农村承包地确权收尾：衍生问题和对策——基于山西省87个村庄1 342户农民的调查

白子仙，张 杰

(山西大学 哲学社会学学院，山西 太原 030006)

农村土地承包经营权确权登记颁证工作(后文统一简称“农地确权”),是最近10年来(2009年开始试点到2018年年底基本结束)中央关于“三农”工作的重大部署,具有十分重要的政策意义[1]。2014年11月，中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出“用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”。根据山西省委、省政府的安排，今年是山西省农村承包地确权工作收尾之年。收尾质量的好坏关系到农村社会的和谐稳定，也关系到农村土地改革能否推向纵深，为实现乡村振兴提供扎实基础。因此在基本完成农地确权工作之际，对农地确权的实施效果进行调查和评价，剖析确权收尾阶段衍生出的系列问题,探索问题的解决对策,具有重要的现实意义。

农地确权问题是农村土地问题的核心，土地问题是中国农村改革的核心，因此农地确权问题是改革中至关重要的一环。确权的本质就是产权界定[2]，承包地确权指对集体农地产权的确认。这种产权确认有狭义和广义的理解，在狭义上仅指对农地承包经营权的确认，而在广义上则可以针对集体农地的不同财产权利，譬如所有权、承包权、经营权、流转权、收益权以及转让权等分别进行确认。承包权确认“清楚”的含义至少有两层:一是指物质层面的对承包面积进行勘定(也即“物理确权”)；二是指心理层面的对当前承包格局的认同(也即心理确权)。承包地确权清晰了农地的产权归属，完善了农地产权制度，推动了农地规模化经营，为解决农地流转纠纷提供了制度支撑，为保障农民权益提供了法律依据，相关学者从激励效应、交易效应、要素效应、技术效应4个方面如何推进现代农业发展的作用机制进行了分析[3]，可见承包地确权的重要意义。

目前对于我国农地确权登记的研究，学者们较多关注以下4方面内容。一是农地确权的背景与原则：历史和现实都表明,在城乡二元结构和农民土地产权不明的背景下[4]，要在尊重历史、面对现实，要最大限度保护农民合法权益的原则上进行农地确权[5]。二是农地确权的进程和意义：通过承包地经营权确权登记颁证,可以实现农民承包地块、面积、合同、权属证书“四到户”,可以实现从土地所有权与承包经营权的“两权分离”到土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的转换,这将对农村、农业发展和农民收益增长产生重大影响[6]。三是农地确权与农地流转的关系：农地确权在一定程度上能促进农地流转[7，8]，禀赋效应是抑制农地流转的根源[9]。四是确权登记过程中遇到的具体问题：基层干部和农民认识不足[10]、农地权属纠纷问题[11]，确权不彻底以及配套制度不健全[12]。我国地域辽阔，各地农地资源状况和经济发展程度差异较大[13]，同时，现有研究比较广泛，缺乏针对性，主要集中在农地确权工作试点或前期阶段[14]。山西省作为土地承包经营权确权登记颁证整省推进的试点省份之一，在具体实践中积累了丰富的经验并取得了一定成效。因此，本文研究山西省农地确权收尾阶段具体呈现的特点和问题具有一定针对性。

一、山西省承包地确权收尾阶段的特点和问题

(一)样本概况

文章的实证分析是基于山西大学社会哲学与城乡发展研究中心项目组2019年“农村产权改革与乡村振兴”的问卷调查数据,涉及全省87个村庄1 342户农民。按照山西省农村区域分布，东中西部村庄数约占山西省村庄总数的30%、40%、30%，运用分层抽样的方法选取村庄，在87个村庄中，东中西部村庄占比分别为26.15%、46.4%和27.45%，每村按随机抽样的方法选取15户农民作为调查对象进行问卷调查，回收问卷1 352份，有效问卷1 342份，有效回收率为96.4%。在1 342个样本中,按性别统计，男性和女性农民分别占到64.5%和35.5%；按年龄段统计，中青年农民是样本的主体部分,青年农民(18～39岁)占比20.2%、中青年农民(40～49岁)比例是35.7%、中年农民(50～59岁)比例是21.4%、老年农民(60岁及以)比例是22.7%；从教育水平来看,中小学学历农民比例最大,分别为35.6%和46%；按职业来统计，务农务工占比最大，分别是66%和16%，有村干部身份的农民仅占0.5%。从统计学要求来看,上述抽样调查数据能够较好地反映样本群体的差异性分布和实际状况。问卷关于土地确权内容主要包含两部分，第一部分主要是采集农户的基本情况信息，涉及到农户性别、年龄、受教育情况、职业、家庭成员情况等9方面内容；第二部分主要是涉及农户承包地情况、确权情况、满意程度和农户与村干部集体资产知晓情况等7方面内容。

(二)调查村庄的现状和呈现特点

承包地确权收尾阶段包括3方面内容：评估确权效果、化解遗留问题、扩大确权成果应用。按照这3方面内容，结合实际调查，山西省农地确权收尾阶段呈现如下特点和问题。

1.农地确权登记基本完成，但颁证工作相对缓慢。在调查的87个村中，81个村庄完成了农地确权，占比93.1%。去掉3个农地已经被征收的村改居、城中村以及移民新村，实际完成确权的村庄比例达到了96.6%。这表明山西省农地确权登记工作已基本完成，这一数据在对1 342个农户的调查中也得到了证实，有1 173个农户已经得到土地确权，占有效样本的87.4%，仅有12.6%的少数农户由于历史遗留问题未得到有效解决至今未完成农地确权。自二轮农地承包以来，受经济社会发展和历史条件的影响，农地确权面临二轮延包资料缺失、农户地籍信息变动大、农户调地需求强烈、部分耕地用途发生变化等问题的困扰[15]，导致部分地区确权缓慢，随着收尾工作的深入推进将进一步清理、解决问题，明确农户土地承包经营权。

农地确权登记工作基本完成的同时，颁证工作却相对缓慢。调查显示，虽然有近九成农户表示自家农地已确权，但仍有638名农户没有或者不清楚土地承包经营权证的情况(见图1)，占所调查农户的47.5%。因此，加快推进承包经营权证书颁发工作，切实把承包经营权证书发放到农户手中，成为亟需完成的重要工作任务。

图1 土地承包经营权证发放情况图(单位：个)

2.问题发生率和满意度呈现“双高”特征。确权过程中问题发生率较高。调查显示，有799个农户表示在农地确权过程中遇到过问题，约占调查样本总数的59.5%，这些问题包括和以前面积不一致、邻里发生纠纷、丈量标准不统一、人情关系影响等。其中和以前面积不一致是反映最多的问题，占比30.3%，占比最少的是邻里纠纷，仅占到6.6%(见图2)。这一结果在对村干部的调查中也得到证实。经调查分析，影响“和以前面积不一致”的因素有3方面，一是受政策的影响，农民的行为倾向发生了明显的变化，导致和最初的档案记录不一致。取消农村税费缴纳之前，土地承包耕种者需要向国家缴一定数额的税费，农民想少报瞒报土地，取消农业税之后，加上各种农业政策的补贴，农民想多报土地。二是统购的影像资料图清晰度较差，导致卫星航拍测绘面积与实测面积存有一定的误差，山区地块误差率偏高。三是农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及面广，工作量大，在证书打印或档案资料归档过程中难免出现差错。

图2 农地确权过程中纠纷问题情况图(单位：个)

农地确权过程中的问题纠纷并未直接影响农户对确权过程的满意度，农户对确权工作仍有较高的满意度。1 342个农户确权过程中问题发生率达59.5%，但只有5.7%的不满意率，满意或者持中性态度的占94.3%(见图3)。这说明虽然确权过程会遇到问题纠纷，但并不影响农户对确权工作的满意程度。原因有两方面，一方面体现出相关政府部门以及村两委应对确权问题的积极态度，能够及时化解问题纠纷，获得农民对工作的肯定和认可。另一方面也要注意到，确权工作的顺利推进是在未改变农民既有土地使用现状的情况下实现的。确权工作是靠村庄外部行政力量的推进，是一种“输入”型的行动，实际的土地使用则来自村庄内部熟人社会的协商与合作，二者之间是平行关系，而外部的行政力量并未深刻干预农户的日常行为规范和实践逻辑，即使确权过程中存在一些问题纠纷，农户依然对确权工作有较高的满意度。

图3 确权过程中满意度情况图(单位：%)

“纠纷”所占问题比例最低，但解决难度最大。调查发现，邻里发生纠纷所占比例仅有6.6%，但因为涉及到历史遗留问题，反倒成为“最难啃的骨头”。

3.农户对确权工作认同度高，但产权意识薄弱。农民的土地认知对中国土地制度变革具有重要参考意义[16]。在对确权工作认同度的考察中，“确权证书作用的主观认知”是一项关键指标，主观认知是非正式规范的内生源头，可影响农户确权的意愿，并进而影响其参与确权的行为和农地制度的变迁。进行农户关于确权作用的预期对其确权行为产生间接效应的影响，调查显示，对于土地确权证书的作用方面，有1 002个农户表示有用，占全部农户的74.7%(见图4)，也就是多数农户对确权证书的作用持积极或乐观态度，他们认为农地确权政策是一项国家的惠农政策，增强产权安全性，对自己是有利的。

图4 您觉得确权证书有没有用？(单位：个)

虽然农户对确权证书有较高的认同度，对确权作用预期较高，但农户对确权工作的认识依旧不足，农民确权认知水平有待进一步提高，体现在4个方面：(1)仍有超过四分之一的农户对确权证书的作用未持积极态度。调查数据显示，有340个农户认为确权证书没用或者不清楚，约占调查总人数的25.3%(见图5)，超过全部调查农户的四分之一，他们对农地确权证书的作用预期持“负影响”或“无影响”态度。(2)很多农户对确权工作的认同并不是建立在对承包地确权政策的深刻理解上，而是建立在对国家农村政策的信任基础上。把这一工作理解为“国家的惠农政策”。一位村民表示“国家的政策肯定是好的，是为老百姓着想的”，还有村民表示“我不相信村委会，但相信国家，它(确权)有了，才更有保证了”，至于农地确权工作的具体作用事实上并不是很清楚。(3)农户承认农地确权是重要的，但并没有那么重要。在调查中，部分村民认为确权只是确认了既有权利，而没有增加其他的权利；另一方面，村民往往并不是按照账面所定数字进行日常耕作，而是按照村庄熟人社会长期形成的非正式制度来使用土地，确权与否并不影响实际的土地利用现状。(4)农户内部对确权工作的认识并不均衡。整体的百分比并不能说明全部状况，调查发现，教育年限、受访人及其家人的职业对确权作用的认识都有显著影响。

受教育程度越高，越趋向于肯定确权证书的作用。小学教育程度认可确权证书作用的比例最少，而大学学历的村民的认可比例最高，此外，小学阶段的教育年限对确权作用认可的影响最为显著。只受过一年教育的村民认可确权证书作用的比例是33.3%，而接受完小学教育的村民其认可比例已经达到或已超过平均值(见表1)。

不同职业对确权作用的认识也有明显差异。根据调查数据，公务员职业的受访对象认可确权证书作用的比例最高，达到85.7%；做生意和务工人员比例最低，分别只有67.1%和71.6%(见表2)。相比其他职业，做生意的农户对确权证书的理解更为模糊，群体中25%选择了“说不清”。

表1 教育年限与确权证书作用认知交叉表

注：受教育程度有效样本数1 342,缺失值为0。

表2 职业与确权作用认知交叉表 %

注：职业有效样本数1 342,缺失值为0,务农样本数887,务工215,做生意76,教师23,公务员7,其他134。

4.农户承包地利用率较高，但流转率较低。明晰的农地产权或者农地使用权及对其进行有效保护,是保证农地流转高效顺畅运行的前提条件,但学术界对农地确权是否有助于农地流转的观点不一[17]。一种观点认为，农地确权对农地流转具有促进作用；另一种观点认为农地确权对农地流转的影响并不明显，反而可能会产生抑制作用[18]。从调查数据看，农户承包地目前利用率达到95.2%，撂荒率仅为4.8%，表明农户承包地利用率较高。但在承包地利用的1 277个有效样本中，有1 050个农户在自己耕种土地，占比高达78.2%，仅有137个农户具有流转行为，仅占10.2%，而在具有流转行为的137户农民中，他们的承包地面积在0.1到0.21公顷范围内，可见，承包土地面积越大的农户流转行为占比往往较低，呈现出农地的低流转率特点(见图5)。农民耕地的高利用率与低流转率说明现阶段山西省农民对土地的依赖程度依旧很高，农地流转陷入“停滞期”。

图5 承包地利用情况图(单位：%)

农地的高利用率和低流转率是建立在细碎化的小农经营基础之上。当前称得上农村土地第一问题的可能是极大影响农民生产积极性和农业生产能力的农地细碎化[19]。本次调查的1 342份有效样本中，农户户均农地面积在1.3公顷以下，平均值仅为0.5公顷，户均地块数是3.5块(见表3)，说明农户承包经营的农地不仅规模越来越小，而且零碎分散，土地零碎化程度是农地流转的影响因素之一。

表3 农户土地分块情况统计表

注：1 342份样本中，缺失值为15，有效样本数为1 327。

适度规模经营，促进农地流转，是克服山西省农户农地面积少且分散的重要途径，是实现农业现代化的必经途径，但现实中却是农地的低流转率。造成这一途径受限原因主要有3个方面。一是山西省山地多、平川少，土地资源禀赋比较差，不利于规模化、机械化生产。二是不动产登记发证工作还未全面落实，对于多数农户来说，农地的生存保障功能远大于生产功能。农户把承包地看作“活命田”“保险田”，所以部分农户不愿意将农地流转出去，宁可自己粗放经营甚至撂荒、弃耕，也不愿放弃承包地的承包经营权，怕永远失去农地。三是农业生产比较收益不高，目前山西省农村农地流转大户和公司较少，服务组织较为缺乏，无法把分散的农户组织起来，从而优化农地流转的制度机制，将小农经营转换为更适应现代农业发展的规模经营。

5.农户对农地确权知晓度高，但对集体“家底”了解甚少。调查发现，虽然农村集体产权制度改革，关系构建实施乡村振兴战略的制度基础，对保障农民权益、完善乡村治理具有重大的意义，但集体资产信息在村干部和村民之间分配高度不均衡。相比承包地确权，农户对村庄集体“家底”的了解远远不够。

一般村民对于村集体经济的了解十分有限。结合表4可以看出，多数相关问题都有超过半数的村民选择了“不知道”。有71.7%的村民不知道国家要求集体资产的清查与量化；有61.9%的村民不知道村里集体资产是否经过核查；超过40%的村民不知道村集体资产公示与否；关于集体资产是否有经营和收益分配制度的问题，有66.5%的人不了解；关于集体资产有没有确权颁证的问题，有64.5%的人不了解。此外，关于村集体资产的管理制度、拆股量化状况以及村庄负债情况，不清楚状况的村民占比也很高，分别为60.5%、54.1%和57.5%。可见关于村集体产权信息的问题，人们的关注和了解程度还是远远不够的。

表4 农户对村集体资产的了解程度

村集体资产信息高度集中于村干部群体。村干部群体对于村集体资产的了解程度远远超过一般村民。92%的村干部知晓国家要求集体资产的清查与量化，相比之下，农民的知晓率只有28.2%。而对于村集体资产的核查、公示、拆股量化、确权颁证、管理制度以及经营和收益分配制度，无论是否得到施行，村干部对这些事务的知晓率达到100%(见表5)，所有的村干部都能够明确回答“有”或者“没有”，与村民的知晓比例形成鲜明对比，说明村庄集体产权并不公开透明。

表5 村干部对村集体资产的了解程度表 %

二、解决确权收尾中衍生问题的对策

为巩固承包地确权成果，提高确权收尾的质量和效率，基于山西省调查的实际状况，提出具有针对性的对策如下：

(一)以解决问题为导向，提高扫尾阶段的效率

首先是加快推进承包经营权证书颁发工作，确保颁证到户。对于已完成承包地确权工作的农村，要加快确权证书的打印颁发工作，切实提高效率，把承包经营权证书及时发放到农户手中，让农户落袋为安。对在颁发经营权证书过程中，农户要求公证的，由县级司法行政部门公证机构集中统一办理公证。其次是加快解决农地纠纷遗留问题。第一，发挥各村党支部牵头作用，协同农村村组干部以及有威望、辈分比较高的长者等群体为重心的调解机制，依法依规，精细推进矛盾纠纷化解工作。第二，土地确权公司要在各乡镇的配合下进村入户，积极听取乡镇和村委会的意见和建议的基础上，实事求是的处理好村民之间农地历史遗留问题，确保农民对确权工作的满意度。最后是常态化深入开展“回头看”。农户承包地确权登记颁证工作基本完成后常规管理机制尚未形成，因此要把开展农村农地承包经营权确权登记颁证“回头看”工作作为一项常规工作来开展，查漏补缺，规范提升，解决遗留问题。

(二)以完善评估效果为抓手，确保确权工作的质量

第一是完善档案整理、移交和保管工作。重点检查工作程序不规范、确权登记信息数据录入不完整等情况，纠正漏人漏地等问题，相关部门对档案信息情况进行跟踪督查，并审核把关。第二是完善测绘信息，提高精准度。“回头看”中排查出的测量不准确问题要交给测绘队伍整改，重点加强测绘公司在外业调查、审核公示等关键环节上的监管，分类处理，各乡镇和测绘队伍协调配合，出现问题及时反映，确保确权信息准确完善，妥善解决确权过程中“和以前面积不一致”问题。

(三)以提高认识为助力，着力打造农村土地产权改革共识

第一是加强政策学习，解决农户产权意识薄弱问题。常态化农户的教育培训，利用农户农闲时期集中学习。不能因为农户拿到确权证书，认可了农地确权作用，就自然而然认为农户对农地确权有了深刻理解。农户对农地确权的认可往往是由于对政府的信任和当前确权工作并未影响他们的实际耕作，而不是来自他们真正认识到确权证书对他们资产保护和收益的重要意义。农户思想上没有转变，农民进行土地流转的要求还不强烈，即便拿到证书，也无法主动参与到土地产权改革中来。通过培训，把“重要信号”传导到农户身上，提高“三权分置”的思想认识，强化农民产权意识。第二是加强政策宣传，分类宣传。不同的群体需要采取不同的宣传策略。对于小学程度以上的农户，可以采取电视、网络和短信等媒体的宣传；对于小学以下的农户，可以采取传统艺术表演(小品、二人台、晋剧等)下乡活动，还可以发动村里乡贤或者农户的网络群体等社会力量扩大政策宣传。

(四)以组织建设为平台，平稳有序提高土地流转

一是政府引导，加强党组织、村委会建设，重点选好用好农村基层党组织带头人。基层干部在群众心中的威信程度直接影响着政策实行程度的好坏，运用科学管理手段打造现代化村两委管理班子，党组织应发挥典型的示范和引导作用，提高农民对土地流转的自觉性和主动性。党员可率先将自家的土地流转出来，并向农民群众做好宣传发动工作，示范带动农民群众积极响应，提高土地流转，走出村级集体经济发展的新路子。二是市场激励，建立或引进经济组织资源。以土地确权为契机，积极建设或引进农民合作社、家庭农场、农业龙头企业、专业大户等农业经营组织，整合村中的生产大户、能人、强人等精英资源，充分发挥他们在资金、市场、信息、技术、管理等方面的优势，兴办特色产业促进村庄经济。经济组织的建立或引进可激活农民土地流转意愿，为实现小农户与现代农业发展有机衔接提供坚实持久的平台保证。三是社会协同，村际联合引入中介或者社会组织，建立土地流转供需平台。山西省农村乡村土地流转基本没有形成统一规范的市场，土地流转服务组织匮乏，供需双方的信息不能及时沟通、缺乏流转咨询、监督和管理服务。可通过项目招标等方式引入相关中介组织或者社会组织，为土地的进一步流转创造信息充分、安全稳定的条件。

(五)以完善制度机制为依托，扩大确权成果应用，助力集体产权改革

一是完善信息公开制度和机制建设。提高集体资产信息的公开透明，克服村集体资产信息在村干部和村民之间分配高度不均衡的现状，将村集体资产信息从干部群体扩展到全体村民，实现村集体资产信息的互联互通和共享。二是完善激励机制，激发农户主体参与。承包地确权改革能够顺利实施，很大程度上来自农户的积极参与。集体产权改革也亟需农民积极参与，让农民参与到村集体资产清查核资、拆股量化、确权颁证以及经营与收益分配中去，将自身收益与村庄集体发展联系起来，明晰自身是集体产权受益的主人，主动摸清集体“家底”，真正成为村庄的“当家人”。三是扩大成果应用，提炼农地确权工作中的制度和机制，服务村集体产权改革。农地确权成果应用包括为农地经营权抵押贷款、承包地有偿退出、互利并地等提供支撑，充分释放确权红利。集体产权改革也可借鉴农地确权经验，通过政府监督、权责管理制度的刚性实施以及测绘经验、数据交汇经验等，着力打造可复制、可推广的工作制度机制，助力村集体产权改革。

三、结语

实行农地确权基础上的土地制度改革，匹配了生产力和生产关系变革的逻辑，凡是农地三权分置做得好的村庄，一般都先进行了农地空间边界和权能边界的清晰界定[20]。本文从山西省87个村庄1 342户农民的实地调查数据出发，讨论了山西省确权收尾阶段的特点和存在问题，针对相关问题，提出以解决问题为导向，提高扫尾阶段的效率；以完善评估效果为抓手，确保确权工作的质量；以提高认识为助力，增强农户产权意识；以组织建设为平台，平稳有序提高土地流转；以完善制度机制为依托，扩大确权成果应用，助力集体产权改革。认知、组织、制度等5方面的对策为山西省农地确权高质量完成“回头看”收尾工作提供了借鉴，具有现实意义。