土地征收补偿价格研究综述

刘玮琪　余文学

[提要] 农村集体土地征收补偿不仅影响被征地农民的后续生存与发展，还关系到社会稳定和城镇化的持续推进，因此确定公平合理的征地补偿价格尤为重要。在新《土地管理法》背景下，通过文献分析和比较研究对集体土地征收补偿的变化及现实问题、征地补偿的内涵、价格及测算方法进行梳理、归纳和评述，围绕征地补偿价格关注的核心问题，结合集体经营性建设用地入市、“三权分置”、城乡一体化发展政策背景，提出对集体经营性建设用地入市、农地产权变化、区域经济发展与征地补偿价格的相互关系，农地所含生态及社会稳定功能补偿等方面进一步探讨，强调将土地价格二重性和市场经济原则作为征地补偿研究的逻辑起点，将土地自然、经济和社会属性的基本客观规律作为确立征地补偿的基础，在统一“同地同权”、“同权同价”的认识上，探讨建立适应社会主义市场经济的征地补偿价格机制。

关键词：土地征收;补偿价格;逻辑起点;文献综述

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

收录日期：2020年3月17日

一、问题的提出

我国城镇化进程在进入21世纪后显著加快，截至2018年末，常住人口城镇化率攀升至59.58%，比2000年增长了23.36%。据预测，2000年后的30年内，占用耕地将达到5，450万亩以上，失地和部分失地农民将超过7，800万人。征收集体土地推动城镇化进程和社会经济发展的同时也催生了一系列问题，其中征地补偿问题最为突出，不仅关系到被征地农民的权益保护，还关系到其可持续生计，成为影响农民“市民化”和社会稳定的重要因素，征地补偿价格问题逐渐演变为征地制度改革的核心问题。近年来，我国学者就集体土地征收补偿价格开展了大量理论和实证研究，取得了丰硕成果。在新《土地管理法》背景下，区片综合地价如何制定再次成为社会关注的焦点问题。本文对以往研究成果进行梳理、归纳和评述，在此基础上析出征地补偿价格关注的核心问题和研究取向，为各地区片综合地价制定和后续研究提供参考。

二、集体土地征收补偿的变化及现实问题

2004年以前，国家政策规定的土地征收补偿原则基本是按“原用途”补偿，但附加了政府对失地农民安置的“责任”。在补偿内涵上包括土地补偿费、安置补助费和地面附属物三大部分。在补偿价格计算方法上，基本是按“原用途”的产值乘以倍数来计算，并随着经济发展水平调整“亩产值”和“补偿倍数”，以此来缓解征地补偿引起的问题以及补偿价格和土地市场价格的矛盾。随着失地农民安置的困难及国家社会保障体系的建立，政策中逐步加入了对失地农民社会保障和提高补偿标准的要求。但实践中各地对社会保障费如何加入的认识程度和认可情况差异很大，多数省都未在征地补偿标准中纳入失地农民“社会保障费”，而江苏省2013年颁布的93号政府令规定：土地征收后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，安排被征地农民的社会保障费用，将其纳入城乡社会保障体系。现实问题是：征地“补偿标准低”成为多数学者的共识，但如何评价高低没有标准，什么补偿价格合适，没有衡量方法，加之城市土地市场价节节攀升，农民对土地价格期望也不断增加，导致征地冲突时有发生;土地承包确权和期限延长，以及缺乏退出机制，调整土地安置失地农民成为现实问题，也阻碍了失地农民“城镇化”，非农业安置也因文化、技能和资金等成为现实问题，失地农民生计陷入困境，导致征地难;同时，也出现了同一土地征收法律法规下，城市郊区农民“盼征地”，远离城郊的农民“怕征地”的社会现象，导致了对征地补偿认识的模糊性、混乱性，产生对法律遵从的冲突。

经过长时间的前期试点和探索，全国人大于2019年8月通过了对《土地管理法》的第三次修正，其中第48条涉及农村土地征收补偿的内容。相比2004年的旧《土地管理法》，新《土地管理法》中有关农村土地征收补偿的变化主要体现在补偿原则、补偿范围、补偿标准三个方面：在补偿原则上，以公平、合理补偿和“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”取代按“被征收土地的原用途”补偿，以期解决广为诟病的“征地补偿偏低”问题。在补偿范围上，在“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费”基础上增加“安排被征地农民的社会保障费用”，可以视为对农地社会保障功能的补偿，拓宽补偿范围的同时充分回应了新的补偿原则，对帮助失地农民及时适应生产生活转变，顺利实现“市民化”和完成产业身份转型具有重要意义。同时，将“农村村民住宅”从“地上附着物”中单列出来，体现出对被征地农民财产权和住房权的重视。在补偿标准上，用区片综合地价替代被征土地年产值倍数法计算土地补偿费、安置补助费，规定区片综合地价的制定既要“综合考虑土地的原用途、资源条件、产值、区位、供求关系”，又要考虑“人口及经济社会发展水平等因素”，且“至少每三年调整或重新公布一次”，即承认土地价值不仅包含土地作为农业生产资料的价值，还包含资源价值、区位价值、市场价值及当地经济社会发展带来的价值，由过去相对静态的补偿变为动态补偿，使农民能够参与分享经济社会快速发展的红利。

三、现有征地补偿内涵的研究进展

近年来，学术界对征地补偿内涵进行了广泛的探讨，主流观点集中在两方个面：一是土地功能与价值的角度;二是产权与价值的角度。

从功能角度来看，土地是一个多功能的综合体，不仅有种植、繁育作物的生产功能，还有生态、资源、财产和资产等功能。据此，第一种观点认为应立足于耕地资源的综合价值确定征地补偿费。即征收耕地要对其内外部损失（经济产出、社会及生态价值）进行补偿，其中耕地的社会价值包含以养老保险、就业保障、医疗保险价值为主的社会保障价值和以保障粮食安全为主的社会稳定价值。第二种观点基于可持续发展理念，考虑土地对包括当代和后代人在内的人类的整体功能和效用，提出土地价值应该为实际使用价值、选择价值、存在价值之和。实际操作中，土地的农业生产价值较易用产值等方式衡量，而生态、资源等价值往往难以体现在市场价格中。征地补偿时，若仅关注能用货币衡量的耕地市场价值而忽视其非市场价值，不仅会导致农地价值测算总体偏低，而且长此以往，“外部性”效益将造成社会福利的损失。但也有学者认为，土地使用权人实际上未获得或占有耕地保护的生态价值和外溢经济效益，故可以不考虑予以补偿。同时，由于失地农民“市民化”后享有了市民待遇，即使沒有土地也能获得生存与发展，因此耕地对于子孙后代具有的存在价值和遗产价值在征地补偿中也可忽略不计。第三种观点运用经济学的供需理论对征地补偿价格进行分析，认为从供给角度来看，可以将包含经济、社会、生态价值的农地总价值看作征地补偿的上限，而基于需求理论，考虑到农民对农地的需求主要是对农地功能的需求，因此可以将农地的功能价值作为征地补偿的合理参考值。

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