改革开放40年来国家监察体制改革的经验与启示

燕永辉

摘要：改革开放40年来，我国监察体制改革经历了重大变革。监察委员会的成立以及反腐败权力的整合，改变了原有的反腐败“三驾马车”并驾格局，消除了反腐败“九龙治水”、效能低下的现实困境。实现了组织创新、制度创新，体现了我国监察由人治转为法治的现实转变，标志着我国反腐败进入新时代。此番改革，给中国的长治久安提供了重要的经验和启示：欲“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”，就必须坚持党对反腐败工作的绝对领导、加强监察队伍的思想建设、完善对于监察权的监督机制、确保监察权行使的独立性。

关键词：改革开放;监察体制改革;权力监督

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）06-0008-03

党的十九届四中全会明确提出，要“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”。改革开放以来，面对错综复杂的反腐败斗争形势，中国共产党进行了许多有益的探索，为顺利推进改革开放和社会主义现代化建设提供了重要的制度保障。国家监察体制的演变进程，实质上就是我们党不断提高其自身执政能力的真实写照。国家监察体制改革是在新的历史时期下的中国特色社会制度的自我完善和自我更新，既是推动反腐败斗争深入开展、巩固发展反腐败斗争压倒性态度的重大举措，也是夺取反腐败斗争压倒性胜利的现实需要。面对在四十余年中积累的宝贵经验，必须认真总结，及时将制度优势转化为治理效能，完善中国特色社会主义法治体系，推动国家治理能力和治理体系现代化建设。

一、改革开放以来国家监察体制改革的历史回顾

改革开放后我国的反腐败斗争大致经历了两个阶段。

第一个阶段是从改革开放到十八大以前，改革开放促进了我国经济建设的高度发展，但也为腐败滋生提供了新的土壤。面临反腐败斗争形势高度严峻的现状，运动反腐难以满足现实需要，我国迈入了权力反腐的新模式。即以权力为主导，通过领导权力意志推动、以权力制约平衡关系调整为主要内容的一种反腐模式。1986年12月，第六届全国人民代表大会第十八次会议通过了《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，正式设立监察部，确立了行政监察体制。1988年底，各县级机关先后成立了监察机构，确立了我国行政监察制度的基本框架。权力反腐主要靠的是领导者权力意志的推动，具有资源得以快速整合、打击迅速、效果明显的优点。但在依法治国的时代背景下，权力反腐存在难以弥补的局限性。

首先，就在于权力反腐取决于党委一把手个人的意志，具有很强的不确定性、主观随意性，反腐败的力度很大程度上取决于领导人的意志。另外，权力高度集中的集权模式也导致同级纪委、监察部门、审计部门等对于同级党委一把手难以起到有效的监督。

第二，权力反腐本质上是一种事后处理，重在事后对于腐败行为的查处和惩治，而缺少事前对于反腐败行为的预防和监督，事后的腐败行为已经败坏了党和政府在人民群众中的形象，极大地损害了人民群众对于执政党的信任，对于未被查处的腐败分子，会使其产生侥幸心理，不利于反腐败工作的全面开展。

第三，反腐权力的行使过度依靠同级党委和领导人的意志，无可避免地会削弱检察院反贪、反渎职部门、纪委、行政监察在反腐败权力体系中的地位和作用，使权力反腐呈现出单一化、封闭化的倾向。此外，对于同级党委和领导人缺乏有效的制约和监督体系，难以解决我国长期以来在反腐败领域的问题。

第二个阶段就是党的十八大以来，为了全面贯彻落实党的十八大作出的战略部署，加快建设社会主义法治国家，党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》明确指出要“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，促进国家治理能力和治理体系现代化建设”，开启了我国法治建设的新篇章。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》，标志着监察体制改革全面纳入法制轨道，基本框架已经明晰。在全面深化改革的时代背景下，要巩固和扩大反腐败成果。就必须把反腐败斗争工作纳入到全面依法治国的轨道上，实现权力反腐向制度反腐的转变。制度反腐，即通过制度的顶层设计约束权力，扼杀权钱交易的可能性。运用法治思维和法治方式对待反腐败行为，通过长效的反腐败机制起到预防腐败、打击、震慑腐败分子的作用，做到有腐必反、有贪必肃、有罪必罚。制度反腐能够从根本上构建防止腐败蔓延的堤坝，建立严密的权力制约和监督体系。而国家监察体制改革是在制度反腐的时代背景下中国共产党的一项伟大创举，《监察法》的出台实施为反腐败调查提供了法律依据。党的十九大以来，截至今年6月，全国纪检监察机关共接受信访举报553.1万件次，处置问题线索280.6万件，谈话函询58.7万件次，对86.3万名党员作出党纪处分，对22.5万名公职人员作出政务处分，8700余名党员干部主动投案。反腐败斗争取得压倒性胜利，全面从严治党取得重大成果。表明在以习近平同志为总书记的党中央对于反腐败工作的治理是卓有成效的，随着监察体制改革的不断深化，反腐败工作法治化水平也将不断提高，制度优势得以成功转化为治理效能。

二、国家监察体制改革反映反腐败的现实要求

长期以来，我国反腐败面临的主要问题是：“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。”我国在监察体制改革前的职务违法、犯罪侦查活动呈现出“九龙治水”的特点，权力分散，效能低下。纪委监督、行政检察、司法监督都承担着相应的反腐败职能，相关工作交叉重叠。非但没有形成强有力的监督合力，反而呈现出反腐败碎片化的特点，出现权力监督的真空地带，难以达到反腐败任务的最初要求。面对腐败多发，形势严峻的政治生态，现有的反腐败体系已经难以为继，必须按照实践有所调整。用法治思维和法治方式开展反腐败工作，已经成为必须回答的时代命题。改革前的纪委监督主要针对具有党员身份的公职人员，监督范围过窄，难以做到监察全覆盖。且职务违法、犯罪案件多呈现复杂、疑难、专业化的特点，往往需要涉及到金融、证券、审计、銀行、股票、房地产等专业性较强的知识。基层的纪委干部往往难以达到要求，导致实践中存在许多问题，另外，基层的纪委干部往往还承担着许多本不属于其自身的行政事务，不能够做到监督专门化、专业化的要求。纪委的“双规”措施，即“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，也因为其对人身自由的高强度限制而受到质疑。与之类似的，还有行政监察部门的“双指”措施，即“监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以责令违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或变相拘禁。”也经常在实践中认为实质上就是一种变相拘禁。原有的行政监察权是人民政府内部行使监察职能的机关，受本级人民政府和上级监察机关的双重领导体制。监察的独立性仅仅体现在是人民政府的专设机关。人事、财力、均受制于行政机关，内在的监察动能自然不足，外在的监察权的独立行使又受到各方面的掣肘，各种“打招呼”“插手”在实践中层出不穷，始终无法摆脱行政机关这一天然束缚。另外，作为人民政府的专设机关，本质上属于行政机关的自我监察，当行政检察内部人员思想立场不坚定，自我腐化，就极易出现监督真空地带。原属于检察院的职务犯罪侦查权多年来也是学者争议的焦点，我国采取的是国家公诉主义、由检察院独立行使公诉职能，如果检察院内部对于职务犯罪侦查权进行自侦后，提起公诉，“侦控一体化”势必会弱化检察院法律监督机关职能的有效发挥。内部的自我监督和同体监督可能不利于保护当事人的合法权益，不利于刑事司法程序公平正义的价值追求的实现。纪委监察、行政检察、司法监督在多年的实践过程中出现的诸多问题已经不能较好地适应反腐败客观现实需要，国家监察体制改革深刻反映了反腐败体制机制改革完善的内在要求。国家监察体制改革要求将政府内部的监察机关、预防腐败部门、和政府外部的人民检察院的反贪部门、反渎部门，以及有关部门的预防腐败职能统一转隶到监察委员会，形成独属于监察委员会的职务犯罪调查权。整合后的职务犯罪调查权改变了原有的反腐败“三驾马车”并驾格局，消除了反腐败多头并进，效能低下的现实困境。实现了组织创新、制度创新，由监察委员会统一行使反腐败国家监察职能，对所有行使公权力的进行全方位监督，将监察专业化、全面化落到实处，另外，用“留置措施”取代没有法律依据的“双规”“双指”措施也是监察体制改革的一大亮点，体现了我国监察由人治转为法治的现实转变，是落实全面依法治国要求的生动写照。

三、改革开放以来国家监察体制改革的启示

（一）坚持党对反腐败工作的绝对领导

东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。坚持党对反腐败工作全局的绝对领导，不仅决定着国家监察体制改革的实效，更关系着党和国家的前途和未来。40年来，国家监察机构始终在党中央的坚强领导下开展工作。历史已经反复证明，反腐败工作必须紧紧围绕贯彻党的路线方针政策和党中央重大决策部署进行谋划。随着监察体制改革的不断深入，更需要加强党的领导在监察工作的地位，将党的领导贯穿监察工作始终，形成监察合力，促进党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

（二）加强监察队伍的思想建设

改革开放40年来，监察机关始终坚持以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义理论体系为指引，用马克思主义立场观点贯穿监察工作的始终。牢牢把握新时代新动向，积极学习新理论新方法，把握新时代党风廉政建设和反腐败斗争的特点和规律，提高监察工作的思想性、科学性。在实践中摸索，在总结中提升，推动理念、思路、方法和体制机制创新，有针对性完善党风廉政建设和反腐败工作方针部署，提高纪检监察工作质量和实效。

（三）完善对于监察权的监督机制

《监察法》的出台开启了中国反腐败立法的新时代，是国家預防、惩治腐败治理能力和治理体系现代化的重要标志，同时，也意味着我国反腐败权力格局的重大转变。监察委成为名副其实的超级机关，与政府、法院、检察院并列，由人大产生，向人大负责，受人大监督。国家机构体系已经从传统意义上的“一府两院”转变为“一府两院一委”。监察委员会的高位阶在运行初期极容易招致法制风险。必须破解“最后的监督者”的难题，防止监察调查权成为权力之上的权力。监察机关调查权力的行使必须依照《监察法》的有关规定实施，通过人大监督、社会媒体监督、公民监督、政协监督等监督手段，将监察权力关进制度的笼子。另外，要从法律层面加强对于监察机关的监督，要完善与《监察法》配套的相关法律法规，从制度层面约束对监察机关的进行监督和约束，防止权力的滥用。

（四）确保监察权行使的独立性

国家监察体制改革解决了原有反腐败机构冗杂、权力重合、效率低下等问题，其最大的特点就在于构建了反腐败的专门机关一国家监察委员会。坚持监察机关独立性是破解反腐败痼疾的有效手段，目前，监察权力的运行在反腐败方面取得了重大成效。《监察法》规定，监察机关受同级人民代表大会和上一级监察机关的领导。与改革之前相比，监察权将不再隶属于行政权，从法律层面极大程度上保障了监察机关的独立。但在实践办案中，也不乏有监察机关受到干扰的情况出现，一定程度上影响了监察权独立行使。对于领导干部干预司法的行为应当予以记录，通过制度保障监察权力的独立运行，为不断完善深化监察体制改革提供助力。

监察体制改革是完善中国特色社会主义监察制度的重要路径。监察制度是中国特色社会主义法治理论体系的重要组成部分，对于全面推进依法治国具有不可替代的重要意义。党的十九届四中全会指出，要“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。”2019年10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过了《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规”。这意味着国家监察委员会获得法规制定权，准确使用国家赋予制定法律法规的权力，防范其中可能出现的法制风险，是监察机关必须回答的时代之问。新时期监察机关应有新作为，牢牢把握监察体制改革的核心要义，发挥监察制度优势，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，为实现中华民族伟大复兴的中国梦和两个一百年奋斗目标不断进取！