设区的市环境法律保护研究

李铭

摘要：《定西市狼渡滩湿地保护条例》为设区的市提供了科学的地方环境法律保护模式借鉴。其制定过程强化地方人大监督作用，科学评估环境立法事项，并充分发挥了委托第三方立法的优势。具体操作时的考量因素是：要体现地方特色、协调部门力量、把握立法技术，譬如将保护区划分为核心区、缓冲区与试验区等等。如能提高公众参与度，不断完善立法评估机制，设区的市环境法律保护仍存在很大的优化空间。

关键词：设区的市：湿地保护：条例制定

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）06-0038-03

一、研究背景

2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》第47条，将设区的市的地方立法权正式写入宪法。我国立法权布局实现了新的突破，地方立法的热情空前高涨，其中环境领域的地方立法呈现出数量多、节奏快的特点。

湿地保护作为环境保护的重要组成部分，对促进环境保护发挥着不可或缺的作用。“十八大”以来至今，我国进入将湿地作为环境要素进行独立保护的立法时期。在国家湿地保护层面，国家林业局于2013年3月颁布了《湿地保护管理规定》，成为我国首个在国家层面专门规范湿地保护的立法文件。2016年3月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，该意见将湿地列为七个生态保护补偿的重点领域之一。

在地方湿地保护层面，天津市政府于1999年制定了中国首部有关湿地保护的地方政府规章《天津古海岸与湿地国家级自然保护区管理办法》，之后，江苏省、福建省人大常委会等相继制定了有关湿地保护的地方性法规。在特定湿地保护层面，包头市、达州市等相继出台了南海子湿地、莲花湖湿地保护条例，针给不同类型的湿地进行了专门立法保护。在这样的背景下，定西市人民政府法制办公室采取委托立法的方式展开了《定西市狼渡滩湿地保护条例》（以下简称《条例》）的制定工作。

二、设区的市环境法律保护需要科学的立法机制

（一）强化地方人大监督作用

党的十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，这是我国地方立法模式转型的契机，防止立法地方利益化、部门利益化，充分发挥地方人大及其常委会在地方环境立法中的作用。定西市人大常委會在《条例》的制定过程中积极行动，充分发挥法制工作委员会的作用，同时与市政府充分沟通，与政府法制办合作，提前介入参与了条例制定的起草、调研、论证等全过程。

地方性法规需要政府去实际操作，运用地方环境立法，进行环境行政执法，从而解决环境问题，如果政府既能做执法者，又能做立法者，那么法规制定的科学性，实际操作的可行性都得不到保障，必然会产生问题。因此，在地方环境立法中，迫切需要人大及其常委会起到主导与监督作用。在《条例》制定的具体环节中都有定西市人大及其常委会作用的体现，比较好地起到了人大立法主导作用。

（二）科学评估环境立法事项

2015年5月以来，全国新赋予地方立法权的274个设区的市陆续得到确权，地方立法的主体范围进一步扩大，地方立法事项也进一步增多，地方立法容易出现重复、不必要等现象。地方立法者往往躲进上位法的“避风港”，致使立法缺少创新性、实用性，造成法条的不严谨。同时，法律解决的是具有全局性、基础性、整体性的社会问题，并不是调整社会关系的唯一手段，需要与道德、政策、习惯等社会手段共同解决社会问题。

狼渡滩面临着湿地严重退化、蓄水功能下降、草畜矛盾突出等问题，同时，还有存在着管理体制机制方面的问题，急需规范性法律法规进行调整。目前我国的湿地立法还比较滞后，尚不能完全适应新形势下加强湿地保护管理的实际需要。在国家立法层面，仅有的规范性法律文件是《湿地保护管理规定》，属于部门规章，立法位阶过低、湿地保护措施不足，缺乏实际可操作性;在地方立法层面，2003年制定的《甘肃省湿地保护条例》出台时间较早，且条款设置过于简约，难以完全切合加强狼渡滩湿地保护的实际需要。定西市人民政府法制办公室在充分调研确定立法必要性的基础上制定条例，既不随意立法，也不照搬立法。

（三）委托立法汇集第三方智慧

党的十八届四中全会提出“探索委托第三方起草法律法规草案”，这一机制能够使地方环境立法解决从属性和地方性的问题，减少部门利益、地方保护主义的干扰。定西市人民政府法制办公室充分发挥委托第三方立法的优势，委托兰州大学环境行政法制研究中心起草《定西市狼渡滩湿地保护条例》，由省内相关国家机关资深立法专家、实务工作者以及相关法学学科教授、博士组成立法小组，实地开展立法调研工作。

除了需要克服地方保护主义和部门利益等，地方环境立法还需要相对较高的立法技术，既需要一般立法规律，又需要考虑环境立法的专业性问题，地方立法机关往往不具备完备的立法能力，因此由专家学者等力量构成的第三方作为外来智慧，能够比较好地将理论基础与实践经验相结合，作为专业的参谋者和法律的实践者，协助地方立法机关进行科学有序的立法。

三、设区的市环境法律保护需要充分的考量因素

（一）体现地方特色

正如马克思在《论离婚法草案》中提到：“立法者应该把自己看作是一个自然科学家。他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”作为立法者不能够仅用臆想来代替事物的本质。在《条例》制定的过程中，课题组先后前往内蒙古包头南海子湿地、额尔古纳湿地、达赉湖湿地等地，开展走访座谈，学习其他地区在湿地保护管理、湿地法制建设等方面的成功经验与做法。在初步框架搭建之后，课题组赴岷县狼渡滩湿地进行实地调研，召开调研座谈会，审慎提出专业意见，提交人大审议，确保湿地保护立法与环境保护规划、城乡规划、水利和水土保持总体规划等相衔接。

地方立法的灵魂是地方特色。第九届全国人民代表大会第五次会议《全国人大常委会工作报告》中明确提出：“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方性法规具有针对性和可操作性，真正对地方的改革发展稳定工作起到促进和保障作用。”地方立法只有从本地出发，反映地方需求，弥补立法不足，才能切实发挥作用。对于地方环境立法而言，应当体现的是地方的本质，应当实现的目的是解决地区问题，因此，要充分考量经济发展、地域环境、历史传统和人文背景等实际情况。

（二）协调部门力量

地方立法并不是某个或者某些部门的闭门造车，需要集合各个职能部门的力量。在定西市人大常委会、定西市人民政府法制办公室的协助下，项目组在岷县召开了由立法小组成员、定西市人大常委会、定西市人民政府法制办公室、岷县人大常委会、岷县人民政府、岷县环境保护局、财政局、公安局、林业局等机关负责人共同参加的立法调研论证会，对狼渡滩湿地保护面临的问题、拟起草的法规着重解决的重点、难点、焦点性问题展开讨论和交流。一方面，有利于集思广益，真正解决环境治理中存在的现实问题，另一方面，能够在较大程度上避免制度运行的衔接出现问题，防止环境法律规范出现冲突矛盾，在实践中增强操作性。

在湿地管理体制设置方面，《甘肃省湿地保护条例》第四条规定“县级以上林业行政部门是湿地保护的主管部门，其所属的湿地管理机构负责本条例的具体实施。水利、农牧、国土资源、环保等行政主管部门，按照各自的职责，依法做好湿地的保护工作”，且包头市南海子湿地、呼伦贝尔额尔古纳湿地的主管部门及管理机构均隶属于湿地所在区（市），此种体制安排在实践中较为合理有效。因此，《条例》建议稿确立了市县人民政府管总管重（第四条）、岷县湿地保护主管部门主管和保护管理机构具体管（第五条）、市县相关部门按照各自职责权限分别管（第六条）的狼渡滩湿地管理体制。

（三）把握立法技术

实现环境立法目的的关键在于有效实施环境法规，此时立法技术显得尤为重要。环境立法技术在一般性法律规则应有的技术要求外，还有着环境立法的特殊性，即环境立法技术要求既要体例安排适当、逻辑结构严谨，又要遵循自然规律，明确技术规范。

1.体例编排

在《条例》建议稿的体例编排方面，采用不分章节的单体式编排结构，可遵循已有《甘肃省濕地保护条例》《湿地保护管理规定》等规范性法律文件。根据《立法法》第七十三条第四款“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”之规定，《条例》对《甘肃省湿地保护条例》、国家林业局《湿地保护管理规定》以及其他相关法律法规已有明确规定的内容，除为了保持立法文本体例及其内容必要的完整性外，原则上不做重复规定。根据狼渡滩的实际发展情况进行因地立法，避免浪费立法资源，做到抓主抓重，力求有效管用。

2.技术规范

在《条例》制定过程中，对于湿地保护区域的分区选择至关重要。在现行关于湿地保护的地方立法中，对湿地保护区域的分区，主要有两种做法：一是将湿地保护区域划分为湿地保护区与外围保护地带。例如，《甘肃省湿地保护条例》采用湿地保护区与外围保护带的划分，对湿地保护区并未做进一步分区。二是将湿地保护区域参照自然保护区的分区划分方法，划分为核心区、缓冲区与试验区。例如，《包头市南海子湿地自然保护区条例》《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》等。

狼渡滩湿地是一个带状湿地，其中心地带南北长约33公里，东西宽约2.8公里，周边分布了不少村落与大量的生产用地。如果只做保护区域与外围保护带的划分，若保护区范围划的过小，既不符合湿地保护的实际需要与规律;若保护区范围划的过大，生态移民与拆迁任务繁重，禁止性要求太多，对后续实施与执法造成困难。做核心区、缓冲区、试验区划分相对有助于更合理的处理保护与利用的相互关系。因此，《条例》对狼渡滩湿地区域内进行了核心区、缓冲区、试验区划分，并同时要求加强外围地带的适度管理，比较符合狼渡滩湿地区域保护管理实际。

四、优化探索

（一）提高公众参与度

《环境保护法》第五条规定了环境保护的公众参与原则，第六条第一款规定了“一切单位和个人都有环境保护的义务。”“人们对政府的信任很大程度上取决于政治制度的安排和国家的法治化程度。”《条例》在第七条中提出：“探索设立湿地管护公益岗位，建立健全县、乡（镇）、村三级湿地管护联动网络和湿地保护的公众参与机制。”在后续实行中可以通过加强公众参与的方式，规范公共权力，切实保障民主参与度，从而达到增强政治行为可信性的目的，提高民众对于环境法治的信赖度，权威度，认同度。

（二）完善立法评估机制

地方环境立法具有区域性、专业性、多变性的特征，其实施会对地方经济社会的发展产生很大影响，因此在《条例》后续施行过程中，要及时对实施情况和产生效果进行监控，做到“立法回头看”，对于发现条文本身存在的问题或者因环境基础变化而产生的立法不适应情况进行迅速的反应，采取修改、撤销或者废止等措施。对于地方环境立法而言，立法前、立法中、立法后三个阶段的评估都至关重要，对确保地方环境立法的科学性、提高立法质量具有重要意义。

设区的市地方环境立法是地方立法的重要组成部分，通过运用立法技术、体现地方特色，既可以将增强中央环境立法的操作性与实践性，也可以填补中央环境立法的空白。《定西市狼渡滩湿地保护条例》体现了部分提高地方环境法律保护质量的方法，能够为我国设区的市环境法律保护提供有益参考，但是仍存在很大的优化空间。只有真正体现环境区域性特征，切实把握法规运行过程中的系列地方性问题，才能够真正发挥好设区的市地方环境立法的功能与作用，完善地方环境法律保护机制。