论城市房屋使用性质变更的生效及效力

王荣珍

（广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510420）

一、引 言

房屋使用性质亦即房屋的用途或使用功能。我国《房产测量规范》（GB/T 17996.1-2000）将其区分为8个一级类别、28个二级类别，其中一级类别包括住宅、工业交通仓储、商业金融信息、教育医疗卫生科研、文化娱乐体育、办公、军事以及其他用房。我国对城市房屋使用性质进行管制，在房屋建设时，强调建设单位要按照规划条件进行，确需改变时要按照程序办理。①参见《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第43条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”在房屋所有权登记时，于权利证书上作重要记载。②原建设部1987年版的房屋所有权证上有“设计用途”一栏，原建设部2009年版的房屋所有权证上有“规划用途”一栏，国土资源部2015年版的不动产权证书上有“用途”一栏。在小区住宅使用时，原则上用于居住，如变更为经营性用房的，须遵守法律、法规以及管理规约，同时应当经有利害关系的业主同意。③参见《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第77条。然而，社会实践中，受城市发展引起产业的调整、城市土地资源的稀缺以及供应程序的繁杂、市场主体自身利益的驱动、高科技发展带来生产生活方式的变化、城市中心人口的激增等多种因素影响，住改商、商改住、住改仓、仓改商、住宅改办公、办公改住宅、工业改商业、工业改办公等不同情形的房屋使用性质变更比比皆是。其中，有些房屋使用性质变更是经过规划主管部门、国土资源主管部门的审批，并办理房屋使用性质和土地用途变更登记；④参见《贵阳市城镇房屋变更用途管理规定》(2013）第12条。有些房屋使用性质变更仅仅经过规划主管部门的审批，并抄告国土资源主管部门，不用办理房屋使用性质和土地用途变更登记；⑤参见《杭州市加强与完善现有建筑物临时改变使用功能规划管理规定(试行) 》（2008）第7条。有些房屋使用性质从独立住宅类建筑变更为经营性用房的，仅仅经过工商主管部门的住所登记即可。①参见《南京市简化住所(经营场所)工商登记手续操作暂行办法》（2014）第3条。那么，房屋使用性质变更究竟应否办理变更登记？何时生效？发生哪些效力？这些问题的处理将关系到国家、房屋所有权人、土地使用权人、利害关系人等不同主体之间利益的保护。因现行法律对此缺乏明确规定，各地实践探索存在分歧，有待研究。

二、城市房屋使用性质变更何时生效

（一）城市房屋使用性质变更是否属于《物权法》等现行法上的“变更”

根据房屋使用性质变更是否改变土地用途，房屋使用性质变更可区分为永久变更和临时变更。其中，永久变更是指伴随着土地用途改变的房屋使用性质变更。临时变更是指在不改变土地用途前提下，改变建设工程规划许可证上或房地产权证书上等载明房屋使用性质的行为。[1]前者如某市人民政府批准位于某路66号1-8层部分房屋的土地用途予以变更，一层3、4、5号办公用房土地用途由商服用地—商务金融用地（办公）变更为商服用地—批发零售用地（商店），二层办公用房土地用途由商服用地—商务金融用地（办公）变更为商服用地—批发零售用地（商店），三至八层14套办公用房土地用途由商服用地—商务金融用地（办公）变更为住宅用地—城镇普通住宅。[2]这种办公用房向商店、普通住房的使用性质改变，办公用房所附着土地的用途被批准发生变更，就属于房屋使用性质的永久变更。后者如厦门市允许闲置的工业厂房临时改变用途，改造为办公、商业、酒店等，但不改变原用地性质，有效年限为5年，②参见《厦门市工业仓储建筑使用功能临时变更审批管理办法》（2014）第1条、第2条、第4条。即为房屋使用性质的临时变更。

房屋使用性质变更何时生效？我国现行法对此没有专门规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）只是在第61条第3款规定，房地产转让或变更的，应当办理房产变更登记和土地使用权变更登记，但是对变更登记的效力没有规定。《物权法》第9条规定，除法律另有规定外，不动产变更自登记时发生效力。那么，房屋使用性质变更是否属于上述法条中所规定的“变更”？由此所做的登记是否属于“变更登记”？变更后的房屋使用性质是否自变更登记时生效？

就《城市房地产管理法》第61条第3款来说，房屋使用性质变更属于此款所言的“变更”。理由是：依体系解释和文义解释，该款将房地产转让与变更区分表述，同时在第37条明确，房地产转让包括买卖、赠与或者其他合法方式转移房地产给他人的行为，③参见《城市房地产管理法》第37条。由此可知，该法中的“房地产转让”引起的房地产物权变动属于物权主体的变更。因而，与“房地产转让”区分表述的“变更”就是物权主体变更以外的物权客体和内容的变更。房屋使用性质的变更是客体方面的变更，理所当然属于此款中的“变更”。就《物权法》第9条来说，房屋使用性质变更也应当属于该条所言的“变更”。同样，依体系解释和文义解释，一是该条把“变更”与“转让”并列；二是该法第144条和第145条规定，建设用地使用权转让、互换、出租、赠与或者抵押的，当事人应当订立书面形式的合同，向登记机构申请变更登记。④参见《物权法》第144条、第145条。由此可知，该法的“转让”所要表达的含义是指依据法律行为发生的物权主体变更，要办理的也是变更登记，其与第9条中的“变更”共同构成广义上的变更（即物权主体、客体和内容的变动）。因而，第9条中所言的“变更”，显然是指不动产物权客体与内容的变更，房屋使用性质的变更当然包含其中。基于上述分析进而可得，房屋使用性质变更所做的登记就属于《城市房地产管理法》《物权法》上所说的变更登记。然而，《不动产登记暂行条例》及其实施细则又将《城市房地产管理法》《物权法》中的“变更登记”区分为“变更登记”和“转移登记”。其中，关于不动产用途变更的登记属于变更登记，关于买卖、互换等导致不动产权利转移的登记为转移登记。①参见《不动产暂行条例》第3条、《不动产登记暂行条例实施细则》第16条、第27条。据此，房屋使用性质变更在不动产登记实践操作中办理的是变更登记。这里应注意的是，《不动产暂行条例》及其实施细则所规定的“变更登记”与上位法《物权法》规定的“变更登记”相比，含义不一致，外延有缩小，是否合法？笔者认为，这种现象确实有违《立法法》。但是《不动产暂行条例》的这种区分却与《物权法》第9条“变更”“转让”的区分相衔接，也更符合不动产登记实践的需要，[3]具有合理性。建议在《物权法》其他相关条文中贯彻第9条规定的精神，将因转让、赠与等引起的不动产物权变动登记表述为“转移登记”，将不动产用途变更等引起的不动产物权变动登记表述为“变更登记”，以保持法律体系的一致性。

（二）房屋使用性质变更是否自变更登记时生效

对该问题的分析需从两个层面着手：一是房屋使用性质变更是否均应办理变更登记？二是应当办理变更登记的何时生效？不必办理变更登记的何时生效？就前者来说，根据《城市房地产管理法》第61条第3款规定，答案是肯定的。但是，实践中房屋使用性质变更在是否办理变更登记上并非如此，至少存在两种做法：其一，永久变更下，应当做房屋使用性质变更登记；②参见《贵阳市城镇房屋变更用途管理规定》(2013）第12条。其二，临时变更下，不做房屋使用性质变更登记。③参见《杭州市加强与完善现有建筑物临时改变使用功能规划管理规定(试行) 》（2008）第11条、上海市住房城乡建设管理委《关于进一步贯彻实施〈上海市住宅物业管理规定〉的若干意见》（2016）第15条第3款和第4款、《宁波市临时改变房屋用途管理规定》（2015）第12条等。于是，究竟应当削足适履，停止实践中的违法做法？还是应当削履适足，分析实践做法是否具有合理性，进而修改完善立法？笔者赞同后者。房屋使用性质临时变更具有现实性与必要性，需正视而不是忽视，如利用小区临街住宅开办杂货店、洗衣店、火车票代办点、家政服务公司、电商企业等。此外，随着城市范围的向外扩展，功能布局的调整，许多工厂迁出市中心，为盘活存量工业厂房、办公用房，促进城市更新，允许将其变更为商场、住宅等。这些变化很多情况下是临时的，市场主体基于利润的追逐，调整房屋使用性质也是常有的事情。那么，在没有违背《城乡规划法》第43条所规定的规划条件，符合控制性详细规划，④参见《城乡规划法》第43条。不违反该法第4条所规定的合理布局，保护历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌等规定时，⑤参见《城乡规划法》第4条。允许房屋使用性质临时变更，不用办理房屋使用性质变更登记，具有重要意义。其有利于推进城市更新，能够快速适应城市更新带来的“存量挖潜”需求；有利于满足老城区激增的商业需求，满足城市多样性的内在需要，弥补城乡规划的僵化与滞后；有利于大大降低创业成本，优化营商环境，促进中小企业的快速发展；有利于促进就业，增加财政收入；有利于满足城市的商业需求，便民利民。鉴于此，房屋使用性质临时变更不必办理变更登记是创造良好营商环境更为合理的选择。但是如果房屋使用性质永久变更因规划条件发生变化，需要依法调整规划，为此，须依法由规划主管部门批准，经自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，相应变更土地用途，办理房屋使用性质和土地用途变更登记。此种情形下，房屋使用性质变更应自变更登记时生效。那么，为何不自批准时生效呢？理由是：其一，《物权法》第137条第1款和第139条规定，以出让或划拨方式设立建设用地使用权的，建设用地使用权自登记时设立。⑥参见《物权法》第137条第1款和第139条。而无论出让或划拨都要经过有关人民政府批准，因而经过批准的土地用途变更也应当自变更登记时发生物权效力。既然土地用途变更如此，“房地一致”原则下的房屋使用性质变更须办理变更登记的，也应当自变更登记时生效。其二，登记生效也有利于保护使用性质变更后的房屋处分、流转时交易相对人的信赖利益。相反，房屋使用性质变更自批准时生效，将会导致房地用途变更生效时间点的不一致，导致房屋登记公示用途与实际用途的分离，不利于保护交易安全。至于临时变更不须办理变更登记的，房屋使用性质变更何时生效？则应另当别论。其中，房屋使用性质临时变更须审批的，应自批准时生效；有些临时变更为商事主体的住所（或经营场所），从事工商业经营，不会对城乡规划、社区安宁、社会治安、消防环保、建筑安全等造成危害，仅需备案的，①房屋使用性质临时变更何种情形下须审批？何种情形下须备案？在本人等撰写的他文中已有分析，此不赘述。参见王荣珍等：《城市房屋使用性质变更立法完善建议》，载《行政与法》2019年第11期，第116-117页。因住所（或经营场所）登记是各类商事主体（包括公司、合伙企业、个人独资企业、个体工商户、农民专业合作社以及企业分支机构等）的商事登记事项，房屋使用性质变更应自完成住所登记时生效。②参见《公司登记管理条例》第9条、《合伙企业登记管理办法》第7条、《个人独资企业登记管理办法》第8条、《个体工商户登记管理办法》第6条等。

三、城市房屋使用性质变更具有何种效力

（一）物权变动（即房屋使用性质改变）效力

发生物权变动效力是针对房屋使用性质永久变更的情形。房屋使用性质永久变更属于物权客体方面的变动，自房屋使用性质变更登记时生效，已如前述。按照《物权法》第9条规定，不动产物权的变更，自登记时发生效力。该条中“发生效力”就是发生“物权变动效力”。因而，房屋使用性质永久变更登记时，发生房屋物权变动的效力，即房屋使用性质发生改变，具体以新记载在不动产登记簿上的用途为准，原使用性质不复存在。但是，由于房屋使用性质临时变更不必办理变更登记，因而不发生物权变动效力，房屋使用性质仍然以登记簿上所记载的用途、建设工程规划许可文件上或不动产权属证书上的用途等为准。

（二）按照批准或备案的使用性质利用房屋

此种效力是针对房屋使用性质临时变更的情形。房屋使用性质临时变更虽然不发生房屋使用性质改变的物权变动效力，但是其符合法定条件、经过法定程序、由有权机关审批或备案，房屋使用性质的变更是合法的，应受法律保护。如在珠海市，当事人按照《珠海市临时改变旧工业建筑使用功能项目管理实施意见》，在不改变建筑物主体结构、产权人、土地用途、供地方式、土地使用年限等前提下，临时改变旧工业建筑使用功能为酒店、公共服务设施等；在汕头市，权利人按照《汕头经济特区房屋临时变更用途规划管理办法》临时改变其建设工程规划许可确定的房屋用途；在宁波市，房屋所有权人、管理人或者使用人按照《宁波市临时改变房屋用途管理规定》临时变更建设工程规划许可证确定的房屋用途。这些临时变更具有合法性，就应受法律保护。据此，权利人有权按照批准或备案的房屋使用性质对房屋加以利用，以便充分发挥房屋的使用价值，实现确立房屋使用性质临时变更制度的立法初衷。如果此种变更设定了有效期的（如《汕头经济特区房屋临时变更用途规划管理办法》第5条规定，房屋临时变更用途的期限不得超过五年），那么，权利主体在对房屋加以利用时还应该遵守有效期的规定，在有效期内对变更后的房屋使用性质不得再擅自变更；如需变更，依法进行。

（三）房屋使用性质变更的附随效力

我国实行房地一致原则，“房随地走、地随房走”。伴随着房屋使用性质永久变更，房屋所依附的土地用途也要同时发生相应变更，办理土地用途变更登记。因而，作为房屋使用性质永久变更的附随效力之一，就是自土地用途变更登记时，发生土地物权变动效力，即房屋所依附的土地用途改变了，以新记载于不动产登记簿上的土地用途为准。但是房屋使用性质临时变更时，由于不必办理土地用途变更登记，因而房屋所依附的土地用途没有发生改变，仍然以不动产登记簿上记载的用途或不动产权属证书上的用途等为准。此外，我国现行法对不同用途土地的最长出让期限有不同规定，如居住用地70年、工业用地50年、综合或者其他用地50年等。①参见《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条。那么在房屋使用性质变更引起土地用途变更的情况下，土地使用权的期限可否作相应调整？如某企业在2003年通过出让取得某地块，上面盖有部分住宅，土地用途为综合用地，设定年限为50年，从2003年至2053年。2009年该企业申请改变土地用途为住宅用地，土地使用年限为70年。[4]那么，如果该地块被批准变更为住宅用地，土地使用权年限可以调整为70年吗？笔者认为可以。一是根据《城市房地产管理法》第18条规定，需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，可以选择签订土地使用权出让合同变更协议，对出让合同内容进行变更，包括土地用途和使用期限。②参见《城市房地产管理法》第18条。二是住宅用地最长出让期限为70年，与综合用地最长出让期限50年不同。三是当事人提出了申请，如果规划主管部门批准，就可以根据变更后的住宅用地最长出让期限规定，对原出让合同中约定的土地使用权期限作出变更。就本案来说，土地使用权的期限就可以变更为2003年至2073年。当然，“可以”变更并非意味着“必须”变更。是否变更最终取决于当事人与规划主管部门是否能够达成协议。

因城市更新、旧城改造、产业结构调整等多种因素，城市发展中出现的房屋征收问题司空见惯，而征收中如何补偿最受老百姓关注，也是征收工作能否顺利推进的关键。根据《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第9条、第11条和第14条规定，被征收房屋的用途、土地使用权都是被征收房屋价值评估时应当考虑的因素。③参见《国有土地上房屋征收评估办法》第9条第3款、第11条第1款和第14条第1款。用途不同，房屋补偿价值就可能不同。比如，经营性用房的价值补偿往往要高于住宅。而对被征收房屋用途的认定，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。④参见《国有土地上房屋征收评估办法》第9条第3款。那么，当使用性质发生变更后的房屋被征收时，在房屋价值评估时，如何确定其用途呢？根据《评估办法》规定，现实中如果是永久变更的，则以登记簿上最新记载的房屋用途为准；如果是临时性变更的，则以登记簿上所记载的用途或不动产权属证书上的用途为准，而不是被批准或备案的房屋使用性质。同时，按照《评估办法》规定实施的结果也是合理的。因为房屋使用性质永久变更改变规划条件、涉及规划调整、办理了房屋使用性质和土地用途变更登记；而房屋使用性质临时变更主要为充分发挥房屋及其附着土地的效用，目的不在于真正改变房屋和土地原规划用途。对此，杭州市、上海市、宁波市等许多地方在实际操作中，认为规划主管部门作出的房屋使用性质临时变更的批准决定及出具的相应文书并不能自动改变房屋和土地登记的用途，房屋征收仍按原建筑物使用功能、原土地用途和原土地使用方式给予补偿，⑤参见《杭州市加强与完善现有建筑物临时改变使用功能规划管理规定（试行）》（2008）第10条、上海市住房城乡建设管理委《关于进一步贯彻实施〈上海市住宅物业管理规定〉的若干意见》（2016）第15条第3款和第4款、《宁波市临时改变房屋用途管理规定》（2015）第12条等。是合理合法的。但是在涉及住宅临时变更为经营性用房从事工商业经营等情形时，因房屋征收导致停产停业的，就不能因为临时变更下房屋用途仍然为住宅而拒绝补偿停产停业损失。因为临时变更时，权利主体有权按照批准或备案的使用性质利用房屋，当该权利受到征收影响无法行使时，应该得到补偿。《评估办法》第14条第2款就认可了对被征收房屋停产停业损失的补偿，具体由征收当事人协商确定。协商不成的，也可以委托房地产价格评估机构评估。⑥参见《国有土地上房屋征收评估办法》第14条第2款。

我国城市供水实行分类水价，根据使用性质可以分为居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水、特种用水五类。各类水价之间的比价关系由所在城市价格和供水主管部门结合本地实际确定。①参见《国家城市供水价格管理办法》第6条。许多城市非居民用水价格普遍高于居民生活用水价格。工业与行政事业用水水价约为居民用水价格的1.4倍左右,经营服务用水价格约为1.6倍左右。[5]如据广州市自来水公司官网公布的广州市自来水价格表显示，广州市居民生活用水第一阶梯价格为1.96元/立方米，非居民生活用水为3.46元/立方米，特种用水为20元/立方米；据深圳市水务局官网公布的各供水公司供水价显示，居民生活用水0-22（含）立方米，水价为2.67元/立方米，非居民生活用水价格为3.77元/立方米，特种用水为16.17元/立方米。可见，当住宅类房屋变更用途为经营性用房时，或者反过来，其用水的性质也发生了改变，用水支出的费用也会因为居民生活用水和非居民生活用水的计价标准不同发生变化。这种变化是房屋使用性质变更附随的效果，是合理的。因而，当事人在按照变更后的房屋使用性质对房屋加以利用时，应当按照相应的用水定价支付水费。与水费调整相类似的还有电费。我国对销售电价进行分类，分为居民生活用电、大工业用电、农业生产用电、贫困县农业排灌用电、一般工商业及其它用电五大类，②参见《销售电价管理暂行办法》第8条。大工业和一般工商业用户的电价高于居民和农业生产用电。[6]因而，当房屋使用性质发生变更后，用电性质发生变化时，电费支出也要根据相应的电价标准进行调整。

四、结 语

城市房屋使用性质变更是城市更新与发展中普遍存在的现象，能够充分发挥存量房屋和稀缺土地资源的效用，为大众创业提供场所支撑，为居民生活提供便利。城市房屋使用性质变更的生效和效力问题涉及国家、权利人、利害关系人等不同主体之间的利益保护，现行法规定不明确，对其研究具有重要意义。有些房屋使用性质变更涉及规划调整，必须经过规划主管部门批准，经自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，办理房屋使用性质和土地用途变更登记，自登记时发生物权变动效力，亦即房屋使用性质发生改变，以新记载于不动产登记簿上的用途为准；同时因房屋使用性质变更，引起土地用途变更的物权效力，当事人也可以通过达成协议变更土地使用权期限。当变更使用性质后的房屋被征收时，应依法按照变更后的房屋和土地用途加以补偿。有些房屋使用性质变更时，不改变规划条件，不改变土地用途，不办理房屋使用性质和土地用途变更登记，仅须规划主管部门批准，自批准时生效。有些不须审批仅须备案的，自办理商事主体住所登记时生效，当事人有权按照批准或备案的房屋使用性质对房屋加以利用。无论房屋使用性质永久变更还是临时变更，因国家对用水和用电实行分类定价，水费和电费都可能因房屋使用性质变更而引起用水和用电类型的变化，进而根据不同的用水和用电定价发生水费或电费的改变。为便于简单清晰了解城市房屋使用性质变更的生效和效力，兹以表概括（见表1）。

表1 城市房屋使用性质变更的生效与效力