民办高校分类管理的困境与对策分析

郑世珍　蒙素华　黄妙红

【摘 要】本文针对民办高校分类管理中政府扶持政策不明朗、自主权未完全落实等问题，从地方政府和学校内部两个不同角度提出对策：地方政府完善具有地方特色的分类管理制度，明确民办高校办学自主权，为民办高校做好政策导向;民办院校处理好社会公益性及资本逐利性的关系，完善内部治理结构和监督管理机构，规范办学行为。

【关键词】民办高校  分类管理  营利性  非营利性  治理结构  对策

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2020）03C-0078-04

随着民办教育管理的系列政策和制度出台，如何促进民办教育分类管理、民办高校如何自主选择分类登记仍面临着不少的问题。本文分析目前民办高校分类管理存在的一些问题，从地方政府以及学校内部两个不同角度提出对策。

一、民办高校实施分类管理的背景

根据2016—2018年全国教育事业发展统计公告，民办高校数量占全国高等院校比例约为28%，在校生在同类院校中占比23%～24%（见表1）。这意味着民办高校在我国高等教育发展中所起的作用越来越大。民办高校的发展，较好地促进了国家产业的转型升级，有力地促进了应用型技能人才的培养。

民办高校在高等院校中占的比例逐年增加，这是国家通过各种政策鼓励社会力量兴办教育的结果。国家鼓励社会力量以捐赠、出资、投资、合作等多种方式兴办教育，因此民办教育的类型、层次多种多样。尽管民办教育在不断发展壮大，民办教育院校也在不断增加，但是举办者其出资方式与国外私立学校出资方式不同，国外私立学校更多的是捐资办学，而我国投资办学占比更多。投资办学目的是取得经济利益，我国民办教育法律规范都是基于捐资办学和非营利组织制定的，投资办学及由此形成的营利性民办教育機构的权益得不到法律保障，必将影响民办教育投资的积极性，还可能导致投资办学者种种不规范行为，如抽逃办学资金、不愿将资产过户到学校导致“资产空壳”，或者打着“非营利”的口号而实际上进行营利性办学，这些都深深地影响民办教育的健康发展。如果所有民办学校都认定为非营利性学校，无形会打击一部分投资者的积极性。因此，从现实出发，我国需要对民办教育进行分类管理。从源头出发，针对两类不同的教育采取不一样的管理措施和政策支持，将会更有效地管理和促进民办教育健康发展。2016年以来，如何实施分类管理，国家陆续出台了《中华人民共和国民办教育促进法（修订草案）》（以下简称《民促法（修订草案）》）、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》等法律法规，从政策上逐渐明确和规范民办高校分类管理。国家通过对民办学校分类管理，支持和规范社会力量兴办教育，依法支持民办教育发展，服务经济社会发展和现代化教育强国建设。

二、民办高校分类管理的困境分析

虽然从政策上逐渐规范了分类管理，但是民办高校到底选择营利性还是选择非营利性？《民促法（修订草案）》第十九条提出：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。虽然法律上明确了营利性与非营利性的区别，但目前推进工作进展缓慢，仍然存在选择登记的困境。如何既能够保证民办学校健康发展，又能让举办者提高积极性，需要通过分析其困境探寻分类管理的出路。民办高校分类管理存在的困境表现在以下方面。

（一）针对非营利性学校鼓励和支持的政策操作细则尚不完善。如何通过政策有效引导民办高校进行分类管理，对非营利学校进行扶持和奖励，以此鼓励民办高校选择非营利性学校，实现分类管理顺利过渡？《民促法（修订草案）》当中提到了关于税收、扶持奖励等多个条款，如采取购买服务、基金奖励、税收优惠等多种政策。但是，具体该如何执行，地方政府如何落实财政扶持方式、税费优惠激励政策，关键在于地方政府应出台并能执行的具体条款。但现在一些地方政府在具体落实政策时仍存在落实不到位的情况。比如选择非营利性学校，那么给予举办者的奖补机制是什么？而如果选择营利性学校，那么按照公司来进行经营，土地、税收方面又该采取什么量化标准？这些在一些地方政府制定的管理办法当中都还没落实。对前期举办者投入的资金以及滚动发展收入该如何奖励给举办者，这在民办教育促进法当中同样没有提及。这些自然都会给举办者在选择登记上存在一定的困惑。同时，在具体落实上地方政府需要会同教育主管部门、税务部门、土地规划部门、财政部门、民政部门等召开联席会议，共同部署落实工作。只有疏通各部门之间的运行规则，才能更好地落实分类管理制度。

（二）学校如何落实办学自主权的问题。民办学校办学自主权问题主要考虑两点：一是招生及学费问题，二是教师待遇及稳定问题。《民促法（修订草案）》明确：营利性学校可以取得办学收益，因此学费收费标准由民办学校自主确定，逐步实现市场调节价。而非营利性学校不能取得办学收益，其收费标准由各省（自治区、直辖市）人民政府制定，这意味着地方政府管理部门对非营利性民办高校的招生方式、收费标准等都有导向性的政策，如果导向性好则学校发展好，但如果限制过于严格，办学自主权空间不大，那么将会制约非营利性学校的发展。在财产权方面，同样存在困惑，非营利性学校财产全部过户到学校，已不属于举办者，举办者也无法支配，那么在退出时举办者能得到多大程度的保障呢？而如果选择营利性学校，那么是否还能有政府的支持呢？支持力度有多大？非营利性民办高校在用人权方面，与公办高校相比差距仍然较大，比如无编制、养老金与公办单位教师相比有较大差距，职称评审方面也不占优势。这种种的担忧都使得举办者在营利性和非营利性之间徘徊，办学自主权如果没有落到实处，自然会影响到民办学校的发展和分类登记的选择。

（三）民办院校处理好社会公益性及资本逐利性的关系。民办高校分类管理处理社会认可度的问题，其实就是要处理好社会公益性和资本逐利性的问题。民办高校需要同时满足两个条件才能称为非营利性学校：一是举办者不取得办学收益，二是民办高校在清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学，缺一不可。非营利性民办高校对学校终止时的剩余财产没有分配的权利，而营利性民办学校正常运转时可以取得办学收益，终止时拥有学校剩余财产的分配权，剩余财产根据公司法的有关规定处理即可。

从举办者的角度分析，如果选择登记为非营利性学校，确实社会声誉会比较好，也可以更好地得到政府的扶持和资助;但是，如果选择登记为非营利性学校则意味着要放弃学校资产所有权，退出时候资产也没有，剩余资产归属社会而不属于个人，这对于大多数投资办学的举办者而言是比较难抉择的。但《民促法（修正案》）给地方政府留有一个空间，即虽然取消了“合理回报”政策，但仍然认可举办者的贡献，给予举办者相应的“补偿或奖励”。这一规定，有利于保护举办者合法利益，举办者能更好地权衡教育公益性和资本逐利性的关系。

而如果选择登记为营利性学校，当然可以取得办学收益，但也意味着需要在社会上竞争，被当作企业同等对待，政府的扶持与非营利性民办学校相比将会非常少。那么如何生存和发展呢？这需要出台相关政策进一步明确营利性学校管理的办法和相关的政策支持。比如尽快完善营利性民办高校的权利和义务、学校财产清算与资产转换、营利性高校监督管理等，让民办高校的举办者权衡利弊，让举办者在投资办学的基础上能更好地规范学校的管理，自主选择登记类别。

（四）完善内部治理结构和监督管理机构，规范民办院校办学行为。首先，地方政府需要研究出台民办高校分类管理的登记审批制度，规范民办高校监督管理体制和机制，特别是财务制度的监管，从而规范民办学校的办学行为，构建民办高校依法治校、规范办学、民主监督、社会参与的管理机制。而学校本身需要完善内部治理结构，根据所选择登记的类型来修改章程，根据章程健全董事会和监事会，以及其内部治理体系，通过学校章程确定学校内部治理主体之间的权利和义务，推进非营利民办高校内部治理体制机制，以此维护民办高校持续稳定发展。其次，健全资产管理和财务会计制度。学校依照《中华人民共和国会计法》和《高等学校会计制度》实施财务管理，执行财政部制定的《民间非营利组织会计制度》。民办高校内部设置独立的财务管理机构，依法建立财务、会计制度和财产管理制度，并按照国家有关法律规定，独立设置会计账簿，进行会计核算，编制财务会计报表。外部建立健全第三方审计制度，规范民办学校会计核算，规范学校办学行为。再次，完善民办高校监督管理办法，预防变更频繁、变相买卖学校资产、风险投资涌入等问题的出现，细化举办者变更核准程序，避免学校法人财产流失。

此外，无论是非营利性民办高校还是营利性民办高校，都须加强信息公开。可开发民办学校信息公开平台，向社会公开信息，如公开财务收入、财务预算、学校制度等重大校务信息，公布年检结果、质量报告、财务报告。核查学校办学情况，在阳光底下公开民办高校的发展目标、学校发展状况以及可能存在的风险因素，塑造民办高校良好的社会形象，赢得社会的认可。

分类管理并不是“一刀切”，需要结合政策和民办学校的基本情况进行有效的引导，科学设计富有地方特色的分类管理实施方案，以此化解民办高校举办者的种种纷扰，统筹推进非营利性民办高校和营利性民办高校的共同发展。

【参考文献】

[1]李广.分类管理体制下民办高职院校的分类发展[J].教育与职业，2018（5）

[2]宫法明.分类管理视域下非营利性民办高校面临的困境与发展策略[J].黑龙江高教研究，2019（1）

【基金项目】广西教育科学“十三五”规划2019年度课题“民办高校分类管理的困境与出路”（2019B113）的研究成果

【作者简介】郑世珍（1981— ），女，广西玉林人，管理学硕士，广西城市职业大学副教授，高级经济师，研究方向：职业教育管理、人力资源管理;蒙素华（1982— ），女，广西崇左人，广西城市职业大学副教授，研究方向：旅游管理;黃妙红（1978— ），女，广西崇左人，广西城市职业大学副教授，研究方向：教育学。

（责编 王 一）