为236.9万人，占农民工总人数的0.84%。工资拖欠在农民工群体中屡见不鲜，“讨薪难”也一直成为农民工群体的热点话题。工作时间长、劳动合同签订比例低、工资拖欠情况存在，农民工的劳动权益得不到有效保障，这些都是造成农民工市民化受阻的重要因素。

表1 2016年外出农民工从业时间和强度情况

表2 2016年农民工签订劳动合同情况单位：%

2.教育权

农民工的教育权主要包括农民工的技能培训权和农民工子女的平等教育权。这两方面的权利事关农民工群体的发展和农民工市民化的推进。一方面，农民工群体的整体文化程度还偏低，技能培训等继续教育对于农民工群体获取相对较好的就业机会至关重要。另一方面，农民工子女教育问题的解决可以减少农民工融入城市的顾虑。然而当前农民工的技能培训权和农民工子女的平等教育权还没有得到充分保障，农民工市民化的进程受到阻碍。

首先，农民工的文化程度偏低且技能培训不足。根据国家统计局最新报告，2017 年农民工文化程度整体提高，但学历为大专及以上的农民工也仅占总数的10.3%（见表3），还有超过七成的农民工均在高中水平以下；接受职业技能培训（含农业和非农）的农民工仅为32.9%（见表4），还未达到农民工总数的三分之一。农民工文化程度低且技能培训不足，这与城市对人力资本不断提高的需求不符。其次，农民工子女的教育问题未能完全解决。一方面，随着国家和社会对农民工子女教育问题的关注，农民工随迁子女在城市上学的问题得到很大程度的改善。据国家统计局最新数据（数据来源：2017年农民工监测调查报告），2017年义务教育年龄段农民工随迁子女的在校率为98.7%，但仍有超过一半的农民工家长反映在城市上学面临费用高、本地升学难等一系列问题。另一方面，部分农民工因为费用高、入学难等问题，将子女留在户籍所在地的农村地区上学，农民工子女享受不到与城市孩子平等的教育权，这不利于农民工真正融入到城市中，从而阻碍了市民化的进程。

表3 2017年农民工文化程度情况单位：%

表4 2017年农民工接受技能培训情况单位：%

3.社会保障权

社会保障包括社会救助、社会保险和社会福利三部分，它分别满足公民的最低生活需求、基本生活需求和发展方面的需求。［18］社会保障权是社会权利中最基础、最重要的部分，社会保障权的实现是农民工实现市民化的根本体现。当前，农民工的社会保障权存在一定的缺位，主要表现在农民工社会保险参保率低、享有的社会救助和社会福利程度低两方面。

首先，农民工社会保险参保率低。从表5的数据来看，农民工群体在养老、医疗、失业和工伤社会保险的参保率都比较低。由于长期存在的城乡二元分割体制和社会保险关系转接方面的问题，农民工没有资格或者没有意识参加城镇社会保险。但农民工所从事行业的性质决定了农民工容易患病、容易失业。当患病后，农民工面临高额的医药费支付不起；当失业后，农民工往往因失去收入来源而生活非常艰难，难以在城市生活下去。其次，农民工在城市享有的社会救助和社会福利的程度还比较低。社会救助是最基本的社会保障措施，是面对弱势群体建立的社会保障制度。［19］虽然在城市已经建立起比较完善的社会救助制度，但由于城乡二元户籍制度和不同程度的“排外主义”，农民工往往不能获得与城市居民同等的社会救助权利。数据显示，80%以上的农民工从未接受过城市最低生活保障救助、医疗救助、临时生活救助、教育救助、就业帮扶以及保障性住房等。［20］这说明农民工在城市中还没有充分享有社会救助和社会福利权利。

表5 2017年农民工参加基本社会保险项目状况

综上，不公正的劳动权使农民工不能获得与城市居民同等的就业机会；弱势的教育权使农民工自身技能得不到提升，子女的教育问题得不到保障；不充分的社会保障权使农民工在城市的生存和基本生活得不到满足。因而他们没有信心也没有充分条件融入到城市生活中，最后只能回到农村。社会权利的缺失是造成农民工市民化困境的重要因素。

四、公民身份视角下农民工市民化困境的破解思路：赋予农民工与城市居民平等的公民身份

在众多研究中，学者们都提到城乡二元的户籍管理制度是农民工市民化的重要阻碍，因而要破除户籍制度的限制。但在笔者看来，要想真正实现农民工市民身份的转变，推进农民工市民化的进程，重要的不是统一农业户口和非农业户口为统一的居民户口，更重要的是从农民工自身出发，从整体的角度入手，赋予农民工与城市居民同等的公民身份。

在马歇尔看来，民事权利、政治权利和社会权利是相互联系的三个部分，共同构成了公民身份的内容。从三种权利的产生和发展过程来看，最先得到发展的是民事权利，其次是政治权利，最后是社会权利。民事权利赋予公民基本的人身自由和言论自由，成为公民集体谈判的基础；政治权利促进了公众舆论和国家意识，使公民的利益诉求可上升为国家意志；民事权利和政治权利的使用增强了争取社会权利的压力性，［21］从而使社会权利的获取成为可能。因而，赋予农民工与城市居民同等的公民身份，就是要赋予农民工充分的民事权利、政治权利和社会权利，三权联动，共同化解农民工市民化的困境，实现农民工向市民身份的转变。

第一，赋予农民工充分的民事权利。在民事权利中，人身自由权和财产权的缺失阻碍着农民工市民化的实现。首先，如前文所述，城市管理制度和地方保护主义在一定程度上伤害了农民工的人身自由，因而如何完善城市管理制度并且打破地方保护主义就成为赋予农民工人身自由权的关键。其次，承包地和宅基地是农民工的重要财产，就目前来看，农民工市民化中财产权的核心是其宅基地和承包地如何流转的问题，当要求农民工进城落户时，首先应该考虑如何确保宅基地和承包地对农民工收入保障和生活保障的作用不受损，可以通过“建立人口土地退出权和土地有偿退出制度”切实保障农民工的土地财产权益。［22］

第二，赋予农民工充分的政治权利。首先，选举权和被选举权是政治权利的重要组成部分，农民工的选举权和被选举权面临城乡双重边缘化的现状，因而要加强政治体制的改革，构建平等的政治参与机制，确保农民工进入城市后与城市居民享有平等的选举权和被选举权。其次，要确保农民工的利益表达权。各级党团组织和各类社会组织应积极吸纳农民工，为农民工提供政治参与和表达诉求的的渠道，保障其利益表达权的实现。

第三，赋予农民工充分的社会权利。充分的社会权利可以满足农民工在城市基本生存和生活的需要，因而必须把社会权利的实现摆在农民工市民化进程的关键位置。首先，要充分保障农民工的劳动权。政府及相关部门要制定和完善相关政策将农民工的劳动强度控制在合理范围内；督促企业要与农民工签订劳动合同，维护农民工的合法权益；全面治理农民工工资拖欠问题，加大对拖欠工资行为的处罚力度，将工资拖欠问题扼杀在摇篮里。其次，要充分保障农民工的教育权。保障农民工技能培训的继续教育权，帮助其更好地融入城市生活中；解决农民工入城后子女的教育问题，赋予农民工子女与城市儿童平等的教育权。最后，要保证农民工享有与城市居民平等的社会保障权。提高农民工养老、医疗、失业、工伤等保险的参保率，并确保其社会保险水平与城市居民持平；完善社会救助和社会福利政策，可针对农民工群体设置专门的社会救助或福利措施，切实保证农民工享有充分的社会保障权。