河长制治理现代化思考

[提要] 河长制作为中国水治理的机制创新成效显著，但与治理现代化要求还有差距。本文分析河长制实施存在的不足，提出因河施策提高治理能力、系统梳理完善制度体系、多措并举吸收社会力量、做实差异化考核等建议，以期推动河长制治理现代化。

关键词：河长制;治理现代化;水治理;差异化

基金项目：江西省高校人文社科项目（项目编号：JJ17121、GL17249）;江西省水安全与可持续发展软科学研究基地项目（项目编号：17JDZD03）

中图分类号：C93 文献标识码：A

收录日期：2020年3月19日

一、我国河长制的实施

（一）河长制的演进过程。2007年无锡市为应对太湖蓝藻事件将河流断面水质纳入地方主要负责人政绩考核，提出实行属地主要领导负责的“河（湖、库、荡、氿）长制”，成效显著。开创我国河长制探索的先河。江苏省2008年在太湖流域实施省、市两级领导负责的双河长制，将河长制实施纳入流域治理考核;2010年在全省范围推开河长制。其他省市纷纷借鉴，2010年昆明市将河长制纳入地方法规;2014年浙江省推行省、市、县、乡、村五级河长联动。2016年、2017年中央先后发文全面推行河长制和湖长制，2017年水污染防治法以法律形式明确建立河长制。河长制由地方探索为肇始，逐渐在全国推开，最终以国家法律形式确定下来，成为国家水治理体系的重要组成。

（二）河长制的主要措施和成效。河长制由地方党政领导担任河长，落实主体责任，组织领导整合上下游、左右岸、不同行政区域和行业各方力量，各负其责，开展水治理。各地从加强组织领导、健全工作机制、强化考核问责、加强社会监督等方面推行河长制。以党政领导负责制为核心，党政主要负责人担任河长。设立河长制办公室和河长会议协调有关部门落实治理措施，完成治理任务。针对河湖特点实行一河一策，压实河长和有关部门责任，强化考核问责。建立信息发布平台、公告公示河长名单，以强化社会监督。

河长制实施以来成效显著。太湖流域2007年实施河长制，流域重点水功能区水质达标率逐年提高，2018年水质达标率达到66.7%，提高了两倍。滇池流域2008年推行河长制，水质由劣V类逐渐好转，2016年升至V类，2018年升至IV类。江西省2015年实施河长制，到2017年全省地表水质达标率提升至88.5%，提升了7.1%，重要江河湖泊水功能区水质达标率提升至99.1%，提升了5.3%。

二、治理现代化的基本要求

随着国家治理现代化的研究不断深入，治理现代化的基本要求逐渐清晰。

（一）治理体系和治理能力要相互协调。国家治理能力和国家治理体系相辅相成共同形成国家治理，治理体系是治理的制度基础，治理能力是治理体系的执行保障和实效体现。水治理能力体现为河长制的实施效果，河长制体系建设和执行落实应相互协调，既要加强现有制度和措施落实，又要推广成功经验提高治理能力。

（二）治理现代化以制度化、法制化为基石。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。治理现代化需要治理制度和法治的现代化。河长制应结合社会、经济环境和技术发展及时修订完善相关制度和法律法规，为依法治水提供制度基础。

（三）治理现代化应注意民主化、多元化。随着市场经济发展，中国治理主体开始多元化，多元主体协商和合作日益重要。河湖治理涉及上下游、左右岸、不同行政区域、企业和居民等多个主体，实施过程中应该充分发挥民主，尊重不同涉水主体的利益诉求。

（四）治理现代化要提高治理绩效。治理现代化要求降低治理成本，提高治理现代化收益。制度创新是否成功，关键在于成效。河流水治理具有多环节和跨区域特征，我国水资源管理地方分权和科层管理体制使水环境治理“碎片化”，河长制正是通过跨部门协作和公众参与等创新，弥补现有不足，提高水治理绩效。

三、河长制实施存在的不足

河长制通过机制创新提高了水治理水平，但在实施中与治理现代化的要求相比，仍有不足。

（一）河长制治理能力有待提高。部分地区河长制注重政策制定、机构设置等制度建设，治理体系完善，但治理能力略显不足。河长制实施中较少考虑地区和河流具体情况，重政策制定，轻政策落实，难以实现一河一策、因河施策。不同河流河段治理重点不同，不考虑具体情况，照章执行上级政策，难以对症下药，不利于水治理能力的現代化。

（二）河长制治理体系法制化有待加强。根据水法和环境保护法，水污染防治和水环境治理是地方政府的责任，河长制由各级党政主要领导担任河长，承担河流水环境的首要责任。新的水污染防治法为设置河长提供了法律依据，但河长并非党政序列正式职务。河长和流域地方政府的水环境责任存在交叉和重叠，不利于责任落实和监督。治河事务需要现有体制发挥作用，但依靠河长个人权力而非正式制度调动行政资源，不利于河长制长效机制建立。

（三）河长制实施过程中多元化不足。社会公众既是河流良好环境的受益者，也可能是河流环境污染的制造者和受害者，必须让社会公众参与河长制建设。河长制要求加强社会监督，及时发布相关信息，提高全社会的责任意识和参与意识。但经过多年的普及，群众参与仍然有限，社会力量没有充分发挥。各地河长办对外披露信息有限，公共媒体对河长制实施的信息数量不够和含量不足。多数以行政管理要求和向上级汇报的方式发布信息，难以吸引社会公众，造成社会主体参与不足。

（四）河长制实施绩效考核有待完善。绩效考核是压实责任的关键一招，要求差异化考核，量化考核指标。河长制实际执行过程中，普遍存在以一套标准考核所有河长，考核内容中重制度，轻落实;重痕迹，轻实绩;重指标，轻效益。考核标准中水对于治水成本和水资源利用效率效益等指标的考核不足，难以适应不同地区的水资源保护和经济发展需要。

四、河长制治理现代化的措施

治国先治水，河长制是水治理领域机制创新，是治理现代化不可或缺的一环。应从治理现代化要求出发，思考推动水治理现代化和河长制的完善。

（一）因河施策，提高河长制治理能力。因地制宜，解决突出问题是河长制实施的基本原则，也是提升河长制治理能力的途径。不同的水功能区、不同类型的河流水资源保护面临的突出问题不同，应根据河流所处水功能区、经济社会发展规划和河流水资源现状，查找突出问题，采取针对性措施，提高治理能力。饮用水源区应严禁一切污染，保障水源水质;工业用水区应加强污水废水处理，实现达标排放;农村河流河段，应加强农村小流域治理和生活污水处理。

（二）系统梳理，加快完善河长制制度体系。作为机制创新，河长制必然要突破现行制度和法律。当前，水利部门、生态环境部门和自然资源部门承担着不同的水管理职责，部门之间、部门与河长之间的职责和权利存在重叠、交叉和冲突。随着机构调整，相关法律法规有必要进行修订，应系统梳理河长制有关规定，在修法中将不同部门与河长的法律责任加以明确，为河长制实施提供法律制度保障。

（三）多措并举，吸收社会力量参与河长制。河长制实施主要依靠政府力量，社会力量参与不足。人民群众是水资源的直接使用者，也是水环境污染的直接受害者，具有参与水治理的动力，能够监督河长制实施。河长制实施中应该广泛吸收上下游、左右岸群众的意見，及时公开相关信息，接受群众监督。利用新媒体通过公众号、微视频等及时发布每条河流治理计划、举措和成效信息，利用网络及时收集群众意见，集思广益，推动社会力量参加水资源保护。

（四）差异考评，综合评价河长制实施绩效。差异化绩效评价考核应根据不同河流、河段的水功能定位、经济社会发展规划设置不同的评价标准。水质考评指标应更加全面，加强水资源监控能力建设，突出对地方主要污染问题的检测。吸收社会力量和行业专家参与考评，加大沿岸群众的评价比重，防止上下级之间以文件考核文件。要对治理绩效进行考评，避免只要结果不计成本，适当增加河长制的经济绩效和社会绩效的考评，避免仅考虑环境绩效。

主要参考文献：

[1]孙继昌.河长制湖长制的建立与深化[J].中国水利，2019（10）.

[2]王世杰，杨世忠.自然资源资产负债表国家治理功能和机制保障研究[J].财会月刊，2019（23）.

[3]胡鞍钢.中国国家治理现代化的特征与方向[J].国家行政学院学报，2014（3）.