分类发展模式下河南省属高校技术治理与经济治理研究

孙恒有，赵国甫

(1.郑州大学 商学院，河南 郑州 450001；2.郑州西亚斯学院 商学院，河南 新郑 451150)

教育兴则国兴，教育强则国强。党和国家非常重视高等教育的发展，2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》就曾强调，高等教育要优化结构、办出特色。2017年国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，加快建设高等教育强国，提高高等教育服务经济社会发展的能力，使教育总体发展水平进入世界中上行列。2017年,《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》(教发〔2017〕3号)指出，高等教育要以全面提高质量为主题，以优化结构为主线，以人才培养定位为基础，建立高等教育分类体系，研究探索分类设置制度，引导高等学校科学定位、各安其位、内涵发展、办出特色，全面提升高等教育人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新整体水平。党的十九大报告中也进一步强调了建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程。

根据资源基础理论[1]，当前中国优质高等教育资源不充足和区域不均衡现状严重制约了我国高等教育的发展。为此，教育部、国家发展改革委员会和财政部在《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》(教发〔2015〕7号)中提出，加快高校分类体系建设，推进分类管理、分类评价，引导高校合理定位，克服同质化倾向，在不同层次、不同领域办出特色争创一流。河南省教育体制改革领导小组在此基础上制定了《河南省教育综合改革方案》，要求建立河南省高校分类设置、评价、指导、评估、拨款制度。2018年，河南省人民政府办公厅印发《河南省深化省属本科高校和职业院校生均拨款制度改革实施方案的通知》(豫政办〔2018〕25号)，将省属高校分为“双一流”建设高校、综合提升高校、特色发展高校和职业院校四类。

高校分类发展目标如何落实，高校分类标准依据来自哪里，对每一类每一所高校如何从技术和经济角度进行管理，现有文献很少对这些问题展开研究。本研究从技术治理和经济治理两个方面围绕上述问题展开讨论，提出以管理信息化、大数据平台、第三方评估机制、动态调整机制为特征的技术治理思想；以分类发展专项经费和绩效经费为治理手段的经济治理思想。本研究的理论意义在于，探索分类发展模式下政府主管部门与省属高校之间的关系本质，为提出适当的治理思想提供理论基础；现实意义在于，探索可行的技术治理和经济治理手段，为高等教育分类发展提供建议。

1 研究现状

关于高等教育技术治理的研究已引起不少学者的关注。张丙宣认为，高等教育技术治理的逻辑是让技术赋权与技术监管达到平衡，增强体制的韧性和载荷，但最佳的技术治理体制应当是技术与体制同步革新[2]。陈瑜、丁堃认为，“目标责任制”“多重量化指标”“绩效考核”“竞争机制”“项目制”是典型的体制化技术治理手段，尤其在信息技术为代表的新兴技术治理框架下，应建立公众主动参与审议的程序和环境[3]。Hoecht通过研究指出，信任、控制、问责制和专业自主是提高高等教育质量的技术治理手段[4]。Tasiran和Harman在研究中指出，各种大学排名也成为社会参与高等教育技术治理的方式之一，大学排名的行为能够在一定程度上促进高等教育质量的提升，但同时也容易将高等教育引向不利于发展的方向[5-6]。这一观点引发了社会的广泛关注，争议不断。

国内关于高校经济治理的相关研究，大多关注的是经费预算和拨款。宋福进等指出，应从国家层面建立高等教育财政投入同步增长机制，明确重点建设投入的性质和作用，形成政府宏观管理与高校自主办学相结合的预算管控机制[7]。刘浩等认为，预算活动提高了资金使用效率，但也使管理层的行为趋于保守[8]。李霞等认为，教育经费预算的前提是教育成本核算，不仅应区分不同学科、不同学历层次，还应区分人员经费、公用支出、奖助学金、教学设备设施维修费和科研经费等[9]。刘洪宇和马陆亭还提出，教育经费预算中应当增加办学绩效经费，并将绩效因素与办学规模、层次、地域、专业和学科结构等因素进行区分[10-11]。王成端和周小波认为，应将教育经费预算的40%作为绩效经费[12]。

2 研究设计的依据

2.1 委托代理理论

委托代理理论作为新制度经济学的重要理论分析工具之一，用于分析委托人和代理人目标不一致和信息不对称情况下，如何实现委托人对代理人的激励与监督问题。虽然委托代理理论多用于研究公司所有权与经营权分离状态下双方利益博弈与协调问题，但在高校分类发展政策执行过程中委托代理关系同样存在[13]。在高校分类发展政策执行过程中, 相关利益主体(学生及家长、政府、省属高校)存在目标冲突和信息不对称问题，各利益主体之间存在博弈行为，每个主体都会分析其他主体的行为并作出对自己最有利的反应。但无论利益如何分配，政府代表的是广大人民的利益，其他利益主体的个人利益、局部利益都必须服从国家利益、全局利益。国家对全社会的价值通过公共政策行使法定性分配，在分配过程中由政府根据国家利益对其他各主体的利益关系进行整合与平衡[14]。高校分类发展政策的执行必然也不例外。本文将尝试运用委托代理理论分析高校分类发展政策执行中，政府与学校之间的委托代理关系，以及信息不对称问题的技术治理和经济治理问题。

2.2 技术治理

关于技术治理，主要体现在管理信息化方面。韦伯和黄仁宇都曾讨论过技术治理手段[15-16]，即在科层制度下，最基层的信息能够核实并逐层汇集上报，最顶层政策能够及时且不失真地传递到基层，有效解决上下层之间信息不对称问题。黄仁宇认为，可计算性是管理信息化的核心，强调个人与公共的各个方面都能数字化和量化[16]。瑞泽尔同样认为，可计算性、效率、可判断性和可控制性是管理信息化的典型特征[17]。韦伯认为管理信息化按照预先制定的流程或规则实施治理，杜绝了非理性因素和情感因素[15]。

2.2.1 管理信息化

管理信息化的实质是社会治理的信息化，各种社会管理活动过程和结果的数字化，通过网络实现信息汇集或分发、计算、分析、科学预测与决策。政府在对高校的管理过程中，信息化得到充分应用，已经渗透到各个角落，从学生考勤、教师排课、学生成绩管理到学校预算管理、报账管理、财务管理、教学评估等，只要能用计算机系统管理的都已经实现了管理的信息化。在高等教育的技术治理方面，管理信息化已经显示出其无比的优越性，教育信息资源得以整合，提升了高校人才培养质量，对高校人才培养及今后的发展等都具有十分重要的作用。

2.2.2 第三方评估机制

当前，高校建设资金多来自贷款，而教育经费、科研经费等多依赖政府财政拨款。但由于对高校教育经费使用情况缺乏有效监督，在某种程度上助长了高校教育经费使用的随意性和盲目性。在西方资本主义国家，教育经费往往由独立于财政、教育等主管部门和高校的咨询公司、会计师事务所等中介服务机构进行常态化和程序化绩效评价与监督。在我国，从党的十八届三中全会以后，政府开始在一部分领域探索服务和管理性事务的社会化、市场化。近些年来，政府对高等学校开展的毕业生就业等方面的评估，就引入了独立的第三方评估机制，这是走市场化道路的体现[18]。第三方机构的绩效评价结果为政府制定高等教育政策、分配财政经费、强化高校管理提供了重要数据支撑，在促进高校公平发展、提升效率方面发挥了重要作用。

2.3 经济治理

经济治理是政府与市场对经济主体进行调节的过程或措施[19]。刘承礼认为，经济治理分为经济治理体系和经济治理能力两个维度，其中经济治理体系可以理解为政府与市场调节经济主体的制度体系[20]。周燕利用“交易费用-合约分析”框架探讨了中国地方政府在经济治理中发挥的作用，即提升合约效率，推动中国高速发展[21]。政府教育行政主管部门和财政部门对高校的经济治理多采用日常经费和专项经费预算制度。预算制度显著提高了教育财政经费的使用效率和效果，降低了交易费用。

3 河南省属高校分类发展中的技术治理

在省属高校分类发展政策执行过程中，政府与省属高校之间存在着一对多的委托代理关系，委托人和代理人之间存在目标不一致和信息不对称现象。政府作为委托人希望各省属高校的决策和行为与高校分类发展政策目标相一致；但是作为代理人的省属高校则更希望在高校分类发展政策框架内，实现利益最大化。同时，政府和省属高校之间存在着信息不对称现象，比如省属高校的专业与学科状态等详细信息不为政府所知等。政府作为委托人很难投入大量精力深入省属高校内部处理全部事务, 因此，某些省属高校有可能偏离政府约定的发展目标，以政府无法察觉的手段实现自身利益。

3.1 提升信息化管理水平

技术治理有助于解决省属高校分类发展政策执行过程中的信息不对称问题。高等教育信息化是解决这一问题的有效手段。构建高校信息采集系统，定期在线获取省属高校教学质量、专业建设、学科发展、师资配置等信息，成为技术治理的最佳实践，其中高等教育质量监测国家数据平台(以下简称国家数据平台)的建设就是一个成功案例。为了实现对高等学校教学质量监测的常态化，达到推动高等教育内涵式发展，提高人才培养质量，建立“五位一体”的高等教育质量保障体系的目的，教育部与中山大学联合开发了国家数据平台，要求每所高校每年11月份上报上一学年教育质量数据信息。通过国家数据平台，教育部按学校和年度在线采集高校基本信息、基本办学条件状态数据、教职工信息、学科专业设置、人才培养相关数据、学生信息、教学管理与质量监控等七大类有关高校教学基本状态的信息。

3.2 借助大数据平台

国家数据平台具有强大的数据统计分析与报表生成功能，能够满足不同主体的管理需求。服务于社会公众，帮助社会公众了解高校学科专业信息，监督人才培养质量；服务于国家，帮助国家监控高校教学质量，为制定科学、有效的高等教育政策提供参考；服务于地方教育行政主管部门，为地方教育行政主管部门制定具有针对性的高等教育政策规范，完善区域内高等教育质量保障制度提供依据；服务于高校，有效促进高校信息化建设，提升管理和决策的科学性。因此，河南省教育厅及其他相关行政主管部门，应充分利用国家数据平台，获取对省属高校进行科学分类的基础信息，在此基础上确定分类标准，对每一类高校和每一所高校都有清晰的定位，突出重点领域和薄弱环节，按每一类每一校的发展需求进行财政经费预算和拨款。

3.3 强化第三方评估机制

第三方评估机制是高等学校分类发展的又一技术治理途径。第三方评估机构是独立于教育、财政等政府主管部门，并与高校无经济利益关系的中介服务组织。在第三方评估模式中，第一方是高校，是教育财政经费的使用者，是评估的对象(被评估人)；第二方是代表政府的财政部门和教育行政主管部门，是教育资金的投入者，是评估主体(委托人)；第三方是专业评估机构，是评估活动的具体实施者(评估人)。评估人以专业、客观、公正、独立的原则对高等教育经费投入使用的效率和效果等进行评价，与委托人和被评估人形成三角关系。因杜绝了利益相关部门的利益羁绊，避免了行政主管部门既是“运动员”又当“裁判员”的自我评价弊端[22]，所以评估结果的权威性得到增强。同时，第三方专业评估机构会充分利用其所拥有的专业知识和技术，设计更加全面、客观的评价指标体系，采用更加丰富的途径将学生家长和用人单位纳入评价主体，增强评价结果的科学性。

3.4 运用动态调整机制

动态调整机制也是高校分类发展中技术治理的重要组成部分。为了避免高校因身份固化(分类固化)而失去发展动力，在实施高校分类发展过程中，应当采取动态调整机制。动态调整的依据有二：一是从国家数据平台中获取的省属高校发展成果信息；二是从第三方评估机构获取的省属高校发展评价信息。综合这两个来源的信息，每隔五年对高校所属分类动态调整一次，以此激发省属高校发展动力，克服“裹足不前”“悲观消极”情绪，不断优化省属高校发展目标和定位，优化省属高校类别结构，为更好地服务于地方经济发展培养更多合格人才。

4 河南省属高校分类发展中的经济治理

4.1 河南省属高校分类及其定位分析

本研究依据教育部关于“十三五”时期高校分类设置工作意见，多个省份近年出台的普通高校分类发展指导意见或教育综合改革方案，社会对不同层次人才需求规模的分析数据，全国现有省属高校的办学层次、特色、招生规模等信息，通过综合分析对河南省属高校进行了分类定位。具体情况见表1。

表1 分类发展模式下河南省属高校分类定位

4.2 分类发展模式下教育财政经费类型设置与预算

借鉴以往高校建设过程中国家设置专项建设资金的成功经验，笔者认为，设置“分类发展专项经费”，将会更好地引导和支持河南省四类高校按类型定位，有侧重地建设和发展。借鉴已有研究成果，笔者将高校的财政经费总体上划分为基本支出经费、改善办学条件专项经费、分类发展专项经费和分类发展专项绩效经费四大类。其中，基本支出经费主要用于维持高校正常运转和完成日常工作任务，支持高校人才培养、文化传承等基本职能的发挥，由人员经费、公用经费和社保缴费三部分构成。改善办学条件专项经费用于校舍大修与改造、仪器设备购置、建设项目的辅助设施和配套工程等。分类发展专项经费用于既定类型高校发展教育事业，分为“双一流”建设高校专项、综合提升高校专项、特色发展高校专项、职业院校专项。分类发展绩效经费用于对高校按既定类型发展做出的成绩的奖励。分类发展模式下河南省属高校教育经费类型设置见表2。

表2 分类发展模式下河南省属高校教育经费项目设置

4.3 经费设置与预算

4.3.1 基本支出经费设置与预算

(1)人员经费设置与预算

人员经费是教学和教辅人员、行政管理人员、后勤人员的工资、津补贴、工伤保险、生育保险、失业保险、工会经费和职工福利费等与人才培养密切相关的费用。不同学历层次的人员，经费有很大差异，为了便于计算，借鉴财务成本核算中的约当产量思想，以本科生为参照，将不同学历层次的人员数量折算成本科生数量，并以本科生的平均培养成本为基准定额(称为生均人员经费基准定额)。人员经费依据生均人员经费基准定额，学历层次折算系数、不同学历层次人员数和地区物价差异系数的核定，采用公式法拨款。假设生均人员经费基准定额用Zpk表示，不同学历层次折算系数用λi表示，不同学历层次在校生人数用Ni表示，高校所在地区物价差异系数用ξ表示，则某高校人员经费用公式表示为：

人员经费=∑ZpkλiNiξ

(1)

其中，生均人员经费基准定额Zpk根据学校所属类型确定，同一类型内取平均值，数值由省教育厅核定。k=1,2,3,4，分别代表“双一流”建设高校、综合提升高校、特色发展高校、职业院校；i=本,专,硕,博(本指本科，专指专科，硕指硕士，博指博士)；学历层次折算系数λi参考教育部《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》(教发〔2004〕02号)有关标准和办法，本科为1，硕士为3，博士为5，大专为0.8；不同学历层次在校生人数Ni采用各省教育事业统计年报公布的省属本科院校正式注册全日制在校生人数；地区物价差异折算系数根据学校所在地区行政类别确定。

(2)公用经费设置与预算

公用经费是与人才培养密切相关的公共支出，包括教学业务与管理、教师培训、教师和学生课内课外教育教学活动、文体活动、教育教学模式改革、创新创业教育、实验实习、水电、取暖、交通差旅、邮电、图书资料购置、房屋建筑物及仪器设备的折旧、日常维修维护等方面的经费。与人员经费不同的是，公用经费不仅在不同学历层次上有很大差异，在学科之间也有差异。为了便于计算，借鉴约当产量思想，先确定生均公用经费基准定额，以公用经费开支最低的哲学学科本科生为参照，将不同学历层次的学生数量折算成哲学学科本科生数量。公用经费依据生均公用经费基准定额，学科学历层次折算系数、不同学科不同学历层次学生人数和地区物价差异系数的核定，采用公式法拨款。假设生均公用经费基准定额用Zgk表示，不同学科不同学历层次折算系数用λj表示，不同学科不同学历层次在校生人数用Nj表示，某高校所在地区物价差异系数用ξ表示，则该高校公用经费用公式表示为：

公用经费=∑ZgkλjNjξ

(2)

其中，生均公用经费基准定额Zgk根据学校所属类型确定，同一类型内取平均值，数值由各省教育厅核定。k的含义同公式(1)；j表示不同学科不同学历层次；不同学科不同学历层次折算系数λj参考教育部《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》(教发〔2004〕2号)有关标准和办法(见表3)；在校生人数Nj采用各省教育事业统计年报公布的省属本科高校正式注册全日制在校生人数；地区物价差异折算系数根据学校所在地区行政类别确定。

4.3.2 改善基本办学条件专项经费设置与预算

改善办学条件专项经费用于校舍大修与改造、仪器设备购置、建设项目的辅助设施和配套工程等，还包括未达到教育部新颁布《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》(以下简称《国标》)中对专业类师资队伍数量和结构、教师学科专业背景和水平、教师教学发展条件、实验室、实验教学仪器设备、实践基地、图书信息资源、教材及参考书等要求而进行改善需要的费用。对已达到《国标》基本要求但需要进一步改善办学条件所需的专项经费，按“分类发展专项经费”管理。改善基本办学条件专项经费实行项目管理方式，在学校年度预算中单独列出，在使用时按专项经费管理。改善办学条件专项经费用公式表示为：

资料来源：依据各省财政教育部门联合下发的财教文件整理得到。

(3)

其中，Fi表示改善某一项办学条件的工程项目经费，n表示获批的改善基本办学条件项目数量。

4.3.3 分类发展专项经费设置与预算

分类发展专项经费用于支持不同类别高校按照其功能定位、人才培养目标定位、发展目标定位进行发展。高校类别不同，发展的侧重点不同，财政经费支持的侧重点也不同。比如，“双一流”建设高校以人才培养和科学研究为主，需要全面提升科研水平，并能承担国家和省级重大课题。因此，在师资队伍建设上，需要引进更多具有科研能力的博士或高级职称人才；在科研条件上需要国家级重点实验室的支持，需要投入相当多的资金建设重点实验室，创新实验基地。这与职业院校以人才培养和社会服务为主，科学研究为辅的功能定位及其建设重点有很大差异。因此，应针对不同类型高校分别设置分类发展专项经费。

分类发展专项经费因学校类型不同，从人才培养、科研创新、社会服务、文化传承四个方面按因素法分配，每个方面设置一定的因素指标并计算了指标的权重。其中，“双一流”建设高校发展专项经费分配因素、指标及权重如表4所示。

表4 “双一流”建设高校发展专项经费分配因素、指标及权重

财务管理风险控制努力程度主要从内部控制风险角度去考察。内部控制风险是由于机构设置不合理、财务规章制度不完善、管理人员对外部环境变化预见能力和应变能力不强等而导致的财务风险。日常财务管理水平是指对诸如资产重复购置、资产闲置、资产提前报废、修理费用跑冒滴漏、公物私用、职务消费等资源浪费现象的控制程度。

综合提升高校发展专项经费分配因素指标及权重如表5所示。

特色发展高校发展专项经费分配因素、指标及权重如表6所示。

职业院校发展专项经费分配因素、指标及权重如表7所示。

4.3.4 分类发展绩效经费设置与预算

分类发展绩效经费包括“双一流”建设高校绩效经费、综合提升高校绩效经费、特色发展高校绩效经费、职业院校绩效经费，分别用于激励高校按照所属类别发展教育事业。河南省属高校的发展绩效每年年终考核一次，由省教育厅和财政厅组织专家和第三方评估机构对考核期内的省属高校所申请的各种发展项目目标达成情况、成效、与学校发展目标的契合程度进行考核。根据分类发展成效及分类发展专项经费数额，按照分类发展专项经费数额的一定系数ρ，在第二年初拨付绩效经费，并允许高校在下一个考核期内自主支配使用。

表5 综合提升高校发展专项经费分配因素、指标及权重

表6 特色发展高校发展专项经费分配因素、指标及权重

表7 职业院校发展专项经费分配因素、指标及权重

系数ρ的值应根据高校分类发展目标实现程度确定，经过专家打分，得到发展目标达成率r与绩效系数ρ的关系。如表8所示。

5 结论与建议

笔者基于委托代理理论探讨了分类发展模式下河南省属高校技术治理与经济治理问题。高等教育管理信息化、大数据平台、第三方评估机制和动态调整机制是技术治理的主要手段；设置分类发展专项经费和绩效经费是经济治理的主要手段。技术治理手段和经济治理手段有效结合，双管齐下，河南高等教育分类发展必然成效卓著。

为了更好地落实高校学科专业结构改革精神，建议在生均公用经费标准基础上，向特色学科专业、能够为社会培养急需人才的专业倾斜。如航空经济、空间信息、新能源汽车、生物、新材料、高端装备制造、清洁能源、大数据、电子商务、物联网、现代物流、旅游与会展、健康服务、特色农业等学科专业，这些学科专业的生均公用经费折算系数应提高一定比例，以更好地发挥政策引领作用。

改善基本办学条件经费是为确保各省属高校具有基本的办学条件和平等的发展基础而设置的，因此这项财政经费必须确保足额到位。当某高校在现有规模下达到《国标》要求的基本办学条件后，新的发展项目(比如设置新专业、拓展新学科等)所需经费，应该按分类发展专项经费进行预算。

“双一流”建设高校和综合提升高校的发展重点在学科建设上；特色发展高校的发展重点在特色学科和特色专业上，职业院校的发展重点在支持国民经济发展的各类高素质技术人才培养和各种高级实操性人才、技术工人培养上。因此，对这些高校的经费支持和绩效考核的侧重点也应有所差异，应选择相适宜的技术治理模式和绩效考核模式。

分类发展模式下四类高校虽有侧重，但都要均衡发展，在财政经费支持上四类高校都需兼顾。分类发展专项经费应坚持总体规划、分类支持、自主发展、分年实施的原则。总体规划要求河南省发改委、教育厅和财政厅协同起来，制定切实可行的分类发展五年总体规划，各省属高校制定自己既定类别的五年发展规划。分类支持要求河南省教育厅和财政厅从政策和财政上分别针对四类省属高校的发展予以支持。自主发展要求行政部门不要过多干预各省属高校发展过程中的内部具体事务，充分相信各省属高校能够在政策指引下按照既定类型自主发展。分年实施要求行政主管部门和各省属高校都要有年度发展计划、年度项目预算、财政支持计划和措施。

本研究不足之处在于，绩效系数ρ的值不仅应根据省属高校分类发展目标实现程度确定，还应考虑专项经费的使用情况。我们鼓励河南各省属高校充分利用专项经费完成甚至超额完成既定发展目标，而不期望各省属高校为节约教育财政经费而贻误发展时机，更不期望各省属高校消耗了有限的教育财政经费却没有完成发展目标。因此，当把发展目标实现程度和经费使用因素都考虑进来时，绩效系数ρ的确定非常复杂，有很多种组合。为了简便起见，本研究仅仅邀请专家根据发展目标达成率r采用打分方式确定ρ的值。在未来进一步的研究中，应该将经费使用因素也考虑进来，以使研究更科学、可信。