南京江宁高质量发展动力机制构建研究

黄体允　李英艳

[提要] 作为大城市的新城区，南京市江宁区具有明显不同于传统老城区以及偏远县城的经济发展特征。在经历改革开放和快速城市化带来的高速发展阶段之后，江宁区如何在高质量发展的政策理念和时代背景下，完成新旧动能转换和可持续发展的动力机制构建呢？本文在剖析江宁区经济发展指标基础上，提出优化营商环境、升级现有产业、培育内生动力、创新乡村振兴、勇于制度创新等具体路径。

关键词：区域经济;高质量发展;营商环境;数字经济

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2020年3月17日

一、时代背景下问题的提出

随着大城市城区的不断拓展和各地城镇化水平的加快，各大城市涌现出一批既具有相对发展独立性、又包含相当数量农村区域的非主城区。这类新城区通常是由中心城市原来的郊区、或者是由近郊县通过撤县设区转变而来，区域上是具有典型县域特征的区域单元。由于这类区域与老城区相比，往往土地面积较大、发展空间相对较大，因此各大城市也将其作为重点发展的区域。它们的经济、社会发展既不同于第三产业占据重要地位、土地极其稀缺的老城区，又区别于传统的、远离中心城市的农业县城。目前，在经历改革开放带来的经济高速发展的第一阶段之后，如何在“高质量发展”理念指导下，加快建立现代化经济体系、推动经济社会持续发展，在新旧动能转换过程中构建新的动力机制就成为重要的研究课题。

二、南京市江宁区发展概况

（一）江宁区自然与区位概况。江宁区位于南京的中南部，从东、南、西三面呈半环状围绕南京传统主城，东、东南、南、西南、西这几个方向分别是镇江的句容市、南京溧水区、安徽省马鞍山市、安徽和县等，境内主要有长江、秦淮河两大水系，地形地貌上素有“六山一水三平原”之称。它是2002年由原来的郊县江宁县撤县建区转隶而来，与原来鼓楼、玄武等老城区相比，江宁区具有现代大城市新城区的特点，现辖10个街道、3个开发园区、129个社区居民委、72个社区村民委。截至2018年末全区常住人口128.77万人，其中城镇常住人口94.16 万人。江宁区城镇化率从2001年的26.17%、2005年的56.76%已经提升至2018年的73.12%。据工业和信息化部赛迪顾问公司研究数据，江宁在全国百强新区榜单（2019）中位列第4名。相关研究表明，城镇化率达到70%以上时速度就会明显放慢，此时以城镇化作为经济社会发展的动能也逐渐减弱。

（二）江宁区经济指标描述。为了更好地描述江宁区的经济概况，我们从纵向比较、横向比较、典型对比三个侧面进行数据分析和描述。从表1的横向比较来看，江宁区经济增长速度分别比全国、江苏省、南京市高出2.7、2.6、0.3个百分点，增长势头看起来不错;其固定资产投资增速与南京全市、全国百强区平均水平持平，分别高于全国和全省平均水平3.5、3.9个百分点。但这样的增速能否一直持续显然是不确定的，依赖投资拉动的经济外延式增长难以持续。（表1）

从表2江宁区地区生产总值的数据进行纵向比较可以看出，近五年GDP平均增速为9.6%，但增速从2014年的10.9%逐步放缓到2018年的8.3%;从内部产业结构来看，第三产业所占比重在缓慢上升，从五年前的40.8%提升到44.9%。结合表3中各次产业所占比重指标，江宁区作为经济强省的省会城市的市辖区，第三产业所占比重尚不及县级市的昆山市，与深圳市南山区有14.1%的差距。江宁区优化产业结构、大力发展第三产业、提升第三产业所占比重空间巨大。（表2）

通过表3可以测算，江宁区地区生产总值分别相当于全国百强县第一名的昆山市的0.5646、全国百强区第一名的南山区的0.4320;人均产出能力分别相当于其0.741、0.496。这个比较指标启示我们，江宁区升级现有产业以强化优势、倡导全民创新创业以补齐短板仍有较大的腾挪空间，可持续发展的任务任重而道远，需要凝心聚力、持之以恒。（表3）

三、构建江宁区高质量发展的动力机制

经济学投入产出理论中的边际收益递减规律告诉我们，当扩大投资、增加产能等外延式发展将近饱和时，当生态环境承受、土地开发承接达到基本红线时，粗放的发展必须向和谐、协调、绿色的高质量发展转变。那么，建立在江宁区现有资源禀赋、环境保护等约束条件下，如何构建高质量发展的动力机制呢？

（一）优化营商环境，改善区域发展小气候。世界银行在《营商环境报告》中指出，某经济区域的政府与执政党治理的透明度和便利度越高，企业的准入率就越高，世行的研究用数据证明，良好的营商治理环境使开办企业需要的时间每减少10天，就可以促使投资率增长0.3个百分点、GDP增长率增加0.36个百分点。我国改革开放初期，基础设施很差、营商环境不好，为了寻求经济发展的突破，于是设立了经济特区、加工出口区等，在园区里改善基础设施，实行一站式服务，创造局部有利条件来克服基础设施和营商环境的瓶颈限制 。这为我们提供了一个改善区域小气候的可资借鉴的操作办法，在区域范围内，把营商环境、治理环境提升到极致。要结合具体区域，从硬环境、软环境两方面入手进行优化完善。

1、优化营商软环境，完善政府治理。莱索托经济学实验的结果表明，在无限政府的经济环境中，制度性的交易成本要远高于契约经济社会同，因此应注重提升管理的软实力，树立“软环境就是硬实力”的现代管理与服务理念，增强区域管理服务的吸引力、区域发展的竞争力。中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆认为，应从政策与机制上着力解决政府机构重叠、职能交叉和公共管理“九龙治水”、政出多门的问题，健全部门协调配合机制，加强政策制定协调，力争各部门协调一致并达成共识，避免政策冲突、政策叠加，使区内企业和潜在投资者预期明确，降低对区域服务、治理方面的顾虑。例如，在江苏省营商环境评比中蝉联第一名的如皋市（南通市代管的县级市）深化“不见面审批”和“证照分离”等改革，打造企业开办一网通办平台，在南通首创网上中介服务超市，1日办结率达62.9%，优化的營商环境、政府治理已成为驱动当地区域高质量发展的“金招牌”和“强引擎”。再如重庆市璧山区民营企业53，500多户（占市场主体比例达95%以上，纳税占比75%，解决就业95%以上），区政府创新地创建了为企业解难的“企业之家”。企业之家是璧山区实施“企业吹哨，部门报到”机制的一个重要线下平台，改变常见的政企沟通八股气息，通过“环境改变语境”;将这一平台构建成“问题反映、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈”的闭环控制的管理机制;璧山区领导每周到企业之家“坐班”，倾听民营企业家吐苦水、谈发展，璧山区工商联等相关部门则会每天到企业之家“做客”，并邀请专家学者、政商届精英、优秀企业家等不定期来到企业之家，为本地企业发展“把脉问诊”，使得民营企业成为璧山经济建设的主力军。

2、完善营商硬环境，设身处地服务高质量企业。在日新月异、迭代更新迅速的互联网经济领域，如果同一领域的A产品比B产品早三个月上市，往往意味着B产品失去了追赶的可能性。从美国硅谷、北京中关村、上海浦东等地体现出来的现象，用制度经济学的眼光分析，目前的产品创新不仅关乎创新本身，更受制于“监管规则”、“营商环境”，建设好投资营商的软环境，实际上就是增强了发展的“硬实力”。上海市在不断反思“我们为什么没能留住马云”的过程中，尽心尽力为携程、阅文集团、拚多多等新经济服务，用优质的服务、高效的服务吸引了马斯克的特斯拉超级工厂在上海落地。

高质量发展主体是企业，没有一批高质量的企业，高质量发展只是一句空话，所以要大力培育高质量企业，而人才又是高质量企业、高新技术企业的核心竞争力，要留住人才，除了企业的薪资待遇外，企业所在区域的人才政策、生活环境等都是重要因素。例如上海杨浦区为了留住一家名为千寻位置的高新技术企业（由阿里巴巴集团和中国兵器集团共同发起成立），不仅从该企业的开办的特殊名称注册开始进行协调，而且专门为千寻位置的员工提供人才公寓入住补贴，为其高管和骨干人才解决子女就学问题;在园区已有2条公交线路基础上，专门设置了园区短泊巴士，将园区与地铁3号线和10号线站点进行接驳，为千寻位置提供保姆式的全方位服务，杨浦区对于千寻位置这种创新业态，政府提供的不仅是资金、政策上的扶持，更是“全链全域”的创新服务，非常值得江宁区学习。

（二）升级现有产业，获取更大的竞争优势。江宁作为传统的制造业大区（第二产业占GDP的比重近五年一直维持在50%～55%），规上企业产值占比较高。现代经济的“高质量发展”呼唤传统产业的升级换代。国务院发展研究中心宏观经济研究部江宇研究员认为“满足人民群众全面发展的真实需要，就是今天最大的经济增长动力。供给侧结构性改革，就是要解决由于过程追逐利润而导致的产能过剩、生态破坏、社会矛盾和公共服务商业化等问题”。

南京市江宁区2018年工业生产中传统的优势产业方便面、塑料制品、人造装饰板表面板分别增长13.75%、10.23%、8.20%，而高新技术类的智能手机、元器件、光伏电池分别增长0.74%、-18.53%、-84.84%，对于江宁这样的传统制造业强区，智能化、高端化的转型依然任重道远。在面向未来的六大主导产业中，有四个产业或产业集群，即生物医药和高性能医疗器械增长25.9%、高端智能装备增长14.8%、节能环保和新材料增长12.7%、智能电网实现产值增长11.2%增长速度较快，而绿色智能汽车增长4.4%、新一代信息技术增长4.5%，增速较慢，需要强化引导、引进、推动。学习借鉴深圳市南山区“问计于企、问需于企”，“筑巢引凤、放水养鱼”等发展民营经济的经验，提升本区域民营经济产值的比重，使各种所有制的相互协调的经济发展更加具有活力，全区进行接力式、管家式服务，在高端装备制造（如航空发动机等）、智能电网、生物医药等优势产业方面培育出全国的“单项冠军”、独角兽企业，走“专精特新”的发展之路。通过对现有的传统产业升级，使企业焕发新动能，使实体经济作为国民经济的支柱更稳更强。

（三）培育内生动力，推动数字经济蓬勃发展。高质量发展需要重视新经济、激活培育新经济。因为新经济具有轻资产、重知识产权的属性特征，可以在更大程度上发挥“互联网+”的优势。互联网和相关的服务性产业、软件与信息技术服务业、服务于电商网购的相关产业，在全国不同地区都表现出发展迅猛的趋势;另一方面，数字经济形式多样、波动较大、政策规范相对较小、国家相关的法制规范往往尚未出台，就如刚刚降生的“瞪羚”，必须尽心呵护，才有可能将其培养创新能力强、发展速度快的“瞪羚企业”。充分利用紫金创新创业园江宁片区的政策优势，发挥各类创新创业孵化器的作用，在风险投资、创业补贴、资金筹集等方面服务新经济创业者。

利用“互联网+”的数字经济模式发展而来的“零工经济”，就是共享经济在人才市场上的体现。江宁区内有近20万在校大学生，这是一个蓬勃向上、青春涌动的兼职群体，也是一笔巨大的人力资源和人才宝藏，可以更好地促进本区域零工经济的发展。他们当中的许多人有课余兼职的需求和时间保障，尤其是在设计、培训、广告、摄影、翻译、小型编程、外卖骑手等多个专业领域，与零工经济的发展相当匹配，政府不妨多加引导，使之有序发展，成为区域经济的有益补充和新鲜血液。

政府可以利用区内人力资源丰富的特征，发展和运用好“共享员工”，既可以提升人力资源使用效率，又能降低企业用工成本，一举多得，可以设立相应的平台，将员工需求、员工共享、政府监管集于一体，当然，把区域内的“未来小镇”、“江苏软件园”等已经具有一定基础的新经济企业做大做强，则是可行的另一条路。

（四）推进乡村振兴战略，优化新城区休闲旅游功能。作为城市的新城区，城乡融合发展既是要求也是趋势。江宁不仅有杨柳村、佘村两大明清古村落，还有世凹桃园、汤山七坊、朱门人家、香樟花园、石塘人家等声名鹊起的五朵金花。近两年，黄龙岘茶文化村、大塘金香草谷、金陵水乡钱家渡、南山湖影视基地、大岘生态区等新的休闲旅游度假景点，都有着不俗的表现。最新统计资料表明，江宁区2019年农林牧渔总产值114.62亿元，其中围绕农林牧渔的服务业产值8.48亿元，同比增长了25.6%。因此，发展农村新型服务业，依据各村现有特点，避免相互模仿、一种模式的单调，实行差异化发展，开发培育“一村一品”式的“美丽乡村”，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明”目标，是江宁区乡村振兴的既有路径选择。具体措施上：一是在乡村环境整治（开展厕所、污水、垃圾三大革命）、乡村道路优化、乡村品牌培育方面，继续下大力气的同时不断创新，比如，将乡村整治与房车营地建设、乡村电商培育等结合推进。二是培育区内农业产业化龙头企业，带动横溪西瓜、大塘熏衣草、湖熟板鸭、东山老鹅、周岗红木等地理标志产品，延长产业链的同时，提升因产品地理标志产生的附加值。三是依托区内华东区域最大的物流交易中心即南京农产品物流中心的拓展功能，发展配套的农产品服务业，如农产品信息服务、生鲜产品短途配送、优势产品栽植等。

（五）实施制度创新，形成龙头牵引下的多轮驱动总体架构。当经济发展到一定阶段，厂商的投资呈现出报酬递减规律，国家甚至会出现“中等收入陷阱”。改革开放以来，依赖于最先的改革红利的突飞猛进阶段、粗放扩大生产的高速增长阶段、快速城镇化的土地经济支撑阶段，土地承载、城市发展、生态支撑均已达到一定限制，必须进行制度创新，形成一个可持续的、生态健康的、内生的高质量发展模式。运动的物体要提升速度一样，单引擎不如双引擎，如果我们在发展中把双引擎升级为多引擎，就能产生更大的动能。

江宁区的区域范围较广，区内各地存在相当程度的差异性。因此，在优化营商环境硬件的同时，注重有创新地进行区域制度优化，把上级政策更有针对性地进行制度落地、制度细化、执行创新，在企业、创业人士特别关注的市场环境、政务环境、社会环境、社区居住与治安等方面，进行制度创新。发挥江宁区工业制造业基础雄厚的优势，奠定实体经济发展基础。具体措施：一是统筹突显江宁经济技术开发区的产业集聚优势、规模以上企业的竞争优势，尤其新能源汽车、智能电网在全省甚至全国的产业优势。二是创新利用江宁高新园（江宁大学城）高校集中、科技人才资源量大、可协作空间余地大的优势。江宁对人口的容纳、承载能力还有较大空间，要研究利用“宁聚计划”吸引更多毕业生在江宁就业创业。三是开发利用南京祿口国际机场的临空经济区与亿吨级海港、国家级高铁站交通一体化、空铁水联运的便利条件，搞好进口生鲜食品分销与物流服务、航空发动机及相关配件研发制造，做强临空产业;利用好麒麟科创园的创新政策优势、人才智力优势，催生创新企业并培育科技独角兽。综合发挥域内各板块特点，形成多引擎强劲驱动的总体架构，推进全区经济从外延向内生性增长的提速。

主要参考文献：

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